王曉靜

近兩年來，聯(lián)合國維和行動呈現(xiàn)出收縮的態(tài)勢。聯(lián)合國安理會相繼結(jié)束聯(lián)合國科特迪瓦行動（2017年6月30日）、聯(lián)合國海地穩(wěn)定特派團(tuán)（2017年10月15日）以及聯(lián)合國利比里亞特派團(tuán)（2018年3月30日）。與此同時，聯(lián)合國駐塞浦路斯維和部隊（簡稱聯(lián)塞部隊）的去留問題也提上安理會日程，備受國際社會關(guān)注。

塞浦路斯是地中海島國，島上希族和土族之間的民族矛盾由來已久。1964年，安理會第186（1964）號決議決定設(shè)立聯(lián)塞部隊，并于1974年塞浦路斯政變后擴(kuò)大其職能。到目前為止，聯(lián)塞部隊已存在近55年，是聯(lián)合國維持和平行動中運(yùn)行時間最長的一個。其任務(wù)是防止希族塞浦路斯人和土族塞浦路斯人之間再次發(fā)生沖突。聯(lián)塞部隊人員通過維持緩沖區(qū)的法律和秩序，促進(jìn)恢復(fù)談判解決問題。聯(lián)合國安理會每半年就聯(lián)塞部隊存續(xù)問題進(jìn)行表決。最近一次表決為2018年7月31日。2019年1月30日，聯(lián)合國安理會再次通過關(guān)于延長聯(lián)塞部隊的相關(guān)決議。

一、國際社會對塞浦路斯問題的態(tài)度

塞浦路斯戰(zhàn)略位置重要，是長期國際戰(zhàn)略博弈爭奪的對象，其安全問題不僅關(guān)系到自身安全與發(fā)展的切身利益，更關(guān)系到地區(qū)和平與安全。塞浦路斯問題的解決直接牽涉到希臘、土耳其、英國、美國、歐盟等多個利益相關(guān)方的利益，因此異常敏感和復(fù)雜。塞浦路斯的持續(xù)分裂已成為當(dāng)前國際格局穩(wěn)定不變的重要標(biāo)志。沒有任何一方能夠打破當(dāng)前錯綜復(fù)雜的戰(zhàn)略平衡。這也是造成其統(tǒng)一問題長期存在、議而不決的根本原因。

聯(lián)塞部隊對塞浦路斯實現(xiàn)近45年的相對和平起到了重要作用。它的存在在一定程度上強(qiáng)化了南北兩個政權(quán)搭安全便車的心理，減弱了雙方政治解決塞浦路斯問題的意愿，延長了島內(nèi)長期分裂的態(tài)勢。國際社會就撤銷聯(lián)塞部隊問題有過較長時間討論，利益相關(guān)方就聯(lián)塞部隊去留問題采取了不同立場。由于目前尚未找到合適的統(tǒng)一途徑，聯(lián)塞部隊繼續(xù)駐留成為各方都希望產(chǎn)生的結(jié)果。但鑒于當(dāng)前聯(lián)合國維和行動經(jīng)費(fèi)較為緊張，聯(lián)合國秘書長古特雷斯堅持推動改革，聯(lián)塞部隊的去留也充滿了不確定性。即便安理會在1月30日通過決議支持不改變聯(lián)塞部隊現(xiàn)狀，但未來聯(lián)塞部隊的縮編與裁撤已是聯(lián)合國維和行動決策中會考慮的問題。

（一）美國

美國是聯(lián)合國安理會五常之一，在聯(lián)塞部隊的去留問題上具有重要話語權(quán)。在塞浦路斯問題上，美國一方面強(qiáng)調(diào)與塞浦路斯之間建立友好合作關(guān)系，繼續(xù)支持由塞浦路斯領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)合國推動的努力，使塞浦路斯成為一個兩個民族共管的聯(lián)邦制國家。另一方面在聯(lián)合國安理會層面施加壓力，要求聯(lián)塞部隊作出改變。

美國所施加的壓力來自兩個方面。一是美國減少對聯(lián)合國的財政支持帶來的經(jīng)費(fèi)壓力。盡管冷戰(zhàn)后美國各屆政府對聯(lián)合國政策有所不同，但總體保持了一致，在參與聯(lián)合國維和行動方面采取了從激進(jìn)轉(zhuǎn)而穩(wěn)步支持的態(tài)度。但從2017年1月特朗普上臺以來，美國利己主義加劇，這直接導(dǎo)致美國政府對外援助資金銳減。特朗普政府提議大幅削減多達(dá)40%的美國自愿支持聯(lián)合國和其他全球機(jī)構(gòu)的資金。在2019年度美國預(yù)算中期評估（MSR）中，吸納了總統(tǒng)關(guān)于限制未來非國防可自由支配開支的建議，與現(xiàn)行開支相比節(jié)省近9000億美元，且不再承擔(dān)超過聯(lián)合國維和預(yù)算總額25%的會費(fèi)。特朗普政府已經(jīng)表示，不希望為世界各地并非絕對必要的聯(lián)合國維和部隊籌集資金。不僅如此，截至2019年1月1日，單是美國一國就累計拖欠聯(lián)合國常規(guī)預(yù)算經(jīng)費(fèi)達(dá)3.81億美元、維和預(yù)算經(jīng)費(fèi)7.76億美元。美國削減資金的決定以及長期拖欠維和經(jīng)費(fèi)的行為，直接對聯(lián)合國維和行動經(jīng)費(fèi)的保障產(chǎn)生負(fù)面影響。這直接導(dǎo)致聯(lián)合國維和預(yù)算產(chǎn)生3%即兩億美元的缺口。

二是美國對部分維和行動直接表達(dá)不滿帶來的政治壓力。美國代表對聯(lián)合國維和任務(wù)中的“任務(wù)延期”表示關(guān)切。2017年4月4日，美國常駐聯(lián)合國代表向聯(lián)合國秘書長遞交了一封題為《聯(lián)合國維和行動回顧》（S/2017/287）的信，信中專門就長期存在且無法結(jié)束的維和行動有針對性地提出：“如果特派團(tuán)發(fā)揮著有益的保護(hù)作用，但這一作用沒有任何可預(yù)見的終結(jié)怎么辦？”聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯在4月6日的答復(fù)中說：“短期內(nèi)，我們必須結(jié)束已經(jīng)實現(xiàn)目標(biāo)的行動，改革那些不再滿足當(dāng)?shù)匦枨蟮男袆?。”此外他還表示：“必須考慮其他長期存在的特派團(tuán)的改革和退出戰(zhàn)略?！?/p>

（二）英國

英國在近現(xiàn)代歷史上對塞浦路斯產(chǎn)生過巨大影響。1878年至1960年的英國殖民統(tǒng)治，在塞島上留下了不可磨滅的印記。冷戰(zhàn)期間，1956年的蘇伊士運(yùn)河危機(jī)凸顯了塞浦路斯重要的軍事價值。隨著冷戰(zhàn)的加劇，位于塞島的亞克羅提利的皇家空軍基地成為同類英國基地中最大的一個，負(fù)責(zé)拱衛(wèi)北約的南翼。塞浦路斯獨立后成為英聯(lián)邦成員國，位于島的東南和正南的德赫凱里亞（Dhekelia）和亞克羅提利（Akrotiri）兩個英國空軍基地仍長期駐扎在塞島，體現(xiàn)了英國對塞島影響力的持續(xù)存在。

持續(xù)分裂的塞浦路斯符合英國的地緣政治利益。因其分裂而存在著巨大的、不確定的安全隱患，沒有任何政黨的任何政客敢于提出讓英國駐扎在塞浦路斯的兩個軍事基地撤走。而統(tǒng)一的塞浦路斯能否繼續(xù)讓兩個英國空軍基地駐扎就會存在巨大變數(shù)，這無疑會給獲取了重要利益的英國帶來不確定因素。

對于聯(lián)塞部隊而言，軍事人員的構(gòu)成主要由英國、阿根廷以及斯洛伐克軍人組成，他們駐扎在聯(lián)塞部隊的不同戰(zhàn)區(qū)。據(jù)聯(lián)塞部隊官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2018年11月，聯(lián)塞部隊英國軍隊人數(shù)為258人，位居聯(lián)塞部隊軍事人員部署之首。此外，在聯(lián)塞部隊，還有相當(dāng)一部分民事崗位由英國籍人員擔(dān)任，這在一定程度上反映出英國對聯(lián)塞部隊的重要影響。

除了美國和英國兩個域外大國的影響，塞浦路斯還基于民族因素受到希臘、土耳其影響，此外還有歐盟、俄羅斯等國際組織和國家的影響?？傊?，復(fù)雜地緣政治深刻影響著這個地中海島國。

二、塞浦路斯政治進(jìn)程緩慢

塞浦路斯地理面積有限，但地緣戰(zhàn)略位置重要。它不僅處于多元文化的交匯點，而且近期海上資源勘探出現(xiàn)重要突破和進(jìn)展。塞浦路斯問題是由民族問題引發(fā)的國家分裂問題。經(jīng)歷了45年和平時期的塞浦路斯，實則暗流涌動，利益紛爭復(fù)雜，統(tǒng)一問題極難解決。

塞浦路斯共和國目前的核心利益主要體現(xiàn)在兩個方面：一是確保和平與安全的環(huán)境，二是維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益。確保和平與安全的環(huán)境，是在南北雙方未達(dá)成政治和解之前，倚仗聯(lián)塞部隊所發(fā)揮的重要穩(wěn)定作用。維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益，特別是當(dāng)前在塞浦路斯公海勘探油氣田的情況下，維護(hù)油氣田的歸屬和后續(xù)發(fā)展成了關(guān)鍵問題。其中，避免由塞島長期分裂引發(fā)新沖突是其核心利益。

塞浦路斯南北雙方和談艱難且進(jìn)展緩慢。就其和平統(tǒng)一問題的談判，到目前為止還沒有具體的時間表。而且南北談判雙方明確表示，2019年6月之前不會重啟談判。希族塞浦路斯人和土族塞浦路斯人雙方要談的問題很多，但長久以來南北雙方談判的政治意愿極低，加之利益分歧極大，雙方更愿意維持現(xiàn)狀。更深層的原因是，南北兩個政權(quán)背后各自的支持力量希臘和土耳其有著根深蒂固的矛盾。雙方都將塞浦路斯視為關(guān)系切身利益的戰(zhàn)略要地，絕沒有討價還價的余地。塞浦路斯統(tǒng)一問題僵局難破，就在于其統(tǒng)一會很大程度上改變當(dāng)前的地緣政治格局，所涉及的各方都不愿打破當(dāng)前的地區(qū)戰(zhàn)略平衡。

政治層面的僵局并不能阻擋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在較大程度上牽制了政治進(jìn)程。2007年，塞浦路斯（南塞政權(quán)）在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEZ）首次發(fā)放海上勘探許可證。四年后，美國諾布爾能源宣布在塞浦路斯南部的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)現(xiàn)了儲量高達(dá)4.5萬億立方英尺的阿佛洛狄特氣田。該油田預(yù)計2019年開始出口，并通過埃及輸送到歐洲。美國地質(zhì)調(diào)查局估計，從塞浦路斯到黎巴嫩、以色列和埃及的地中海地區(qū)的天然氣儲量可能超過340萬億立方英尺，將成為世界第四大天然氣儲量，僅次于俄羅斯、伊朗和卡塔爾。這無疑會給國際能源供給提供多元化選擇，也意味著塞浦路斯的戰(zhàn)略地位將急劇上升。這也是南北會談進(jìn)程再次脫軌的重要原因，統(tǒng)一問題也將更加復(fù)雜不易解決。

此外，在塞浦路斯專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)油氣田的勘探上，諸多國家都參與其中，有美國諾布爾能源、美國艾克森美孚公司、荷蘭皇家殼牌公司、以色列德萊克公司、法國道達(dá)爾公司、意大利埃尼集團(tuán)，等等。土耳其總統(tǒng)埃爾多安則警告外國公司在塞浦路斯近海進(jìn)行的勘探，北塞政權(quán)應(yīng)在任何天然氣發(fā)現(xiàn)和隨后的獲益中獲得份額。此外，土耳其還派軍艦封鎖相關(guān)海域，稱在塞浦路斯?fàn)幎说玫浇鉀Q之前，不允許開展此類活動。在如此多國家成為利益攸關(guān)方的戰(zhàn)略、能源要沖，博弈顯著、政治經(jīng)濟(jì)問題交織，復(fù)雜而敏感。

三、聯(lián)塞部隊的發(fā)展走向

所有建立和關(guān)閉聯(lián)合國維和行動的決定都是由聯(lián)合國秘書長在聯(lián)合國安理會的批準(zhǔn)下作出的。對這項任務(wù)的任何修改都必須得到安全理事會的授權(quán)。聯(lián)合國安理會延長維和特派團(tuán)任務(wù)授權(quán)的決議要求該機(jī)構(gòu)五個常任理事國都必須同意。

2019年1月12日，聯(lián)合國秘書長在紐約向安全理事會提交的報告中重申聯(lián)塞部隊對塞浦路斯的重要性，同時表示塞浦路斯南北雙方應(yīng)當(dāng)重建信任。這在一定程度上表明了聯(lián)塞部隊繼續(xù)留駐塞浦路斯的可能性非常大，但并不能完全排除聯(lián)合國安理會未來對聯(lián)塞部隊的改革，目的是將有限資源轉(zhuǎn)向其他有需要的任務(wù)區(qū)。

在安理會對聯(lián)塞部隊未來改革中，如果繼續(xù)保留聯(lián)塞部隊，必須著力解決維和財政問題。如果安理會決定結(jié)束聯(lián)塞部隊任務(wù)，那么政治解決塞浦路斯問題將成為其前提。否則，陷入混亂的塞浦路斯，同時會引發(fā)地區(qū)動蕩，將使聯(lián)塞部隊成為聯(lián)合國維和行動的失敗案例。由歐盟接管聯(lián)塞部隊建立歐盟任務(wù)區(qū)，費(fèi)用由歐盟承擔(dān)，盡管也是一種呼聲，但必然受到來自土耳其方面的阻力。雖然并不排除歐盟和土耳其就塞浦路斯問題在其他領(lǐng)域達(dá)成妥協(xié)的可能，但這取決于歐盟與土耳其之間外交談判的進(jìn)展。同時，英國正走在脫歐道路上，而塞浦路斯又對英國具有戰(zhàn)略意義，因此，歐盟與土耳其的談判自然少不了英國的參與。

塞浦路斯依然在統(tǒng)一大趨勢與人為割裂中不斷碰撞發(fā)展。2018年11月開放兩個新的過境點，這是對建立信任的重要貢獻(xiàn)。2019年2月26日，南北雙方領(lǐng)導(dǎo)人在聯(lián)合國保護(hù)區(qū)內(nèi)見面，僅就雙方加強(qiáng)文化和通訊互聯(lián)展開意向談判，不涉及事關(guān)統(tǒng)一的核心問題，但這也是在包括聯(lián)合國在內(nèi)的國際社會對聯(lián)塞部隊前景密切關(guān)注下的舉動。此次聯(lián)合國安理會對聯(lián)塞部隊的最新決議，與以往決議基本相同，但就目前聯(lián)合國改革以及聯(lián)合國維和行動將保持較低水平的大趨勢來看，聯(lián)塞部隊的裁撤問題可能將在2019年7月被正式提出，而且維和部隊（軍方）將是裁撤重點。

（責(zé)任編輯：古靜）