蔡瀟彬

摘要：本文從國家與社會關(guān)系的分析視角切入，探討了中國國家與社會關(guān)系的現(xiàn)實(shí)情態(tài)，指出在強(qiáng)國家—弱社會的基本現(xiàn)實(shí)情態(tài)中由政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給存在著注意力分配與服務(wù)成本問題、權(quán)威體制與有效治理問題以及有效控制與適度發(fā)展問題。為解決上述問題，我們必須“找回社會”，在公共服務(wù)的供給體系中引入市場力量和社會力量。本文構(gòu)建了包括制度多元、機(jī)制多元和主體多元在內(nèi)的基本公共服務(wù)多元供給體系，并進(jìn)一步指出應(yīng)從制度建設(shè)、機(jī)制建設(shè)、組織建設(shè)和要素建設(shè)等四個方面全面推進(jìn)多元化基本公共服務(wù)供給體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：多元供給公共服務(wù)均等化強(qiáng)國家弱社會

2017年1月23日，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，指出推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是全面建成小康社會的應(yīng)有之義，對于促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉、增強(qiáng)全體人民的獲得感、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，都具有十分重要的意義。為了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，《規(guī)劃》進(jìn)一步指出要建立多元的供給機(jī)制，通過積極引導(dǎo)社會力量參與、推進(jìn)政府購買服務(wù)及推廣政府和社會資本合作（PPP）模式等方式來推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化?！兑?guī)劃》僅在宏觀層面上提出要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)多元供給，并未在微觀實(shí)踐層面上就如何切實(shí)推進(jìn)多元化的供給機(jī)制建設(shè)給出詳細(xì)方案。為貫徹落實(shí)《規(guī)劃》中對建立多元供給機(jī)制的政策要求，本文從供給機(jī)制多元化的角度出發(fā)探討基本公共服務(wù)的多元供給問題。一方面力圖切實(shí)貫徹《規(guī)劃》的有關(guān)要求并將其進(jìn)一步可操作化、具體化;另一方面也力圖突破傳統(tǒng)的國家社會二元分割認(rèn)知框架，通過“找回社會”，為基本公共服務(wù)供給議題引入新的分析變量，更好地推進(jìn)公共服務(wù)均等化。

一、強(qiáng)國家—弱社會：當(dāng)前中國國家與社會關(guān)系的現(xiàn)實(shí)情態(tài)

美國學(xué)者米格代爾（Migdal）從強(qiáng)和弱兩個維度出發(fā)分別對國家和社會進(jìn)行劃分并組合，由此形成如表1所示的四種國家與社會關(guān)系類型，即強(qiáng)國家—強(qiáng)社會、強(qiáng)國家—弱社會、弱國家—強(qiáng)社會、弱國家—弱社會。

Migdal，Joel，Strong Societies and Weak States：Statesociety Relations and State Capabilities in the Third World， Princeton，N.J.：Princeton University Press，1988.美國是個建立在民主傳統(tǒng)上的新興國家，建國至今不過200余年，其建國基礎(chǔ)是從英國開往北美的五月花號輪船上簽訂的五月花號公約，美國形成了強(qiáng)大的公民社會，代表國家的美國政府受到非常多的約束，因此美國可以歸類為弱國家—強(qiáng)社會的類型。

中國的國家與社會關(guān)系屬于什么類型？總體來看，中國的國家與社會關(guān)系是一種典型的強(qiáng)國家—弱社會。中國自古就有崇尚權(quán)威的傳統(tǒng)，在封建社會時期，皇帝被認(rèn)為是坐擁天下的人，他通過選拔官吏來管理社會并提供秩序，整個社會是在皇帝及其各級代理人的安排下運(yùn)作的，可以說相對于國家而言社會幾乎沒有任何能動性，因?yàn)樯鐣乔度朐趪抑械摹６刨澠嫜芯堪l(fā)現(xiàn)中國的國家權(quán)力之觸角可以通過文化這個重要載體延伸到社會各個角落，他因此提出“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”（cultural nexus of power）的概念來描述這類現(xiàn)象。

杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家：1900—1942的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社2010年版。他指出，中國政府對社會的控制是全面的，盡管傳統(tǒng)上中國的基層政府只到縣級，但這并不意味著政府對縣以下的管理單位沒有控制權(quán)，恰恰相反，政府采用了其他的非正式手段來控制基層社會。這些手段包括作為非正式官員的士紳階層，而政府用于控制士紳階層的手段則主要是文化，政府正是通過這種文化網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建起強(qiáng)大的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，把非政府的基層社會全部納入其控制網(wǎng)中。黃宗智觀察到了類似的現(xiàn)象，他通過研究清代地方訴訟案件發(fā)現(xiàn)，地方政府大量使用所謂的“準(zhǔn)官員”來實(shí)現(xiàn)其治理并控制社會的目的。他用“集權(quán)的簡約治理”（central minimalism）來概括他所觀察到的現(xiàn)象。

黃宗智：《集權(quán)的簡約治理：中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第1期。所謂的“準(zhǔn)官員”即士紳階層，那些“準(zhǔn)官員”的大量存在有兩個好處：一是對政府而言，“準(zhǔn)官員”不是正式官員，因此不花費(fèi)政府的糧餉，這讓政府能夠在既定的財政約束下?lián)碛懈嗟睦魜砉芾砩鐣?二是對士紳群體而言，能夠在無法進(jìn)入官吏隊伍的情況下獲得一種“準(zhǔn)官員”的身份，這種身份對他們而言意義重大。上述兩項(xiàng)研究均表明，傳統(tǒng)中國政府的權(quán)力延伸到社會的各個角落，即便在沒有政府直接管理和控制的地方，政府也會通過其他手段來實(shí)現(xiàn)控制社會之目的。顯然，社會是依據(jù)政府權(quán)力而構(gòu)建的。

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中華人民共和國建國后國家社會關(guān)系也展現(xiàn)出傳統(tǒng)中國的國家社會關(guān)系特點(diǎn)，依然呈現(xiàn)出強(qiáng)國家—弱社會的基本形態(tài)。鄒讜用全能主義（totalism）的概念來概括當(dāng)代中國的國家特征，他指出，中國政府主導(dǎo)了政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方方面面，政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力可以隨時無限侵入控制社會每一個階層和每一個領(lǐng)域的指導(dǎo)思想。

鄒讜：《二十世紀(jì)中國政治》，牛津大學(xué)出版社1994年版。申卡爾同樣注意到了這點(diǎn)，他在考察中國的“單位”制時發(fā)現(xiàn)“單位”是一個霍夫曼說的“完全性組織”（total institution），中國政府通過“單位”這種完全性組織控制了城市生活的方方面面。

Shenkar，O.，the Firm as a Total Institution：Reflections on the Chinese State Enterprise，Organization Studies，1996，No.17.如果說申卡爾研究的是中國政府對城市社會的完全性控制的話，那么許慧文（shue）則研究了中國政府對鄉(xiāng)村社會的全面控制。她認(rèn)為中國政府對社會的控制強(qiáng)化了，這點(diǎn)在人民公社時期尤為明顯，她用蜂窩形結(jié)構(gòu)（honeycomb）來描述那時的國家結(jié)構(gòu)，指出那時每個人民公社、生產(chǎn)大隊及生產(chǎn)小隊之間在橫向上彼此孤立，僅在縱向上受上級控制，就像一個個蜂窩一樣，一起構(gòu)成了中國政府的控制結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)對社會的完全控制。

Shue，V.，the Reach of the State：Sketches of the Chinese Body Politic.California：Stanford University Press，1988.

從上文對有關(guān)研究的回顧中可以看到，把當(dāng)代中國的國家與社會關(guān)系界定為強(qiáng)國家—弱社會類型是合理的，也符合中國社會現(xiàn)實(shí)。盡管改革開放后人民公社制度走向瓦解，并且中國基層也實(shí)施了基層群眾自治制度，但是這并不意味形成了強(qiáng)社會。當(dāng)前中國的國家與社會關(guān)系依然可以描述為強(qiáng)國家—弱社會型關(guān)系。

二、強(qiáng)國家—弱社會視野下基本公共服務(wù)供給面臨的問題

在強(qiáng)國家—弱社會的國家與社會關(guān)系下的中國基本公共服務(wù)供給存在哪些問題？我們應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建全新的基本公共服務(wù)供給體系以響應(yīng)中央發(fā)出的實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化號召？總體而言，在當(dāng)前強(qiáng)國家—弱社會基本結(jié)構(gòu)下，由國家主導(dǎo)的基本公共服務(wù)供給主要面臨以下幾個方面問題。

（一）注意力分配與服務(wù)成本問題

國家事無巨細(xì)地包攬人民生活的方方面面，不僅無法滿足人民的需要，也給自身帶來許多問題，其中比較顯著的是注意力分配及服務(wù)成本問題。首先，作為稀缺資源的注意力，應(yīng)當(dāng)放在最為緊要、事關(guān)國家發(fā)展的大政方針上，而不應(yīng)放在瑣碎的社會具體事務(wù)上。國家過度介入社會服務(wù)事務(wù)必定會消耗有限的注意力，導(dǎo)致其在重要事務(wù)上注意力分配不足。而在強(qiáng)國家—弱社會的基本結(jié)構(gòu)下，政府過度地介入微觀服務(wù)領(lǐng)域的事務(wù)，導(dǎo)致注意力過度消耗，影響其對宏觀事務(wù)的處理。其次，服務(wù)成本是當(dāng)前政府大包大攬式基本公共服務(wù)供給方式面臨的又一個重大問題?？扑乖缭?937年便指出了管理成本的問題，提醒我們要注意在交易成本和管理成本之間平衡。當(dāng)管理成本過高時，我們顯然應(yīng)當(dāng)用其他替代性方式來實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。政府對社會服務(wù)的過度介入必然導(dǎo)致管理成本上升，而這顯然不利于打造高效政府之目標(biāo)，長此以往必然會在財政方面面臨巨大成本壓力。

（二）權(quán)威體制與有效治理問題

周雪光曾探討過權(quán)威體制與有效治理之間的關(guān)系，指出權(quán)威體制與有效治理通常難以同時實(shí)現(xiàn)。

周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第4期。權(quán)威體制通常導(dǎo)致服從與僵化，這種情況下無論如何都不可能實(shí)現(xiàn)有效治理，因?yàn)橛行е卫淼膶?shí)現(xiàn)需要打破權(quán)威體制的壟斷地位，讓下屬部門具有更多自主性并允許下屬部門進(jìn)行多元探索才有可能實(shí)現(xiàn)有效治理。周雪光的分析邏輯對于基本公共服務(wù)供給同樣適用，中國政府通過建設(shè)權(quán)威體制控制了包括社會組織在內(nèi)的社會領(lǐng)域及其管理事務(wù)，這導(dǎo)致社會組織的“準(zhǔn)政府部門化”，使它們變得與政府部門一樣循規(guī)蹈矩失去活力，進(jìn)而導(dǎo)致社會領(lǐng)域在基本公共服務(wù)供給上低度參與。要實(shí)現(xiàn)社會在基本公共服務(wù)供給方面的有效參與，必須控制權(quán)威體制的伸展程度，限制權(quán)威體制的作用邊界，給予社會領(lǐng)域更多自主性和靈活性。

（三）有效控制與適度發(fā)展問題

政府部門提供基本公共服務(wù)的根本目的在于通過滿足人民的基本需求來實(shí)現(xiàn)對社會的控制，最終形成穩(wěn)定的秩序。通過建立權(quán)威體制，并由權(quán)威體制來提供基本公共服務(wù)，我們便能夠?qū)崿F(xiàn)對社會的有效控制，并在變化的社會中提供秩序，但是如果權(quán)威體制完全壟斷了基本公共服務(wù)的供給，對社會實(shí)施嚴(yán)厲的控制，社會的發(fā)展便會受到影響。田凱在研究中國政府管理社會組織的策略演變時發(fā)現(xiàn)，政府部門采取何種策略來管理社會組織通常取決于政府偏好結(jié)構(gòu)中發(fā)展需求與控制需求之間的博弈。

田凱：《發(fā)展與控制之間：中國政府部門管理社會組織的策略變革》，《河北學(xué)刊》2016年第2期。政府部門到底應(yīng)當(dāng)采取何種策略來提供基本公共服務(wù)并最終控制社會和形成秩序，同樣要在有效控制和適度發(fā)展之間進(jìn)行平衡。顯然，完全控制社會和完全讓社會自由發(fā)展均不是政府想要的，政府部門需要的是社會在符合政府預(yù)期的情況下實(shí)現(xiàn)適度發(fā)展，這一方面能夠減輕政府的管理負(fù)擔(dān)，另一方面也能夠滿足人民的多元發(fā)展需求。在當(dāng)前的中國社會現(xiàn)實(shí)中，受強(qiáng)國家—弱社會基本結(jié)構(gòu)影響，基本公共服務(wù)的供給基本上由權(quán)威體制完成，通過權(quán)威體制提供基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了對社會的有效控制，卻也抑制了社會領(lǐng)域的發(fā)展。在由統(tǒng)一的權(quán)威體制提供基本公共服務(wù)的情形下，社會領(lǐng)域的發(fā)展受到抑制，人民群眾的多樣化需求難以滿足，這種需求既包括對服務(wù)的需求，也包括參與提供服務(wù)的需求。要滿足人民日益增長的生活需要，必須適度發(fā)展社會領(lǐng)域，讓社會參與到基本公共服務(wù)供給事務(wù)當(dāng)中去。

三、“找回社會”：基本公共服務(wù)多元供給體系的建構(gòu)

通過上文分析，我們可以看到，在強(qiáng)國家—弱社會的基本結(jié)構(gòu)下，中國的基本公共服務(wù)基本上由國家的代表政府來提供，這導(dǎo)致了一系列問題。為了應(yīng)對這些問題，我們必須建立多元化的基本公共服務(wù)供給體系。建立基本公共服務(wù)多元供給體系，我們必須“找回社會”，讓國家與社會一道為基本公共服務(wù)的供給貢獻(xiàn)力量。就基本公共服務(wù)多元供給體系的內(nèi)容而言，本文認(rèn)為至少應(yīng)包括制度多元、機(jī)制多元及主體多元等三個層面，如圖1所示。

（一）服務(wù)制度多元化

1.層級制。層級制的核心特點(diǎn)是權(quán)威與服從，上級意圖可以通過自上而下的命令鏈條得到貫徹。在這種制度框架中，上級部門通常負(fù)責(zé)戰(zhàn)略目標(biāo)的制定，無須考慮戰(zhàn)略目標(biāo)的執(zhí)行，而下級部門則主要負(fù)責(zé)戰(zhàn)略目標(biāo)的執(zhí)行，無須考慮戰(zhàn)略目標(biāo)的制定。具體到基本公共服務(wù)的供給而言，在這種制度框架下，提供何種公共服務(wù)以及提供多少公共服務(wù)由作為供給者的層級制領(lǐng)導(dǎo)層決定，需求端的情況難以影響供給端的決策，基本公共服務(wù)的供給和需求之間的不匹配問題較為突出。

2.市場制。市場制的核心特點(diǎn)是自愿與互惠，在市場制中，主體之間的溝通一般不能像層級制那樣通過權(quán)威和命令鏈條來實(shí)現(xiàn)，必須通過基于互惠原則的自愿參與來實(shí)現(xiàn)。在這種制度框架中，理性選擇是支配行為主體行為的根本內(nèi)因，一切行為均是行為主體在理性地計算利弊得失之后的自愿參與行為，如此一來便產(chǎn)生了大量成本，包括溝通成本、時間成本和信息搜尋成本。因此，在這種制度框架下的行為是一種選擇性行為。具體到基本公共服務(wù)的供給而言，市場制框架下的行為主體通常會選擇性地供給部分對其而言能夠獲利的物品或服務(wù)，對于公共屬性較強(qiáng)的物品或服務(wù)則較少有動力參與供給。

3.自組織制。自組織制的核心特點(diǎn)是規(guī)范與合作，共同體中的共享規(guī)范和參與者的合作意愿對于這種制度框架下的互動行為非常重要。在這種制度框架中，合作的形成既非由權(quán)威中心的單向命令來實(shí)現(xiàn)，也非由行為主體理性計算利弊得失而實(shí)現(xiàn)，而是由共享規(guī)范約束下的共同體利益最大化動機(jī)來實(shí)現(xiàn)。自組織制下的行動者充分認(rèn)識到，個體的理性自利行為將會導(dǎo)致“集體行動困境”的產(chǎn)生和“公地悲劇”現(xiàn)象的出現(xiàn);自組織制下的行動者亦充分認(rèn)識到，在制度供給充分、承諾可信及監(jiān)督有力等一系列條件的約束下，自主治理公共事務(wù)是能夠?qū)崿F(xiàn)的，當(dāng)然，這一切都必須以存在強(qiáng)有力的共同體規(guī)范和合作意愿為前提。具體到基本公共服務(wù)的供給而言，自組織制較為適用于共享規(guī)范較成熟的地區(qū)，對于共享規(guī)范缺失的地區(qū)作用不大。

（二）服務(wù)機(jī)制多元化

1.政府購買。政府是基本公共服務(wù)的最重要供給者，除了傳統(tǒng)的政府親自生產(chǎn)和提供基本公共服務(wù)的形式之外，政府還可以通過購買服務(wù)的方式來提供基本公共服務(wù)。政府購買服務(wù)益處多，一方面，政府購買公共服務(wù)能夠讓政府從具體而瑣碎的微觀行政事務(wù)上解放出來，讓政府把有限的注意力資源集中到更為緊要的宏觀公共事務(wù)上;另一方面，政府購買公共服務(wù)還能夠切實(shí)提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，一般而言，相較于公共部門，市場部門在服務(wù)生產(chǎn)的效率和質(zhì)量方面具有天然優(yōu)勢，由具有盈利導(dǎo)向的市場部門來提供公共服務(wù)能夠在一定程度上提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，政府在推進(jìn)購買公共服務(wù)的同時，需同步推進(jìn)政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄制定工作，明確服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，強(qiáng)化監(jiān)管和評估，為政府購買公共服務(wù)的實(shí)施提供切實(shí)的制度保障。

2.政社合作。政府購買公共服務(wù)是政府主導(dǎo)的服務(wù)供給模式，政府在其中毫無疑問地處于主導(dǎo)地位，服務(wù)供給方則處于從屬地位。政社合作則是一種平等主體間的合作供給方式，在合作中政府和社會力量具有同等的地位。政社合作具有多方面的優(yōu)勢：一方面，能夠較好地調(diào)動社會力量，吸引社會資本參與公共服務(wù)供給，促進(jìn)社會力量對公共事務(wù)的參與，培育政社伙伴關(guān)系，形成良好社會合作氛圍;另一方面，政社合作能夠切實(shí)地擴(kuò)大公共服務(wù)供給總量并提升供給質(zhì)量，改變公共服務(wù)供給總量不足、分布不均的現(xiàn)狀，更好地保障和改善民生。政府在政社合作中的主要職責(zé)有兩方面：一是要做好合作制度的供給工作，切實(shí)保障政社合作持續(xù)健康運(yùn)作;二是要做好合作項(xiàng)目的監(jiān)督、管理和評估工作，切實(shí)提高政社合作項(xiàng)目的質(zhì)量。

3.志愿慈善。隨著公民社會逐步形成，民眾的結(jié)社意識日益強(qiáng)烈，形形色色的社會組織如雨后春筍般涌現(xiàn)，其中包括大量慈善組織。慈善組織以促進(jìn)公共利益為其主要目標(biāo)，能夠且有意在基本公共服務(wù)供給方面貢獻(xiàn)力量，是基本公共服務(wù)供給的重要主體之一。志愿慈善則可以成為基本公共服務(wù)供給的重要方式，志愿慈善作為公共服務(wù)的供給方式，具有突出的優(yōu)點(diǎn)。一方面，志愿慈善組織參與提供公共服務(wù)能夠減輕政府供給負(fù)擔(dān);另一方面，志愿慈善組織對公共事務(wù)的參與無形中促進(jìn)了社會整合，可減少社會不穩(wěn)定因素。政府部門應(yīng)當(dāng)積極推動志愿慈善組織參與公共事務(wù)，鼓勵志愿慈善組織參與基本公共服務(wù)供給事務(wù)，發(fā)揮志愿慈善組織在公共服務(wù)供給中的重要補(bǔ)充作用。同時，政府部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對志愿慈善組織的監(jiān)督和管理，確保慈善組織在既定框架內(nèi)發(fā)展。

4.合資合作。如果說政社合作指的是政府和社會力量合作的話，那么合資合作指的便是政府和外國力量合作，合資合作是公共服務(wù)供給的重要機(jī)制之一。西方發(fā)達(dá)國家比我國更早進(jìn)入現(xiàn)代化階段，在政府管理和公共服務(wù)供給等方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，值得我們在現(xiàn)代化進(jìn)程中學(xué)習(xí)借鑒。政府部門應(yīng)當(dāng)高度重視公共服務(wù)供給方面的合資合作，在公共教育、公共醫(yī)療及公共文化、體育等領(lǐng)域強(qiáng)化與國外先進(jìn)服務(wù)供應(yīng)主體的交流與合作，全面推進(jìn)合資合作在公共服務(wù)供給中的應(yīng)用，全面提升公共服務(wù)供給水平。

（三）服務(wù)主體多元化

1.公共組織。公共組織是公共服務(wù)供給的天然主體，在市場不愿主動參與供給的公共物品和公共服務(wù)供給方面具有不可推卸的責(zé)任。在我國，事業(yè)單位是提供基本公共服務(wù)供給的重要公共組織，其提供的服務(wù)涵蓋了從教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生和體育到醫(yī)療、住房保障等民眾生活的方方面面，是我國公共服務(wù)供給的中堅力量。要充分發(fā)揮包括事業(yè)單位在內(nèi)的公共組織在我國公共服務(wù)供給中的重要作用，明確公共組織基本公共服務(wù)供應(yīng)的主體責(zé)任，確保公共組織在公共服務(wù)供給中扮演主要角色。

2.經(jīng)濟(jì)組織。經(jīng)濟(jì)組織是基本公共服務(wù)供給的重要主體之一，在一定的條件下能夠且愿意為社會生產(chǎn)并提供公共服務(wù)。經(jīng)濟(jì)組織以效率和質(zhì)量著稱，在競爭性市場中，效率和質(zhì)量是經(jīng)濟(jì)組織的制勝法寶，把經(jīng)濟(jì)組織引入公共服務(wù)供給事務(wù)中，能夠在提升公共服務(wù)總體供給總量的同時，也提升公共服務(wù)供給的效率并改善公共服務(wù)供給的質(zhì)量。政府部門應(yīng)積極鼓勵經(jīng)濟(jì)組織參與公共服務(wù)供給事務(wù)，給予適當(dāng)?shù)募?，制定切?shí)的配套制度，促進(jìn)市場力量積極參與公共服務(wù)供給事務(wù)。

3.社會組織。社會組織是公共服務(wù)供給的重要主體之一，有力量也有能力在公共服務(wù)的供給中扮演更為積極的角色。社會組織的特點(diǎn)是專業(yè)性較強(qiáng)，聚焦于某些特定的領(lǐng)域，能夠在政府夠不著的地方充分發(fā)揮作用。另外，社會組織的相對獨(dú)立性能夠?yàn)楣卜?wù)的供給帶來多樣化效果，為公共服務(wù)供給帶來不同于政府部門的解決方案。因此，政府部門要大力推動社會組織參與公共服務(wù)的供給事務(wù)。作為公共服務(wù)的最主要供給者，政府部門應(yīng)當(dāng)切實(shí)完善制度機(jī)制，為社會組織進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域提供框架基礎(chǔ)，引導(dǎo)社會組織在公共服務(wù)供給中扮演更為積極的角色。

四、構(gòu)建基本公共服務(wù)多元供給體系的路徑

我們應(yīng)當(dāng)如何建立上文所述多元化的基本公共服務(wù)供給體系？本文認(rèn)為，多元化的基本公共服務(wù)供給體系建設(shè)至少需要從以下四個方面予以推進(jìn)，即制度建設(shè)、機(jī)制建設(shè)、組織建設(shè)和要素建設(shè)，如圖2所示。

（一）以多中心制度發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)制度建設(shè)

帕特南（putnam）對意大利的研究充分表明，作為社會資本的規(guī)范、信任及網(wǎng)絡(luò)等社會方面對國家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要的推進(jìn)作用。

Putnam，Robert D.，Making Democracy Work：Civic Traditions in Modern Italy， Princeton：Princeton University Press，1993.王旭的研究也表明，國家對社會的賦權(quán)并不必然會減少國家本身的權(quán)力，反而能夠增加國家對社會的治理能力。

Wang，Xu，Mutual Empowerment of State and Society：Its Nature，Conditions，Mechanisms，and Limits，Comparatives Politics，Vol.31，1999，No.2.pp 231～249.上述研究給我們呈現(xiàn)了這樣一個基本事實(shí)，即社會不僅僅是一個被治理的對象，它也可以是一個有效治理的參與者和合作者，因?yàn)樯鐣軌驗(yàn)閲业纳鐣卫硖峁┲匾Y源。類似的研究還有很多，例如，Lam研究發(fā)現(xiàn)臺灣灌溉系統(tǒng)的成功發(fā)展應(yīng)歸功于高度科層化的國家機(jī)構(gòu)和自組織的地方社區(qū)之間的協(xié)力合作;

Lam，Wai Fung，“Institutional Design of Public Agencies and Coproduction：A Study of Irrigation Association in Taiwan”，in Evans ed.StateSociety Synergy：Government and Social Capital in Development，Berkley：University of Berkley Press，1997，pp11～47.奧斯特羅姆（Ostrom）對巴西東北部的公寓下水道建設(shè)的研究也發(fā)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成功是國家官員和市民之間通力合作的結(jié)果。

Ostrom，Elinor，“Crossing the Great Divide：Coproduction，Synergy，and Development”，in Evans ed.StateSociety Synergy：Government and Social Capital in Development，Berkley：University of Berkley Press，1997，pp85～118.這意味著，社會力量是一股可利用的力量，只要引導(dǎo)得好，它便能協(xié)助國家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，這種邏輯同樣適用于基本公共服務(wù)制度的創(chuàng)新方面。政府固然是基本公共服務(wù)制度的第一供給主體，但社會領(lǐng)域或許在基本公共服務(wù)供給問題上亦有不錯的實(shí)踐或創(chuàng)新，我們有必要讓社會領(lǐng)域參與基本公共服務(wù)供給制度的建設(shè)，促成國家與社會合作，協(xié)同推進(jìn)基本公共服務(wù)制度的供給。因此，我們在基本公共服務(wù)供給體系的制度建設(shè)上，應(yīng)堅持多中心的制度發(fā)展戰(zhàn)略，在堅持政府作為制度供給中心主體的同時，允許并鼓勵包括社會及市場在內(nèi)的多元主體發(fā)揮積極作用，形成多中心的制度發(fā)展局面。這樣一來，政府不僅能夠把有限的注意力放在更為重要的事務(wù)上，也能夠降低服務(wù)成本。

（二）推進(jìn)層級市場自組織三位一體機(jī)制建設(shè)

如果說政治領(lǐng)域主要通過官僚制或者層級制進(jìn)行治理的話，那么經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域則主要通過市場機(jī)制來進(jìn)行治理，社會領(lǐng)域則主要通過規(guī)范機(jī)制來進(jìn)行治理。威廉姆森（williamson）把層級制和市場制均視為是治理結(jié)構(gòu)，并且指出兩種治理機(jī)制的適用條件。

Williamson，Oliver， Markets and Hierarchies：Analysis and Antitrust Implications，New York：The Free Press，1975.本文認(rèn)為，除了威廉姆森辨認(rèn)出的層級制和市場制以外，還存在一種主要的治理機(jī)制，那就是自組織制，社會領(lǐng)域的主要作用機(jī)制便是自組織制。層級制主要通過命令和控制來發(fā)揮約束作用，市場制主要通過自愿交易中的市場主體的理性計算來發(fā)揮作用，而自組織制則更多地是通過規(guī)范機(jī)制來發(fā)揮作用。我們的社會中除了政府組織、市場組織之外，還存在大量的社會自組織，這些組織有其獨(dú)特的組織體系和治理原則，有些治理原則甚至在國家和市場均不能起作用的地方發(fā)揮了積極的治理作用。例如，奧斯特羅姆在研究公共池塘資源的保護(hù)問題時便發(fā)現(xiàn)，社會中的有些自組織在治理公共池塘資源的保護(hù)問題時比政府和市場都更有效，因此提出了其多中心治理理論。

Ostrom，Elinor，Governing the Commons：the Evolution of Institutions for Collective Action，Cambridge University Press，1990.我們在推進(jìn)基本公共服務(wù)供給體系機(jī)制建設(shè)的過程中，應(yīng)當(dāng)把層級制、市場制及自組織制均納入進(jìn)來，打造三位一體的混合供給機(jī)制。充分把政府要素、市場要素及社會要素納入基本公共服務(wù)供給體系的機(jī)制建設(shè)，形成超越單個要素的綜效（synergy），以機(jī)制建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

（三）打造“組織化的無政府狀態(tài)”式組織間關(guān)系

以多中心的制度發(fā)展戰(zhàn)略來推進(jìn)基本公共服務(wù)供給體系建設(shè)，我們有必要在組織建設(shè)方面著力打造“組織化的無政府狀態(tài)”（organized anarchy）。所謂的“組織化的無政府狀態(tài)”是科恩和馬奇等人在研究決策模式時提出的一個著名概念，他們認(rèn)為決策過程中的決策問題、決策者、決策方案和決策時機(jī)都是隨機(jī)地組合在一起的，因此提出了決策的“垃圾桶模型”。在“垃圾桶模型”決策狀態(tài)下，決策問題、決策者、決策方案等重要的決策要素之間的關(guān)系類似于一種“無政府主義狀態(tài)”，但這并不意味著它們真的處于無政府狀態(tài)。因?yàn)椋M管它們像“垃圾”一樣被倒入“垃圾桶”而形成決策結(jié)果，這個過程看似隨機(jī)或偶然，但作為“垃圾桶”的決策程序和決策場所起著重要的約束作用，看似無政府的狀態(tài)背后其實(shí)隱藏著一股組織化的力量。

Cohen，Michael D.;March，James G.and Olsen，Johan P.，A Garbage Can Model of Organizational Choice.Administrative Science Quarterly，1972，Vol.17，No.1，pp1～25.我們建設(shè)基本公共服務(wù)供給體系也應(yīng)當(dāng)在組織建設(shè)上采取這種邏輯。這主要有兩個方面含義：一是在基本公共服務(wù)供給體系實(shí)施機(jī)構(gòu)本身的建設(shè)上，我們可以采取“組織化的無政府主義”的邏輯，以政府相關(guān)主管部門為核心，把其他供給主體以松散耦聯(lián)的方式與政府主管機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)起來，在供給實(shí)施機(jī)構(gòu)自身上實(shí)現(xiàn)“組織化的無政府主義”狀態(tài)以提高供給績效;二是在對社會組織的治理上，我們也可以采取同樣的策略，政府主管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)提供涉及社會組織登記程序及組織原則等方面的制度設(shè)計，而對于社會組織的具體發(fā)展事務(wù)盡量少干預(yù)，賦予其高度的發(fā)展自主性，形成一種社會組織高度自主但又不僭越政府治理框架的“組織化的無政府主義”狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)政府與社會的雙贏。

（四）堅持物質(zhì)與觀念“雙軌制”要素建設(shè)

弗里蘭德和阿爾福德（Friedland and Alford）研究指出制度具有物質(zhì)和觀念二重性。

Friedland，Roger and Alford，Robert R.，Bringing Society Back In：Symbols，Practices，and Institutional Contradictions，in Walter W.Powell and Paul J.DiMaggio ed.The New Institutionalism in Organizational Analysis，Chicago：The University of Chicago Press，1991.既然如此，我們在推進(jìn)基本公共服務(wù)多元供給體系制度建設(shè)的過程中必須堅持物質(zhì)要素和觀念要素同步推進(jìn)的“雙軌制”策略。事實(shí)上，制度要素的多重性問題受到許多學(xué)者的關(guān)注。例如，諾斯區(qū)分了正式制度和非正式制度，

道格拉斯·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，格致出版社2008年版。斯科特則歸納出了制度的規(guī)制性、規(guī)范性及文化認(rèn)知性要素。

W·理查德·斯科特：《制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益》，中國人民大學(xué)出版社2010年版。無論怎么分解，大體上看，制度都涉及物質(zhì)和觀念兩個層面，物質(zhì)意義上的制度是紙面上的制度，而觀念意義上的制度則是人們對其的認(rèn)知。如果我們僅僅在紙面意義上制定制度，卻不設(shè)法在人民頭腦中形成制度，制度便發(fā)揮不了應(yīng)該有的作用。因此，我們必須既在物質(zhì)意義上推進(jìn)多元化基本公共服務(wù)供給體系建設(shè)，也要在觀念意義上予以推進(jìn)。換言之，我們不僅要創(chuàng)設(shè)制度，還要引導(dǎo)人們對制度的感知和預(yù)期，只有在人們把相關(guān)制度內(nèi)化到其內(nèi)心并將其作為規(guī)范行為的重要約束時，制度才能切實(shí)發(fā)揮作用。在具體實(shí)踐中，在切實(shí)推進(jìn)基本公共服務(wù)多元化供給體系的要素建設(shè)方面，可以從兩個層面著手切入：一是加強(qiáng)意識形態(tài)建設(shè)，強(qiáng)化宣傳力度，讓新的基本公共服務(wù)多元供給體系深入人心;二是加強(qiáng)激勵機(jī)制建設(shè)，通過獎懲手段來引導(dǎo)并規(guī)范社會行為主體的行為，使其行為向預(yù)期方向發(fā)展。

責(zé)任編輯：李蕊