李永健

摘 要：河長制是為解決日益嚴(yán)重的水環(huán)境污染問題而進(jìn)行的一項改革創(chuàng)新措施。河長制通過強化首長責(zé)任制推進(jìn)水治理體系的力量整合，化解了現(xiàn)代政府職能分工導(dǎo)致的組織壁壘化的內(nèi)在缺陷。在本質(zhì)上，河長制屬于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一種責(zé)任機制，具有典型的中國式社會治理特征。作為有中國特色的水治理制度創(chuàng)新，河長制契合了人民日益增長的良好水環(huán)境的訴求，具有內(nèi)在的合理性和正當(dāng)性的基礎(chǔ)。雖然河長制在實踐中獲得了初步成效并上升為國家意志，但河長制還存在制度邏輯欠缺和法律依據(jù)不足等問題。未來河長制的發(fā)展還需要與綠色發(fā)展觀等理念相契合，將河湖治理與社會發(fā)展相結(jié)合，不斷增加法治要素和多元主體參與。

關(guān)鍵詞：河長制;水治理;政治權(quán)威;中國特色

[中圖分類號] D668? [文章編號] 1673-0186（2019）05-0051-012

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.05.006

黨的十九大確認(rèn)了中國特色社會主義已經(jīng)進(jìn)入新時代。中國現(xiàn)階段的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。伴隨著改革開放進(jìn)程，中國水治理體系已經(jīng)初步建立起來。但在片面追求經(jīng)濟(jì)高速增長和唯GDP至上的發(fā)展模式下，水污染和水危機問題日益嚴(yán)重，不僅引起了普通民眾的強烈擔(dān)憂和政府的高度關(guān)注，也成為制約中國社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。中國水污染和水危機問題不僅僅是地域空間和資源稟賦的問題，而且是水治理體制有效性不足和機制運行不暢的問題。簡單概括，有組織機構(gòu)而權(quán)威不足，有職能分工而協(xié)調(diào)不夠，有監(jiān)管考核而責(zé)任不清，有法律制度而執(zhí)行不嚴(yán)。在此情況下，河長制的出現(xiàn)因應(yīng)了既有水污染治理體系的缺陷和治理能力不足的問題。河長制經(jīng)歷了十幾年的發(fā)展，目前已經(jīng)從一種地方經(jīng)驗上升為國家意志。但作為中國水治理制度的一項創(chuàng)新，理論界對河長制的研究還不充分，尤其是對河長制的概念、基本框架、本質(zhì)特征和整體評價等方面的研究更多側(cè)重于實務(wù)性的經(jīng)驗總結(jié)。本文嘗試對這些問題做出基礎(chǔ)性的研究，以期有助于河長制在理論和實踐上的發(fā)展。

一、作為中國水治理制度創(chuàng)新的河長制

河長制是實踐先于理論的制度創(chuàng)新，是倒逼式創(chuàng)新在水污染治理領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。因此，及時總結(jié)河長制的實踐經(jīng)驗，凝練提升相關(guān)理論概念，深入展開類型化分析，有助于進(jìn)一步廓清圍繞河長制的諸多爭議問題。

（一）河長制的概念內(nèi)涵

目前理論界和實務(wù)界對河長制沒有形成規(guī)范統(tǒng)一的概念，更多的是一種經(jīng)驗性描述。所謂河長制是指由地方各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任本行政區(qū)域內(nèi)河流的“河長”，落實地方政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，負(fù)責(zé)相關(guān)河流水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治和水環(huán)境管理工作，為維護(hù)河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。河長制被認(rèn)為是中國地方政府在面對流域水環(huán)境污染危機時所采取的一項創(chuàng)新制度。河長制使地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)成為治理河流的第一責(zé)任主體，協(xié)調(diào)各職能部門并集中行政權(quán)力和資源，采取高位推動和層層分解的方式將治河任務(wù)發(fā)包給下級地方政府。在約束機制上，通過行政問責(zé)和“一票否決”的績效考核以保障制度的持續(xù)有效運行。簡言之，河長制在既有水治理框架下，以極簡約的方式將“河長”嵌入水治理過程中，實現(xiàn)黨政同責(zé)、權(quán)力集中、高位推動和協(xié)調(diào)有效，提綱挈領(lǐng)、以點帶面、收其綜合治理的功效。就目前中國的河流治理而言，河長制找準(zhǔn)了中國水治理體系的痛點，抓住了一直以來河流治理過程中“缺乏整體性考量和統(tǒng)一價值取向，沒有必要的協(xié)調(diào)與整合”的根源性問題[1]。

（二）河長制的緣起與發(fā)展

河長制的緣起和發(fā)展經(jīng)歷了三個主要階段：創(chuàng)制階段、局部擴(kuò)散階段和全面推行階段[2]。2007年4月底在江蘇，太湖爆發(fā)了大規(guī)模藍(lán)藻并引發(fā)大規(guī)模水污染危機，在應(yīng)對過程中，無錫市委市政府采取了一系列的水治理創(chuàng)新舉措，其中包括河長制。2007年8月23日，無錫市委和市政府辦公室聯(lián)合印發(fā)了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，這個試行辦法的出臺被認(rèn)為是無錫市推行河長制的開端。2012年江蘇省政府下發(fā)的《關(guān)于加強全省河道管理“河長制”工作意見》成為推行河長制的省級綱領(lǐng)性文件[3]。此后，因被認(rèn)為治理水污染效果顯著且可操作性強，河長制開始作為一種地方經(jīng)驗和制度創(chuàng)新受到其他省、市地方政府積極仿效和借鑒，這一時期可以看作河長制的局部擴(kuò)散階段。

2016年12月11日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），河長制開始成為中國水治理的國家意志?！兑庖姟泛w了水污染防治、水環(huán)境治理、水資源保護(hù)、水域岸線管理和水行政執(zhí)法監(jiān)督等六個方面，形成了中國水治理的國家方略。根據(jù)《意見》的總體要求，河長制是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局在水環(huán)境保護(hù)和水污染治理領(lǐng)域提供的新制度性保障。在全國推進(jìn)河長制工作的時間安排上，各省根據(jù)河長制實施情況安排進(jìn)度，在2018年年底前全面建立河長制[4]。

（三）河長制的制度框架體系

有學(xué)者認(rèn)為，全面推行河長制的意義重大，這是一個由下到上然后再由上而下的制度創(chuàng)新推廣過程[5]。就廣義上來理解，河長制的支撐體系包括了政策法律體系、行政管理體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，是一項需要各方面共同發(fā)力的系統(tǒng)工程。但是就河長制本身而言，其制度框架主要有：組織載體、配套制度和運行機制等部分，如圖1所示。

在組織建設(shè)方面，各級“河長”既是河長制的最大特色，也是河長制的核心所在。河長由各級地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，全面擔(dān)負(fù)區(qū)域內(nèi)水治理的政治責(zé)任。同時在縣級以上設(shè)立河長制辦公室負(fù)責(zé)日常管理和綜合性事務(wù)工作，成為河長開展工作的智囊和助手。除此之外，河長制還包括一系列的輔助性配套制度。

一是科學(xué)決策制度。無論是區(qū)域內(nèi)河流湖泊的整體性治理，還是某一條河流的單獨治理，都需要以科學(xué)規(guī)劃作為前提。沒有對區(qū)域河流摸底，盲目開展河流水域的治理，就成了徒具形式的政績工程。河長制“一河一策”制度的建立，不僅可以掌握有關(guān)河流的詳細(xì)信息，也保障了河流的治理走向科學(xué)化和精細(xì)化[6]。

二是考核制度?？己酥贫燃劝ㄡ槍娱L的考核也包括對區(qū)域內(nèi)各個相關(guān)主體的考核。河長承擔(dān)著河流治理的最主要責(zé)任，“一票否決”給予河長巨大壓力也成了激發(fā)河長治河的動力。然而，河長負(fù)責(zé)并不代表河長承擔(dān)職能部門的具體工作，河長通過監(jiān)督和考核等手段推動各職能部門協(xié)調(diào)有序開展工作，完成水治理的目標(biāo)和履行責(zé)任。

三是橫向協(xié)作制度。專業(yè)分工帶來了政府職能的碎片化。不同職能部門分工雖各有側(cè)重，但仍無法避免權(quán)責(zé)邊界不清的問題，造成職責(zé)交叉或外部效應(yīng)，“矛盾突出表現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)行政機構(gòu)建設(shè)與職責(zé)功能的不匹配、環(huán)境保護(hù)部門與水利部門職責(zé)權(quán)限的不協(xié)調(diào)、其他機關(guān)部門職責(zé)功能不健全等方面”[7]。河長制以水治理目標(biāo)為導(dǎo)向，突破職能部門組織壁壘，強化職能部門橫向協(xié)作，搭建了以環(huán)境保護(hù)部門和水行政主管部門優(yōu)位的制度平臺，實現(xiàn)部門聯(lián)動、信息資源共享、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和綜合執(zhí)法，促進(jìn)了水治理行政管理效率整體性的提升。

河長制的長效運行還需要政府加大資金的投入力度，并將其納入政府財政預(yù)算，成為經(jīng)常性開支項目。從目前來看，全國范圍內(nèi)河長的總數(shù)量是非常龐大的。2017年11月全國四級河長制建立時，已有20萬河長履職，未來若涵蓋到村級河長，河長的數(shù)量將會更加驚人。如果沒有穩(wěn)定的經(jīng)費作為保障，河長制恐怕也會無計可施，成為空談。此外，河長制還要憑借對區(qū)域資源信息的掌控，對區(qū)域河流問題做出全盤的規(guī)劃和評判。河長制長效運行不能僅僅停留在事后問責(zé)層面，還要形成以河長制為引擎的長效管理體制[2]，建立相應(yīng)的常態(tài)化考評機制、標(biāo)準(zhǔn)化工作機制以及市場化運作機制等，通過這些保障機制將河長制所構(gòu)建的制度體系有效運轉(zhuǎn)起來，實現(xiàn)制度功能的最大化。

二、河長制的主要特征與邏輯實質(zhì)

作為有中國特色的水治理體制，河長制具有自身的制度特色和行動邏輯。我們研究河長制也要抓住河長制的這些基本特征，揭示河長制賴以存在的邏輯基礎(chǔ)，為河長制在實踐上的進(jìn)一步發(fā)展提供理論支撐。

（一）河長制的主要特征

歸納起來，河長制具有以下三個方面的主要特征。

第一，水治理的責(zé)任主體具體明確。在本質(zhì)上，河長制是一種水污染治理的“行政發(fā)包制”或者領(lǐng)導(dǎo)干部“責(zé)任包干制”，通過高位推動將水污染治理的責(zé)任逐級分派到地方各級主要黨政官員，“作為‘河長’的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對于所轄河道及分工包片地區(qū)的水生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)，成為‘第一責(zé)任人’”[8]，這樣就將以往政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的抽象的環(huán)境保護(hù)責(zé)任具體化。地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)則以“河長制”為抓手，主動謀求水治理責(zé)任目標(biāo)的層級落實，解決了以往環(huán)境保護(hù)部門和水行政主管部門在水治理過程中權(quán)威性不足的問題，形成了“領(lǐng)導(dǎo)重視，齊抓共管”的一元權(quán)威水治理格局。

第二，水治理的縱向推動和橫向聯(lián)動耦合。在縱向鏈接上，省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級河長，各地方黨政主要負(fù)責(zé)人層級分管成為水污染治理網(wǎng)絡(luò)上的重要結(jié)點，形成綱舉目張之勢;在橫向管理上，通過河長制搭建的綜合平臺即河長辦公室，構(gòu)建了水污染治理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，不僅在河長制中確立了環(huán)境保護(hù)部門和水利部門相對突出的優(yōu)勢地位，還充分調(diào)動發(fā)改、財政、公安、交通、農(nóng)林等職能部門承擔(dān)在水治理工作中的分工和責(zé)任?！啊娱L制’編制的治理——管理網(wǎng)絡(luò)意味著地方權(quán)力的金字塔頂端與環(huán)境發(fā)生了直接聯(lián)系，權(quán)力中樞對于環(huán)境問題的復(fù)雜性和相應(yīng)職責(zé)有了較全面的認(rèn)識，也使得每個權(quán)力機構(gòu)及主要官員都與環(huán)境發(fā)生了聯(lián)系?！盵8]

第三，水治理責(zé)任采取“一票否決”約束機制。河長制引入了“一票否決”的環(huán)境責(zé)任問責(zé)機制，給予地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)更大的政治責(zé)任壓力，使得地方政府領(lǐng)導(dǎo)在發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)的同時不得不將一部分注意力轉(zhuǎn)移到水環(huán)境治理工作上。各地方政府要根據(jù)河流湖泊的不同情況實行差異化績效評價考核，明確考核目標(biāo)、主體、程序和范圍，并將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考，實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制和水環(huán)境污染的“一票否決制”。

（二）河長制的邏輯實質(zhì)

從中國傳統(tǒng)的治理邏輯來看，河長制的產(chǎn)生也是有跡可循的。中國式治理的基本邏輯就是：對于重要之事必由重要之人來辦理。有學(xué)者認(rèn)為，中國早期國家的起源與水資源管理有著重要關(guān)系，中國本身就是一個治水社會[9]270。正因如此，中國很早就設(shè)置了位高權(quán)重的“專職河長”，從司空、川師、川衡到都水長（丞）、都水使者、河堤使者再到河道總督、漕運總督等。新中國成立后，中國政府也曾大規(guī)模地興修水利工程和農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)，同時也積極承擔(dān)和履行水政管理的職責(zé)和義務(wù)[10]302。在治理大江大河的過程中，不僅設(shè)立了水行政主管部門，也在重點流域建立了相應(yīng)的流域管理機構(gòu)。這些流域管理機構(gòu)雖然并不是當(dāng)下意義上的“河長”，但也被賦予一定的流域管理職權(quán)。因此，也可以將河長制看作對傳統(tǒng)水治理體制的現(xiàn)代化升級。

從制度發(fā)生學(xué)角度來看，河長制最初被認(rèn)為是一項應(yīng)激性制度創(chuàng)新，是為了解決水安全危機而采取的臨時性因應(yīng)措施。在原有水治理體制失效的情況下，水危機倒逼地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新。但對于中國的地方政府來講，流域綜合管理模式畢竟“在某種意義上是一種借鑒外部的制度供給”[11]。如果想要成功借鑒外部經(jīng)驗，不僅需要對外部經(jīng)驗有深刻理解，還要對中國國情有透徹的認(rèn)識，這些前提的存在會增加制度變遷的成本和難度。同時，制度創(chuàng)新也存在“路徑依賴”問題，行政區(qū)域分級管理模式則“是一種由來已久的制度供給”，“已有較深的基礎(chǔ)”[11]，地方政府自然會對其產(chǎn)生路徑上的依賴。

由各級地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任本行政區(qū)域內(nèi)的河長，直接承擔(dān)河流湖泊水污染治理的重要責(zé)任，確實能夠?qū)h政主要官員形成直接的壓力，可以有效集聚足夠的政治權(quán)威和社會資源，形成高位推動與部門聯(lián)動的局面[12]。這種強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的治理邏輯看似與現(xiàn)代環(huán)境治理不相符合，但我們必須認(rèn)識到，作為現(xiàn)代環(huán)境治理的三要素：法律、制度和技術(shù)，只有獲得中國本土政治環(huán)境的支持之后才能有效運轉(zhuǎn)。在這個意義上，我們也可以說，沒有不好的制度，只有不合適的制度。當(dāng)下中國的水治理已經(jīng)不是對其他國家的法律、制度和技術(shù)如何借鑒的問題，而是如何將現(xiàn)有的法律和制度體系理順并發(fā)揮其綜合效用的問題。因此，在中國特色的制度體系下，“通過強化垂直的首長責(zé)任制推進(jìn)系統(tǒng)管理”[3]，解決嚴(yán)重的水污染問題也就順理成章，契合了中國的政治生態(tài)和制度邏輯。

三、河長制的實施成效、整體評價與潛在問題

“河長上崗，水質(zhì)變樣”，這既是對河長制的現(xiàn)實描述，也是對河長制的價值訴求。河長制出現(xiàn)之后，對部分水污染問題突出的地區(qū)確實起到了“立竿見影”的功效。面對人民群眾日益迫切的對良好水環(huán)境的需求，河長制以其有效性獲得了內(nèi)在合理性與正當(dāng)性的基礎(chǔ)。同時，在“治水先治河，治河先治官”的經(jīng)驗里，河長制“并不是一種完全的創(chuàng)新形式”[13]，它是既有水管理體制的一種“制度增生”。但河長制要作為一項在全國范圍內(nèi)推廣的創(chuàng)新制度，還需要對其制度功效做更長期、全面和深入的研究。

（一）河長制的實施成效

“判斷一個制度是否值得推行，主要看其制度績效?！焙娱L制的制度績效是多個層面的和多個維度的，“河長制具有明顯的環(huán)境績效、經(jīng)濟(jì)績效和社會績效”[2]?！兑庖姟饭己?，目前在全國范圍內(nèi)省級河長制方案已全部出臺，河長制規(guī)劃方案有序編制，四級或五級河長制隊伍已經(jīng)組建到位，河長信息公開制度及巡視制度正常運轉(zhuǎn)，“一河一策”工作穩(wěn)步推進(jìn)。但有關(guān)河長制的實效研究并不充分，尤其是在水質(zhì)、水環(huán)境和水生態(tài)方面。究其原因，既有河湖治理本身的復(fù)雜性、長期性和綜合性等方面的原因，也與基礎(chǔ)理論研究不充分和相關(guān)學(xué)科沒有及時跟進(jìn)有關(guān)。

河長制是來自太湖流域綜合治理的經(jīng)驗總結(jié)和制度創(chuàng)新。太湖流域水質(zhì)和水環(huán)境的變化是全面推行河長制的實踐基礎(chǔ)。也可以說，正是太湖流域河長制在水污染治理方面的顯著成效，才引起其他省市的關(guān)注以及隨之而來的全國推行。以下選取太湖流域2008年以后十年間水環(huán)境主要指標(biāo)對河長制的制度績效進(jìn)行評價。太湖流域本身屬于典型的水質(zhì)型缺水地區(qū)，伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，水污染問題日益突出，水資源質(zhì)量形勢嚴(yán)峻，水環(huán)境總體上呈惡化趨勢。根據(jù)2008年《太湖健康狀況報告》，2007年無錫水危機后，國務(wù)院批復(fù)實施了《太湖流域環(huán)境綜合治理總體方案》，提出了包括飲用水安全、水污染治理、生態(tài)修復(fù)以及河網(wǎng)整治等一系列綜合治理措施。

通過表1，對比太湖流域近十年的主要水質(zhì)數(shù)據(jù)指標(biāo)，盡管個別數(shù)據(jù)指標(biāo)存在一定程度的反復(fù)，但水質(zhì)總體上呈現(xiàn)出穩(wěn)步上升趨勢，“連續(xù)十年實現(xiàn)太湖‘兩個確保’”，“流域片河湖健康狀況持續(xù)向好”。同時，太湖流域“河長體系已全面建立并延伸至村級”，“河長制推進(jìn)工作走在全國前列”[14]。河長制雖然只是其中的一項制度，但河長制已經(jīng)逐漸成為太湖流域水環(huán)境綜合治理的一張名片，將太湖流域水環(huán)境綜合治理的成果繼續(xù)向前推進(jìn)和發(fā)展。從這個意義上講，河長制的出現(xiàn)也契合了“環(huán)境庫茲涅茨曲線”，這也是中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度演進(jìn)過程中水到渠成的一個結(jié)果。同時，河長制的環(huán)境績效也會對其社會績效和經(jīng)濟(jì)績效產(chǎn)生積極影響，成為支撐中國政府和民眾應(yīng)對水污染和水環(huán)境問題的底氣[2]。當(dāng)然，太湖流域水污染狀況和水環(huán)境質(zhì)量的改善，本身是一個多因素作用的結(jié)果，也是長期以來太湖流域管理機構(gòu)和兩省一市水資源保護(hù)和管理機關(guān)持續(xù)推進(jìn)水環(huán)境綜合治理的結(jié)果。

（二）河長制的整體評價

首先，河長制體現(xiàn)了以“問題為導(dǎo)向”的實用主義思維模式，這種實用主義思維體現(xiàn)了以目標(biāo)決定方式與講求效用的精神。在實用理性思維之下，方式是從屬于目標(biāo)的，方式的正確與否取決于是否有利于目標(biāo)的實現(xiàn)，而目標(biāo)的實現(xiàn)也就是政治效用的最優(yōu)化[2]。在中國社會中，政治效用的最優(yōu)化無疑是要獲得人民群眾的認(rèn)可和滿意，這也是中國政治獨特的合法性證明方式[15]。河長制就暗合了中國政治的實用理性的致思模式，水污染治理和水環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為新常態(tài)下的“政治意圖倫理”①。不過，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到河長制的績效本身是多維度的。從目前的實踐來看，即便河長制的環(huán)境績效具有單一的正面效應(yīng)，但其社會績效和經(jīng)濟(jì)績效則可能呈現(xiàn)出雙重性的特征[2]。如果純粹從理論上進(jìn)行推演，將這些績效因子進(jìn)行不同形式的組合配置，就可能出現(xiàn)多種不同的水環(huán)境治理的綜合績效（表2）。

其次，河長制的實用主義思維體現(xiàn)了中國傳統(tǒng)中用“一”統(tǒng)攝“多”的觀念，“一”就是權(quán)威和根基，從根本上統(tǒng)攝與其相對的被派生的諸“多”，表現(xiàn)在政治實踐中就是排斥權(quán)力均衡劃分而設(shè)定一元至上的權(quán)力關(guān)系[15]。在中國特色的治理理念中，權(quán)力的分與不分并不是個至關(guān)重要的問題。既有的權(quán)力分工也不是為了明晰各自權(quán)力的界限，各種權(quán)力分配都是為了現(xiàn)實政治目的的需要。因此，在各地的河長制實踐中，才會出現(xiàn)不僅僅由與水管理有直接關(guān)聯(lián)的部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河長”，與水管理無直接關(guān)聯(lián)的黨政部門的負(fù)責(zé)人甚至是政協(xié)組織的領(lǐng)導(dǎo)也擔(dān)任了“河長”的現(xiàn)象。簡言之，河長制直接把區(qū)域水環(huán)境與地方官員政治地位和政治前途掛鉤，無論是何種職位和職權(quán)，只要是地方黨政的主要領(lǐng)導(dǎo)，就都肩負(fù)河流治理的責(zé)任。

最后，河長制的實用主義思維還體現(xiàn)了水治理過程中的過度行政化色彩。近些年來，我們黨和政府對有關(guān)民生的水污染治理是十分投入和努力的，但這種努力投入也從側(cè)面反映出中國治理方式的某些不足。水環(huán)境和水資源具有典型的公共物品屬性，要解決水環(huán)境和水資源污染的外部性問題，需要依靠政府的積極性干預(yù)。但各國解決水環(huán)境和水資源污染問題通常都是“看得見的手”和“看不見的手”兼而用之。“投入更多的社會稀缺資源（如勞動力、資金、管理和技術(shù)）于污染控制必然意味著在其他（對集體或個人來說）同樣具有價值的社會活動中能夠使用的資源就減少了。”[16]262從社會成本的角度來看，將過多的資源用于實現(xiàn)對水環(huán)境的管理和水污染的控制目標(biāo)是一種浪費的做法，政府對水污染控制活動進(jìn)行干預(yù)也應(yīng)當(dāng)從效率上加以評判，從而選擇更加理性的水治理模式。

（三）河長制的潛在問題

河長制“反映了實務(wù)界在現(xiàn)實法律供應(yīng)不足的情況下的一種務(wù)實的現(xiàn)實智慧，是避免水污染出現(xiàn)沉疴難返的環(huán)境困局的一種積極作為”[17]。然而，河長制作為一項創(chuàng)新制度在運行之初也存在一些潛在問題。

首先，河長制要求各級地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任各級“河長”，“河長”對應(yīng)著政府在法律上治理環(huán)境的首要責(zé)任，但“河長”并不屬于任何黨政序列的正式職務(wù)，因此，“河長”本身就存在需要獲得制度安置的邏輯問題?！俺雠_‘河長制’可能實現(xiàn)即期效果，卻難以完全融入現(xiàn)行各種法律制度所構(gòu)成的制度框架體系?！盵17]如果既有水治理體制是因為職權(quán)配置和分工問題無法解決水污染問題，就應(yīng)當(dāng)對職權(quán)配置和分工做出合理調(diào)整;如果是因為環(huán)保部門或水利部門執(zhí)行力不足，那就需要通過賦予環(huán)境保護(hù)部門或水利部門更多的公權(quán)力保障其權(quán)威。所以，無論從哪個方面來講，似乎都沒有在現(xiàn)行水行政主管部門之外再設(shè)置“河長制”的制度空間?，F(xiàn)在雖然通過對《中華人民共和國水污染防治法》的修改，從立法層面已經(jīng)解決了河長制的法律依據(jù)，但對“河長”屬于何種職務(wù)序列還是沒有明確說明。這也是一直以來河長制引發(fā)諸多爭議的根源之一。

其次，水環(huán)境治理涉及多個社會經(jīng)濟(jì)管理職能部門之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，世界上多數(shù)國家的水管理體制都經(jīng)歷了從分散型治理到集中型治理的轉(zhuǎn)變。雖然河長制也體現(xiàn)出水環(huán)境治理需要權(quán)力集中統(tǒng)一的客觀形態(tài)，但現(xiàn)代水環(huán)境治理的權(quán)力集中實質(zhì)上是一種制度性的集權(quán)，是賦予流域治理機構(gòu)行使相應(yīng)集中的權(quán)力。而河長制依賴于地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力集中，“其創(chuàng)造性在于把責(zé)任制與中國當(dāng)下的現(xiàn)實結(jié)合起來，從而產(chǎn)生積極的效果。在這種制度下，責(zé)任不僅非常明確而且完全對應(yīng)到人，工作效率更高，執(zhí)行力度更大，更容易在短期內(nèi)出成績”[8]。河長制的出現(xiàn)在一定程度上解決了水行政管理部門之間因職權(quán)交叉重疊存在的不匹配、不協(xié)調(diào)與不合作等問題：統(tǒng)管部門統(tǒng)而不統(tǒng)，分管部門分而不動，責(zé)任不明相互推諉[18]。但河長制的“推行和實際效果不是依賴于法律的規(guī)定，而是依賴于一個地方黨政領(lǐng)導(dǎo)是否對水質(zhì)量環(huán)境給予重視是否愿意當(dāng)‘河長’”[19]。河長的權(quán)力并非是法律授予的規(guī)范性的河流管理之行政職權(quán)，而是調(diào)度其他職能部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政治權(quán)力。因此，從這個角度講，河長制反而在某種程度上消解了改革開放后中國在水環(huán)境管理和水污染防治方面所進(jìn)行的制度化和法制化的努力。

最后，河長制面臨如何有效平衡社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域內(nèi)水環(huán)境保護(hù)的問題。河長制出現(xiàn)前，水環(huán)境保護(hù)和水污染治理可能只是地方政府多重施政目標(biāo)中偏好最低的一個。在地方政府的選擇排序過程中，存在不同目標(biāo)之間的沖突協(xié)調(diào)的問題。在環(huán)境問題外部性沒有得到有效約束以及自主治理動力不足的情況下，地方政府往往會選擇短期內(nèi)利益最大化的目標(biāo)，水環(huán)境保護(hù)和水污染治理往往成為排位靠后的目標(biāo)。河長制出現(xiàn)后，上述目標(biāo)選擇問題繼續(xù)存在，但出現(xiàn)了新的變化。由于國家環(huán)境保護(hù)政策的支持，水治理市場空前活躍，出現(xiàn)了賣方市場供不應(yīng)求的情況。在一些地方，河長治河甚至變成了一種資本運作，表面上是為了水環(huán)境保護(hù)和水污染治理，實際上成了地方政府變相融資和拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形式，水環(huán)境保護(hù)和水污染治理依然沒有被真正重視。因此，有效平衡區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水環(huán)境保護(hù)依然是多數(shù)地方政府將要長期面對的一個棘手問題。

四、河長制的“新時代”前瞻

習(xí)近平同志在黨的十九大報告中指出：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。”[20]河長制已經(jīng)成為新時代人民對美好生活需求的重要組成部分。

（一）河長制的“新時代”藍(lán)圖

現(xiàn)代水治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多領(lǐng)域，也與生態(tài)環(huán)境保護(hù)多個方面息息相關(guān)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)水污染治理的思路。概括地講，我們要經(jīng)歷從傳統(tǒng)“治水社會”轉(zhuǎn)向現(xiàn)代“水利社會”再向未來“親水社會”的三階段式發(fā)展。第一個階段猶如由點及面的過程，我們已經(jīng)基本完成;第二個階段猶如從平面到立體的過程，我們正在逐步實現(xiàn)。在山水林田湖草同屬一個生命共同體的綠色發(fā)展思維下，生態(tài)環(huán)保已成為新時代的發(fā)展趨勢?！罢?、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)”五位一體的發(fā)展模式，不僅是改善環(huán)境質(zhì)量的更有效的推動力，更是河長制發(fā)揮自身制度魅力之所在[6]。

統(tǒng)籌推進(jìn)“五個一體”總體布局與協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，為中國水治理現(xiàn)代化描繪了美好的藍(lán)圖，也指明了未來努力的方向。首先，河長制要與綠色發(fā)展的理念相契合。傳統(tǒng)的發(fā)展模式忽略了自然資源的價值，以破壞和犧牲自然資源環(huán)境為代價換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。綠色發(fā)展理念就是要以自然資源的稟賦和承載能力為基礎(chǔ)，以可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧共處為目標(biāo)，以自然規(guī)律為指導(dǎo)原則，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程和結(jié)果的綠色化和生態(tài)化。河長制通過河流治理實現(xiàn)水生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化，實際上也賦予水資源更多的價值增量。這也正是習(xí)近平總書記所說的“綠水青山就是金山銀山”的本質(zhì)含義。其次，河長制要與協(xié)同發(fā)展的理念相契合。河長治河理念要與社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展相適應(yīng)，不單單是解決水污染的問題，而是要通過水治理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型、社會的發(fā)展、生態(tài)的優(yōu)化以及保障人民對于安全舒適的友好水環(huán)境的享有權(quán)利?？梢哉f，全面推行河長制將會進(jìn)一步落實最嚴(yán)格的水資源管理制度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級換代，實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)共贏的局面。再次，河長制要與治理體系和治理能力現(xiàn)代化相契合。水治理本身是一個世界性的難題，各國根據(jù)自身實踐和具體情況，發(fā)展出不同的水治理模式。中國的水治理也應(yīng)及時總結(jié)這些經(jīng)驗教訓(xùn)，突破傳統(tǒng)權(quán)界和區(qū)界的壁壘[6]，充分運用執(zhí)政黨的組織優(yōu)勢以及中央的權(quán)威資源，將河長制作為改善和提升生態(tài)環(huán)境社會體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。

（二）河長制的鞏固與完善

河長制是我國社會歷史轉(zhuǎn)型時期的一種特殊制度形態(tài)，并非是我國河流治理體制變革的終點，需要從治理體制和治理現(xiàn)代化的方向進(jìn)行再完善和再提升[2]。

1.建立健全法律體制增加河長制的法治要素

實踐中，河長制已經(jīng)取得了不小的成效，但理論界對河長制法治色彩單薄而人治色彩濃厚的質(zhì)疑一直沒有停息。盡管《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》都可以作為政府承擔(dān)水污染治理和水環(huán)境保護(hù)責(zé)任的法律依據(jù)，但是這些法律中缺少有關(guān)河長制的直接規(guī)定。2017年新修訂的《中華人民共和國水污染防治法》為填補這一法律上的漏洞，將有關(guān)河長制的內(nèi)容增加為第五條，即“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作”。不過，即便是有了第五條的法律規(guī)定，也沒有能夠徹底解決河長制的法制化問題。因為該條文雖然授權(quán)地方各級政府建立河長制，但并未對其性質(zhì)、地位、職權(quán)和程序等做出明確規(guī)定。地方政府在推行河長制時仍擁有極大的操作和裁量空間。

其實，人治還是法治問題的核心是權(quán)力的運行有沒有受到有效約束和監(jiān)督。在已建立的四級河長體系里，尤其是省、市兩級河長本身承擔(dān)更多的是一種政治責(zé)任而非行政責(zé)任。河長治河最終還是要依靠不同職能部門的依法行政來完成。我國有關(guān)水污染治理和水行政管理的法律法規(guī)不是沒有，而是數(shù)量相當(dāng)龐大。全面推行河長制更重要的是要通過“科學(xué)立法”建立健全法律制度，消解原有法律法規(guī)因部門立法而產(chǎn)生的內(nèi)在沖突，使不同水治理主體的法律地位清晰、權(quán)力范圍確定、責(zé)任歸屬明確。只要能夠使相關(guān)權(quán)力受到有效的約束與監(jiān)督，河長制是“人治”還是“法治”自然就沒有了爭論余地。

2.推動跨媒介綜合治理超越河長制

河長制固然能夠推動河流水污染的治理、水環(huán)境的保護(hù)和水生態(tài)的保育。但生態(tài)環(huán)境問題還包括空氣、噪音、土壤等多方面的環(huán)境公害問題。傳統(tǒng)環(huán)境治理模式就是以各自媒介為對象制定政策和法律運用預(yù)防、管制等手段進(jìn)行治理。這種分散化治理不僅容易形成繁復(fù)的法律體系，因為缺少不同環(huán)境媒介之間的整體規(guī)劃，也會造成不同法律之間的沖突、重疊或疏漏，引發(fā)法律適用、組織分工與實際管制行動上的諸多障礙[21]118。河長制的未來發(fā)展必須要因應(yīng)時勢，推動跨環(huán)境媒介之間的綜合治理，“將‘河長制’的成功經(jīng)驗輻射到整個環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域。然后，在環(huán)境法律法規(guī)中將地方政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，職能部門協(xié)同治理的模式以法律的形式固定下來”[22]。

3.綜合運用多元化政策工具

目前全面推行河長制所主要依靠的政治權(quán)威、行政命令以及人事任免等方式，并未完全激發(fā)體制內(nèi)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)生動力，甚至在某種程度上還淡化了環(huán)保工作的重要性。因此，未來河長制要善于運用多種政策工具手段推動水污染治理和水環(huán)境保護(hù)。政府既可以直接進(jìn)行公共投資或進(jìn)行污染改善工作，還可以借助經(jīng)濟(jì)誘因，包括提供補貼、征收污染稅或在總量管制下允許污染許可交易等方式，借助于社會力量共同參與水治理工作，實現(xiàn)河流治理的效益最大化。

4.加強科學(xué)化精細(xì)化管理

科學(xué)化和精細(xì)化的管理是現(xiàn)代水治理的關(guān)鍵因素。河長制的有效運行也要依靠現(xiàn)代化的科技手段實現(xiàn)科學(xué)和專業(yè)的管理。目前，很多省市已經(jīng)開始利用河長制信息管理平臺，根據(jù)河長制的管理特點及需求，將日常巡河、問題督辦、情況通報、責(zé)任落實，管理統(tǒng)計分析等納入信息化、平臺化管理，及時發(fā)布河湖管理保護(hù)信息，接受社會監(jiān)督，開啟了“大數(shù)據(jù)+河長制”河湖生態(tài)管理新模式。同時，現(xiàn)代水治理是一門系統(tǒng)科學(xué)，涉及水文學(xué)、水資源、水環(huán)境和水法律等理論基礎(chǔ)[23]，河長制也要及時吸納這些理論學(xué)科的最新研究成果，推動管理工作的科學(xué)化與合理化。

5.實現(xiàn)多元主體共同參與

河流治理不僅需要政府發(fā)展注意力的轉(zhuǎn)向，更需要社會公眾的高度關(guān)注和積極參與。以河長制為例，盡管經(jīng)過10多年的宣傳普及，社會公眾的了解程度依然有限，不僅在經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)像貴州普定縣如此[24]，而且在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且率先開展河長制的無錫、南通等地區(qū)也存在公眾認(rèn)知度不高的問題。這也從側(cè)面反映了河長制對社會力量的吸納仍然不足[3]。但作為環(huán)境保護(hù)的主體，無論是個人、NPO組織還是企業(yè)組織都在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著重要的作用。河長制的發(fā)展必定要促進(jìn)各種環(huán)境保護(hù)主體的聯(lián)合協(xié)作[25]168。從長遠(yuǎn)來看，第一是培養(yǎng)具有理性環(huán)保意識的公民，才能確保充分發(fā)揮公眾參與的作用。第二是非營利環(huán)保組織和團(tuán)體參與決策、監(jiān)督和執(zhí)行的全過程。第三是加強企業(yè)環(huán)境倫理責(zé)任，扭轉(zhuǎn)利益最大化而污染外部化的錯誤傾向，使其自覺認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)責(zé)任，采取減輕環(huán)境負(fù)荷的措施，協(xié)助地方政府環(huán)境保護(hù)政策和法律的執(zhí)行。

五、余論

河長制是中國水治理體制創(chuàng)新的一項重要舉措，也是黨的十九大所提出的加快形成生態(tài)文明制度體系的先行試驗。在改革開放的四十年中，中國的社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展，但是在政治體制和管理方式方面的改革有時還略顯遲緩，倒逼式的改革反而成為一些部門和領(lǐng)域創(chuàng)新的常態(tài)。這不僅體現(xiàn)在改革開放的整個進(jìn)程中，也表現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中。究其原因，或許是我們早已習(xí)慣了“摸著石頭過河”的套路，還沒有完全領(lǐng)悟“頂層設(shè)計”的功用。實際上，理論研究的不充分導(dǎo)致的基礎(chǔ)理論的薄弱依然是困擾我們改革的最大難題。缺少理論準(zhǔn)備和指引，使得“改”與“不改”最后都變成了一場利益的博弈。只有當(dāng)危機來臨時，改革創(chuàng)新才成為一種救急的靈藥。這樣的改革創(chuàng)新只能是一種應(yīng)對性政策（制度），而絕不會成為戰(zhàn)略性政策（制度）。中國管理體制的大環(huán)境決定了河長制的未來發(fā)展方向。在中國持續(xù)的創(chuàng)新過程中，河長制是否能夠打破制度更替循環(huán)的難題，還有待實踐的進(jìn)一步檢驗。

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The River Chief System：the Water Management System with Chinese Characteristics and Experience

Li Yongjian

（School of Law，Wuhan University，Wuhan，Hubei， 430072; School of Law，North China University of Water Resources and Electric Power，Zhengzhou，Henan，450046）

Abstract：? The River Chief System is a reform and an innovation to resolve the increasingly serious problem of water pollution. By intensifying the system of governor responsibility， the River Chief System promotes the integration of powers in the system of water management and resolves the inherent defects of organizational barriers caused by the division of functions of modern government. In essence，? the River Chief System is a system of responsibility for environmental protection with characteristics of Chinese social governance. As an innovation of water management with Chinese characteristics， the River Chief System caters for the growing demand for a better water environment among Chinese people. This system is equipped with internal reasonability and legitimacy. The River Chief System has achieved its initial results in practice and has risen to be a national will. However，? institutional logic confusion and insufficient legal basis are among other problems in the River Chief System. In the future， the development of the River Chief System shall keep being compatible with the concept of green development， and it shall combine the management of rivers and lakes with social development and constantly improve the role of the rule of law and public participation.

Key Words： the River Chief System; water management， political authority; Chinese characteristics