羅莉

摘要：政策性銀行運行機制不健全，往往導致的是資金利用效率的低下和大量的資本消耗，這與新農(nóng)村建設的目標不相適應。本文通過借鑒國外的經(jīng)驗，為完善農(nóng)發(fā)行的運行機制提出了一些政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行;運行機制;國外經(jīng)驗

一、農(nóng)發(fā)行現(xiàn)行的運行機制及存在的問題

（一）現(xiàn)代銀行制度缺失

第一，農(nóng)發(fā)行法人地位缺失。

在目前農(nóng)發(fā)行的經(jīng)營中，自上而下仍然是以國家行政主體代替農(nóng)發(fā)行的企業(yè)主體，國家決策取代農(nóng)發(fā)行的決策。再加上政策性銀行不以利潤最大化作為目標，所以當其不能作為獨立的法人從事經(jīng)營和管理時，必然導致資金浪費和使用的效率低下。

第二，農(nóng)發(fā)行組織結(jié)構(gòu)不合理

農(nóng)發(fā)行現(xiàn)行的組織結(jié)構(gòu)是總行—省級分行—地（市）分行—縣支行的“三級管理，一級經(jīng)營”的模式。存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，省級分行才有權(quán)利決定貸款的發(fā)放，不利于經(jīng)營部門的主動思維，難以適應市場變化的要求，對開展業(yè)務的主動性管理意識不強。

其次，管理層次多，行政色彩濃厚，影響到信息的溝通與反饋。

第三，農(nóng)發(fā)行管理機制不健全

農(nóng)發(fā)行內(nèi)部管理采取的也是部級、局級、處級、科級等準公務員的管理模式，從而造成發(fā)放貸款的農(nóng)發(fā)行，其既不關(guān)心利率，又不關(guān)心貸款的盈利能力，大大降低了員工開展業(yè)務的主動性。

第四，農(nóng)發(fā)行的外部監(jiān)督和內(nèi)部控制不到位

首先，在外部監(jiān)督方面，采取的是由銀監(jiān)會負責審核其高官任職資格、信貸規(guī)模和市場行為;財政部負責核定其財務費用;商務部等有關(guān)職能部門負責協(xié)調(diào)其他相關(guān)業(yè)務的監(jiān)管方式。造成的問題是：一方面，對政策性銀行的經(jīng)營方針、年度經(jīng)營計劃無人過問;另一方面，在微觀上又管得過多過細，限制了農(nóng)發(fā)行的自主權(quán)。

其次，在內(nèi)部控制方面，雖然建立了不少制度，也采取了不少措施加強內(nèi)部管理，但往往是紙上談兵沒有實質(zhì)性的效果。

（二）資金來源渠道單一

首先，資金來源渠道的單一制約農(nóng)發(fā)行功能的發(fā)揮。

農(nóng)發(fā)行的資金來源主要是中央銀行再貸款，使得其資金供應不得不經(jīng)常性的受到央行貨幣調(diào)控目標微調(diào)、管理方式變化等因素的影響。

其次，過分依賴央行再貸款增加農(nóng)發(fā)行的負擔。

央行的再貸款與一般的市場籌資工具相比要高出一到兩個百分點，業(yè)務運營還是主要依靠央行再貸款的話，肯定會增加銀行自身負擔。

（三）缺乏相應的法律規(guī)范

農(nóng)發(fā)行設立時沒有專門立法，只是依據(jù)相關(guān)章程進行運作，而且在10多年的運作過程中，法律建設還只停留在規(guī)章制度、經(jīng)營條例層次上。

二、現(xiàn)行的運行機制造成的不良后果

（一）信貸資產(chǎn)質(zhì)量低，不良貸款比重大

據(jù)統(tǒng)計，至2018年末，農(nóng)發(fā)行按對外口徑披露的不良貸款余額達1143.2億元，占比為15.9%?？梢钥闯鲛r(nóng)發(fā)行業(yè)務運營中的不良貸款占比過高。近兩年來，國開行的不良貸款率已經(jīng)下降到1%以下，資料顯示2016年農(nóng)發(fā)行不良貸款率為7.65%，其不良貸款率雖有所下降但還是處于高位徘徊。

（二）凈利潤偏低，經(jīng)營狀況不佳

從2018年三家政策性銀行的資產(chǎn)總額、貸款余額、營業(yè)收入、凈利潤這四項指標所占比重來看。農(nóng)發(fā)行的前三項指標分別占到了34.40%、35.97%和49.09%，但凈利潤卻只占1.56%。農(nóng)發(fā)行的經(jīng)營效果確實不理想。

三、國外農(nóng)業(yè)政策性銀行的運行機制分析

（一）現(xiàn)代銀行制度的建立

國外農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)經(jīng)過長期的探索和實踐證明，企業(yè)化運作模式是比較適合政策性金融運行的，各國的政策性金融機構(gòu)最主要形式就是公司制。例如，日本開發(fā)銀行在具體業(yè)務中，嚴格按商業(yè)銀行的一般原則操作，嚴格內(nèi)部制度化，程序化的運作管理，保證貸款的回收。再如，法國農(nóng)業(yè)信貸銀行就具有完善的公司治理結(jié)構(gòu)，它把指導與監(jiān)督職能與經(jīng)營和管理職能分開，前者由董事會主席行使，后者由首席執(zhí)行官行使。

（二）多元化的資金來源渠道

發(fā)達國家農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的資金來源渠道廣泛。主要的資金來源有：1.發(fā)行債券;2.中央銀行貸款;3.發(fā)行股票，如法國農(nóng)業(yè)信貸銀行已經(jīng)是一個上市公司，其融資方式也可以通過資本市場募集;4.國外借款等。

（三）完善的法律保障體系

縱覽國外農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的發(fā)展，大部分國家在成立農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)之前都是先進行單獨立法，并不斷進行調(diào)整和補充。美國的農(nóng)業(yè)信貸組織機構(gòu)是分別根據(jù)《1916年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》、《1923年中間信貸法》等成立的，并且美國的《農(nóng)業(yè)信貸法》自1961年已經(jīng)經(jīng)歷了大約10次調(diào)整;日本的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)--農(nóng)林漁業(yè)金融公庫，是根據(jù)1945年的《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》成立的;印度的地區(qū)農(nóng)村銀行是根據(jù)1975年頒布的建立地區(qū)農(nóng)村銀行的法令而建立。

四、完善農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的運行機制

（一）建立現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)

第一，建立良好的法人治理結(jié)構(gòu)。

可考慮成立由財政部、國家發(fā)改委、人民銀行、農(nóng)業(yè)部、水利部、科技部和銀監(jiān)會等相關(guān)部門組成的董事會，在作為出資人的中央政府的授權(quán)范圍內(nèi)，行使對農(nóng)發(fā)行經(jīng)營和發(fā)展中重大問題的決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能，直接對國務院負責。

第二，完善科學高效的組織結(jié)構(gòu)。

可以考慮實行審慎授權(quán)管理制，通過扁平化管理思想的運用，逐步將一定類別和一定額度內(nèi)的開發(fā)性業(yè)務審批權(quán)限下放到部分二級分行，切實提高辦貸效率。

第三，健全內(nèi)部管理機制。

通過確定業(yè)務的目標管理與員工的激勵機制相聯(lián)系的方法，發(fā)揮員工拓展業(yè)務的主動性，實現(xiàn)業(yè)務量與其報酬相匹配的原則來激勵員工。

第四，建立外部監(jiān)督和內(nèi)控機制。

1.外部監(jiān)管方面

可以考慮由銀監(jiān)會和人民銀行牽頭，財政部、商務部等部門配合組成專門的監(jiān)控機構(gòu)對農(nóng)發(fā)行的經(jīng)營范圍、業(yè)務開展、經(jīng)營績效進行專項考評。

2.內(nèi)部控制方面

實行信貸風險管理，農(nóng)發(fā)行可以在建立審貸分離制度的基礎(chǔ)上，對企業(yè)財務狀況、企業(yè)資信狀況、加工經(jīng)營規(guī)模、資產(chǎn)負債比率等方面進行考察，嚴格執(zhí)行準入條件和申報認定程序，從源頭上把好風險防范關(guān)口。

（二）擴充農(nóng)發(fā)行的資金來源渠道

第一，擴充農(nóng)發(fā)行的資本金。

國外大多數(shù)國家通過財政注資、利潤轉(zhuǎn)贈等形式保證資本充足率達到巴塞爾協(xié)議的要求。我國的具體實施辦法可以通過由財政注資、匯金公司注資以及在國內(nèi)外市場發(fā)債券這三個渠道來完成。

第二，吸收單位儲蓄存款。

組織開戶單位的存款可以作為開發(fā)性金融業(yè)務資金籌措的補充方式，要盡量增加較長期限的定期存款，優(yōu)化存款結(jié)構(gòu)。

第三，發(fā)展協(xié)議存款和同業(yè)存款。

要積極開展包括商業(yè)銀行、信用社等機構(gòu)的同業(yè)合作存款，擴大支農(nóng)資金來源。進一步建立專項基金代理機制，凡是涉及農(nóng)村的養(yǎng)老基金、醫(yī)療保險基金、住房公積金和專項農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等，都應由農(nóng)發(fā)行管理并監(jiān)督撥付。

第四，發(fā)行由國家信用作擔保的金融債券。

采用發(fā)行金融債券方式籌措資金，不但增強了資金來源的穩(wěn)定性和資金使用的自主性，以及負債期限安排的靈活性，而且也能夠大量減少對央行基礎(chǔ)貨幣的需求，降低農(nóng)發(fā)行的資金成本。

（三）相關(guān)法律政策的出臺

我國政府應盡快出臺《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行條例》，通過立法，明確其法律地位，規(guī)范其經(jīng)營行為，保護其合法權(quán)益，促進對其依法監(jiān)管，保證銀行的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

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（作者單位：貴州商學院）