吳昊

摘要：糧食安全是國家安全的基石，而地方儲備糧是糧食安全的第一道防線。充足的資金是糧食儲備正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要保障。本文從收入管理、支出管理和績效管理三個(gè)維度出發(fā)，闡明了資金來源、使用等情況，深入分析存在的問題，并有針對性地提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：地方儲備糧? ?收入管理? ?支出管理? 績效管理

地方儲備糧由省、市、縣（區(qū)）三級組成，相應(yīng)地，儲備資金也是由省、市、縣（區(qū)）三級構(gòu)成。地方儲備糧資金是地方各級政府保障地方儲備糧、確保糧食安全的專項(xiàng)資金。主要來自于三個(gè)方面：一是農(nóng)發(fā)行信貸資金，該資金屬于信用貸款，地方糧食儲備企業(yè)擁有資金使用權(quán)，企業(yè)要付農(nóng)發(fā)行資金使用成本即利息。二是財(cái)政補(bǔ)貼資金，在糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中列支。三是承儲企業(yè)在儲備輪換中的盈利，計(jì)入儲備糧專項(xiàng)資金。加強(qiáng)地方儲備糧資金收入管理、支出管理和績效管理，對儲備糧高效順暢運(yùn)行具有重要意義。

一、收入管理及存在問題分析

收入主要是指財(cái)政補(bǔ)貼收入。信貸資金雖然是貸款不能作為收入，但也是資金管理的重要內(nèi)容。同時(shí)，輪換盈利在儲備糧輪換中較少發(fā)生，在收入分析中忽略不計(jì)。

（一）補(bǔ)貼資金管理體制及補(bǔ)貼政策

1. 管理體制

按儲備糧權(quán)屬對象，地方儲備糧食分為省級儲備糧食和市、縣（區(qū)）級儲備糧食，糧權(quán)分別屬省、市、縣（區(qū)）政府。因此，地方儲備糧食政策性補(bǔ)貼資金相應(yīng)分為：省級儲備糧食政策性補(bǔ)貼資金和市、縣（區(qū)）級儲備糧食政策性補(bǔ)貼資金。地方儲備糧食政策性補(bǔ)貼資金一般實(shí)行 “三級財(cái)政、分級管理”的財(cái)政管理體制，即省級儲備糧食政策性補(bǔ)貼資金由省級財(cái)政承擔(dān)，市、縣（區(qū)）級儲備糧食政策性補(bǔ)貼資金由市、縣（區(qū)）級財(cái)政承擔(dān)。[1]

2.補(bǔ)貼政策

①省級儲備糧食政策性補(bǔ)貼資金政策及撥付程序。從各地規(guī)定來看，省級儲備糧食的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以及輪換機(jī)制的實(shí)施辦法明確：省級儲備糧食的保管費(fèi)用和貸款利息由省級財(cái)政在糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中列支。省級儲備糧食的有關(guān)費(fèi)用及利息補(bǔ)貼由財(cái)政部門撥給儲備企業(yè)，再由其撥付到承儲庫點(diǎn)。

②市、縣（區(qū)）級儲備糧食政策性補(bǔ)貼資金政策及撥付程序。各市、縣（區(qū)）級儲備糧補(bǔ)貼政策及撥付程序由市、縣（區(qū)）政府批準(zhǔn)制定，總的來說，市、縣（區(qū)）級儲備糧食的保管費(fèi)用和貸款利息主要來自于糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。

（二）儲備糧資金與糧食風(fēng)險(xiǎn)資金的關(guān)系

從上述分析中可以看出，糧食儲備資金收入主要來自于地方財(cái)政中的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。根據(jù)財(cái)政部、國家計(jì)委、糧食局、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于《糧食風(fēng)險(xiǎn)基金監(jiān)督管理暫行辦法》規(guī)定，糧食風(fēng)險(xiǎn)基金是指中央和地方政府用于平抑糧食市場價(jià)格，維護(hù)糧食正常流通秩序，實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)控的專項(xiàng)資金，最終實(shí)現(xiàn)糧食安全和糧食市場穩(wěn)定兩大目標(biāo)。一般來說，糧食風(fēng)險(xiǎn)基金主要用于四個(gè)方面：種糧農(nóng)民直補(bǔ)，政府儲備糧油、專項(xiàng)儲備糧食的利息、費(fèi)用支出，政策性掛賬產(chǎn)生的息費(fèi)，以及糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

2009年中央一號文件明確提出“逐步取消主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金配套”后，中央財(cái)政就加大了對糧食風(fēng)險(xiǎn)基金尤其是主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金財(cái)政支持力度。如圖1，2017年中央財(cái)政對各省糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的分配情況，其中：遼寧、吉林、黑龍江、安徽、山東、河南、湖北、四川等糧食主產(chǎn)省支持金額在10億元以上，特別是黑龍江達(dá)到了22億元。雖然沒有明確提出對糧食儲備資金專門支持，但做大了風(fēng)險(xiǎn)基金，由于儲備資金在風(fēng)險(xiǎn)基金中列支，在一定程度上也加大了對儲備資金的支持力度。

（三）存在問題分析

1. 地方財(cái)政補(bǔ)貼的不確定性影響企業(yè)正常經(jīng)營

近年來，在糧食安全行政首長責(zé)任制考核情況下，各級地方政府層層分解責(zé)任、落實(shí)地方儲備規(guī)模。按照“誰儲備、誰補(bǔ)貼、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，糧權(quán)屬于地方政府，地方財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)責(zé)儲備所有息費(fèi)。但是，在實(shí)際執(zhí)行中，大多數(shù)地方政府尤其是市、縣（區(qū)）政府采取儲備糧利息費(fèi)用等在糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中包干使用，或者按標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼等政策。實(shí)質(zhì)上將政府對儲備糧的無限責(zé)任變?yōu)橛邢挢?zé)任，將一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給承儲企業(yè)。造成財(cái)政補(bǔ)貼并不會隨著地方儲備規(guī)模增加和管理成本剛性增長而加大預(yù)算力度，或者地方政府存在認(rèn)賬不出錢、補(bǔ)貼資金不能到位。地方財(cái)政補(bǔ)貼的不確定性，影響了儲備企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)乃至加劇企業(yè)虧損，給保障糧食安全埋下隱患。以陜西省為例，全省部分地方利費(fèi)補(bǔ)貼不能按時(shí)撥補(bǔ)到位。全省共有 34 個(gè)縣區(qū)欠撥 1491 萬元，其中，商洛、寶雞、漢中市分別欠補(bǔ) 397、380、241 萬元，占未撥補(bǔ)到位數(shù)的 68%，影響了企業(yè)資金周轉(zhuǎn)和正常經(jīng)營。

2. 資金管理不規(guī)范存在風(fēng)險(xiǎn)敞口

在各地增儲計(jì)劃中，部分地方政府在不具備財(cái)力的情況下出具“資金承諾”或“補(bǔ)貼承諾”，爭取銀行和企業(yè)投入。由于地方財(cái)力等原因，加之承諾不具有硬性的約束力，導(dǎo)致地方財(cái)政補(bǔ)貼行為的軟約束，使銀行和企業(yè)都面臨政府的信用風(fēng)險(xiǎn)，造成了資金風(fēng)險(xiǎn)敞口。同時(shí)，在資金管理中，部分企業(yè)未按管理資金管理規(guī)定造成資金體外循環(huán)，或者封閉運(yùn)行管理規(guī)定執(zhí)行不到位造成資金流失，或者利用財(cái)政資金、信貸資金、企業(yè)自有資金“多軌制”運(yùn)行的監(jiān)管盲區(qū)，給資金管理造成了風(fēng)險(xiǎn)敞口。

二、支出管理及存在問題分析

支出管理是對糧食儲備專項(xiàng)資金的支出預(yù)算進(jìn)行整體規(guī)劃和管理的方法，以達(dá)到資金資源在多個(gè)支出類別中最優(yōu)分配的目的。地方儲備糧管理支出中，主要包括保管費(fèi)、輪換費(fèi)、貸款及利息三大類。保管費(fèi)是指承儲企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的主要經(jīng)費(fèi)來源，含人員工資、儲糧器材、藥劑、管理、水電、維修、折舊等費(fèi)用。輪換費(fèi)是指儲備糧輪換中產(chǎn)生的成本費(fèi)用，含新陳價(jià)差、運(yùn)輸費(fèi)、裝卸費(fèi)和自然損耗。貸款利息及利息是指銀行貸給承儲企業(yè)的信貸資金及產(chǎn)生的利息。

地方儲備糧支出管理中，主要有包干支出法、部分支出法和據(jù)實(shí)開支法，如表2。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前各地方政府在儲備糧費(fèi)用支出中，主要采取包干支出和部分支出法，少部分財(cái)力雄厚的地方政府采取據(jù)實(shí)開支。

當(dāng)前，大多數(shù)地方是以包干支出和部分支出為主，實(shí)際上是儲備糧按規(guī)定費(fèi)用補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)包干后盈虧自負(fù)，這給儲備企業(yè)帶來了財(cái)務(wù)等方面的風(fēng)險(xiǎn)，影響了儲備糧安全。因?yàn)椋趯?shí)際工作中，由于地方財(cái)力等問題，以及信息不對稱，財(cái)政和糧食部門在制定儲備糧管理的息費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)往往就低不就高，同時(shí)標(biāo)準(zhǔn)一旦制定就很難彈性浮動，資金困難嚴(yán)重影響了承儲企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、日常管理以及持續(xù)健康發(fā)展，最終會影響到糧食安全。以四川阿壩、甘孜、涼山為例，三州承儲企業(yè)普遍反映儲備糧保管費(fèi)用和輪換費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)偏低、新陳價(jià)差大等，企業(yè)出現(xiàn)了較大虧損，輪越多虧損越大。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，近年來，阿壩州虧損500萬元以上，甘孜、涼山虧損在1000萬元以上。

三、績效管理意義及思路

糧食儲備資金績效管理是指根據(jù)效率原則對糧食儲備專項(xiàng)資金從預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算執(zhí)行績效跟蹤到項(xiàng)目完成績效評價(jià)及結(jié)果運(yùn)用整個(gè)過程實(shí)施評價(jià)的管理投機(jī)。

（一）加強(qiáng)糧食儲備資金績效管理重要意義

加強(qiáng)糧食儲備專項(xiàng)資金績效管理是政府賦予使用糧食儲備專項(xiàng)資金的部門和單位的一項(xiàng)重要職責(zé)，糧食儲備專項(xiàng)資金績效的好壞，不僅關(guān)系儲備資金使用效率，更直接關(guān)系到國家糧食安全。

1. 加強(qiáng)糧食儲備資金績效管理有利于保障糧食安全

目前，我國正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)邁進(jìn)的關(guān)鍵階段，確保糧食安全至關(guān)重要。通過加強(qiáng)糧食儲備資金績效管理，全面總結(jié)政府糧食儲備實(shí)施效果，并把后評估信息反饋給相關(guān)部門，有利于集聚各方的資源和力量，加強(qiáng)政府糧食儲備，形成各級政府落實(shí)儲備，確保國家糧食安全的目的。

2. 加強(qiáng)糧食儲備資金績效管理有利于推動工作方式轉(zhuǎn)變

長期以來，財(cái)政、糧食等部門和儲備企業(yè)側(cè)重于抓儲備資金的規(guī)范安全和財(cái)經(jīng)紀(jì)律的貫徹執(zhí)行情況，對資金使用的科學(xué)性、有效性關(guān)注度不夠。加強(qiáng)糧食儲備資金績效管理，對資金績效進(jìn)行追蹤考評，把資金管理與業(yè)務(wù)工作相關(guān)聯(lián)，有利于財(cái)政、糧食等部門改變原來以日常管理為主的工作方式，實(shí)現(xiàn)從偏重爭取和分配資金向?qū)嵭写_保糧食安全全過程大管理轉(zhuǎn)變。

3. 加強(qiáng)糧食儲備資金績效管理有利于優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)

糧食儲備資金投入的科學(xué)合理性，不僅直接關(guān)系到地方政府夯實(shí)糧食安全底線，而且影響到全社會對糧食安全的投入規(guī)模和投入方向，從而關(guān)系到全社會的資源配置效率。[2]加強(qiáng)糧食儲備資金績效管理，把實(shí)施成效及績效目標(biāo)完成情況作為糧食儲備資金設(shè)立和預(yù)算爭取的重要依據(jù)，有利于科學(xué)判定糧食儲備資金管理使用的有效性，從而優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)財(cái)政資金從使用效率低的用途轉(zhuǎn)向使用效率高的用途，從而充分發(fā)揮出財(cái)政資金的作用，提高資金使用綜合效益。

4.加強(qiáng)糧食儲備資金績效管理有利于強(qiáng)化資金監(jiān)督管理。

一直以來，糧食儲備資金管理在一定程度上存在著“重資金使用、輕績效管理”的現(xiàn)象。加強(qiáng)糧食儲備資金績效管理，實(shí)行資金預(yù)算和資金分配與績效評價(jià)結(jié)果相掛鉤的管理方式，既可以強(qiáng)化儲備資金使用效益的監(jiān)督約束，又可以促進(jìn)儲備資金管理科學(xué)化、精細(xì)化水平的提高。

（二）糧食儲備資金績效管理思路

按照確保地方糧食安全要求，全面推進(jìn)財(cái)政資金科學(xué)化、精細(xì)化管理及專項(xiàng)性資金支付預(yù)算管理改革，進(jìn)一步強(qiáng)化糧食儲備資金績效管理體制創(chuàng)新，完善績效管理指標(biāo)、監(jiān)督運(yùn)行及結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，落實(shí)資金分配使用績效責(zé)任，建立健全以績效為導(dǎo)向，覆蓋預(yù)算編制、項(xiàng)目管理、計(jì)劃執(zhí)行及監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)的糧食儲備資金績效管理體系，為確保國家糧食安全提供強(qiáng)有力的保障。[3]

四、對策建議

建立起以地方糧食儲備專項(xiàng)資金為核心，收入、支出和績效管理規(guī)范的儲備糧資金管理制度體系。

（一）建立專項(xiàng)地方糧食儲備資金

目前，糧食儲備相關(guān)費(fèi)用采取的是從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中列支、不足部分由財(cái)政列入預(yù)算的方式。由于地方財(cái)政軟約束，這種模式造成了儲備管理費(fèi)用落實(shí)難、承儲企業(yè)經(jīng)營困難，進(jìn)而影響儲糧安全。建議設(shè)立專項(xiàng)糧食儲備資金，該資金獨(dú)立于糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，專戶所有、?？顚Ｓ茫员Ｕ腺Y金專屬性。專項(xiàng)糧食儲備資金屬于財(cái)政預(yù)算專戶，包含儲備糧所需的保管輪換利息費(fèi)用，以及輪換價(jià)差等，從制度上保障錢糧掛鉤、錢隨糧走，專項(xiàng)費(fèi)用、全額撥付、據(jù)實(shí)開支。

（二）健全完善保管輪換補(bǔ)貼機(jī)制

在財(cái)力許可、企業(yè)管理規(guī)范地區(qū)，采取據(jù)實(shí)開支、財(cái)政兜底，即儲備專項(xiàng)資金保障地方儲備糧保管輪換等息費(fèi)，儲備糧輪入輪出按規(guī)定在批發(fā)市場競價(jià)交易，輪換盈虧全額納入財(cái)政預(yù)算。在其它地區(qū)，實(shí)行包干使用、自負(fù)盈虧。核心是建立與物價(jià)等指數(shù)相對應(yīng)的儲備糧費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)浮動機(jī)制。很多地方儲備糧費(fèi)用補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)制定后十多年都不變動，既不符合實(shí)際又不科學(xué)。應(yīng)建立儲備糧管理費(fèi)用指標(biāo)體系，采集人員工資、儲糧藥劑、運(yùn)輸、裝卸、新陳價(jià)差等各項(xiàng)費(fèi)用，計(jì)算權(quán)重，從而制定與同期物價(jià)指數(shù)掛鉤的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)浮動機(jī)制。根據(jù)物價(jià)變動指數(shù)，標(biāo)準(zhǔn)每年調(diào)整或兩到三年一調(diào)。

（三）不斷完善輪換機(jī)制規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

制定完善地方儲備糧油輪換競價(jià)銷售規(guī)則，按照公開、公平、公正、誠信原則，完善交易市場，規(guī)定地方儲備糧油通過規(guī)范市場實(shí)行競價(jià)銷售，積極推行網(wǎng)上交易，不斷規(guī)范交易行為，消除財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，儲備糧輪換具有與期貨市場套期保值類似屬性，為規(guī)避價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵和支持有條件的承儲企業(yè)利用糧油期貨市場進(jìn)行套期保值。但由于期貨市場高風(fēng)險(xiǎn)性和投機(jī)性，應(yīng)嚴(yán)格制定相關(guān)規(guī)定，規(guī)范企業(yè)正確使用套期保值工具，確保承儲企業(yè)規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障輪換利潤。

（四）建立績效監(jiān)督運(yùn)行體系

按照“分級監(jiān)管”原則，落實(shí)財(cái)政、糧食、農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)管理部門和承儲企業(yè)工作職責(zé)，強(qiáng)化各類補(bǔ)貼支持政策落實(shí)、項(xiàng)目實(shí)施及資金使用績效的日常監(jiān)管。對費(fèi)用補(bǔ)貼、貸款資金等重點(diǎn)項(xiàng)目績效實(shí)施及自評情況，相關(guān)部門應(yīng)注重開展監(jiān)督檢查和績效抽查，當(dāng)發(fā)現(xiàn)問題時(shí)要及時(shí)采取措施予以糾正。同時(shí)，要把評價(jià)結(jié)果應(yīng)用于日常管理，及時(shí)總結(jié)管理經(jīng)驗(yàn)，不斷提升管理能力和水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]安彥青.完善地方儲備糧食政策性補(bǔ)貼資金的建議[J].商業(yè)會計(jì)，2010.

[2]張雙林.淺議財(cái)政支出農(nóng)項(xiàng)目績效評價(jià)管理[J].科學(xué)與財(cái)富，2012.

[3]林雪珍.財(cái)政支農(nóng)資金對農(nóng)民收入的影響研究[D].江西農(nóng)業(yè)大學(xué)，2017.

（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)西部經(jīng)濟(jì)研究中心）