石華 高慧智 王瑒

摘要：本文基于空間規(guī)劃體系梳理，認(rèn)為在“市級(jí)主導(dǎo)”或“市—縣協(xié)同”模式空間規(guī)劃體系下，郊野單元控規(guī)均可作為城市開(kāi)發(fā)邊界（集中建設(shè)區(qū)）外的基層單元空間規(guī)劃納入法定空間規(guī)劃體系?？臻g規(guī)劃傳導(dǎo)的核心是對(duì)應(yīng)本級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的“監(jiān)管權(quán)”明確向下傳導(dǎo)的路徑機(jī)制?？臻g規(guī)劃傳導(dǎo)要素可按照目標(biāo)指標(biāo)、空間底線(xiàn)、設(shè)施配套三類(lèi)統(tǒng)籌組織，構(gòu)建“主體功能區(qū)—空間管制區(qū)—用途分區(qū)—用地分類(lèi)”由粗到細(xì)的空間表達(dá)體系，并運(yùn)用規(guī)則管控、名錄管控、規(guī)模管控、結(jié)構(gòu)管控、邊界管控、形態(tài)管控等不同方式實(shí)現(xiàn)剛彈結(jié)合、逐級(jí)深化的管控目標(biāo)。按照上述思路在浙江省杭州市余杭區(qū)大徑山區(qū)域進(jìn)行了郊野單元控規(guī)探索，通過(guò)明確郊野單元空間管控重點(diǎn)、管控方式，推進(jìn)城市開(kāi)發(fā)邊界外郊野地區(qū)實(shí)現(xiàn)全域精細(xì)化管控。

關(guān)鍵詞：空間規(guī)劃體系；規(guī)劃傳導(dǎo)；郊野單元控規(guī)；杭州市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.08.004 中圖分類(lèi)號(hào)：TU292

文章編號(hào)：1009-1483（2019）08-0019-08 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Study on the Role and Control Focus on Country-Unit Regulatory Plan from the Spatial Planning System Construction Perspective

SHI Hua， GAO Huizhi， WANG Yang

[Abstract] Based on the spatial planning system， this paper argues that under the spatial planning system of "municipal leading" or "city-county coordination"， the Country-Unit Regulatory Plan can be incorporated into the statutory spatial planning system as the basic unit spatial planning outside the urban development boundary（centralized construction area）. The core of spatial planning transmission is the path mechanism that corresponds to the "regulatory right" of the corresponding government to the lower government. The transmission elements of spatial planning can be organized in accordance with three categories： target indicators， space bottom lines， and facilities， we will establish a spatial expression system for the classification of "main functional area-space control area-use zoning-land use" from frame to detail， it also uses different methods such as rules and control， directory control， scale control， structural control， border control， and form control to achieve the goal of deepening control step by step. According to the above ideas， we have explored the control of country units in the Yuhang Dajingshan area of Hangzhou. By clarifying the key points and ways of control of the Country-Unit， we will push forward the fine-grained control of Country areas beyond the boundaries of urban development.

[Keywords] spatial planning system； planning transmission； Country-Unit Regulatory Plan； Hangzhou City

引言

2013年中共十八屆三中全會(huì)提出“建立空間規(guī)劃體系”。后續(xù)一系列圍繞生態(tài)文明建設(shè)和體制機(jī)制改革的文件，進(jìn)一步明確了空間規(guī)劃體系思路和方向[1]，國(guó)家到地方也紛紛進(jìn)行了“多規(guī)合一”、空間規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等多種形式規(guī)劃改革試點(diǎn)。2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)調(diào)整及自然資源部的組建，完成了空間規(guī)劃構(gòu)建的體制機(jī)制保障改革。

在空間規(guī)劃體系構(gòu)建過(guò)程中，管控要素的分級(jí)傳導(dǎo)機(jī)制及基層單元空間規(guī)劃管控路徑至關(guān)重要，是保障“全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理”空間規(guī)劃體系實(shí)施落地的關(guān)鍵。當(dāng)前空間類(lèi)規(guī)劃對(duì)城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)城鎮(zhèn)集中區(qū)管控路徑相對(duì)成熟，而對(duì)城市開(kāi)發(fā)邊界外以非建設(shè)用地為主的郊野地區(qū)的規(guī)劃體系、管控路徑研究尚不完善，本文試圖通過(guò)空間規(guī)劃體系框架構(gòu)建、管控要素分級(jí)傳導(dǎo)機(jī)制分析，探討城市開(kāi)發(fā)邊界外基層空間規(guī)劃單元組織模式、地位作用及管控重點(diǎn)。

1構(gòu)建空間規(guī)劃體系的學(xué)術(shù)討論綜述

在國(guó)家和地方積極推進(jìn)空間規(guī)劃體系改革實(shí)踐的背景下，相關(guān)學(xué)術(shù)研究圍繞著這個(gè)空間規(guī)劃體系構(gòu)建迅速展開(kāi)。相關(guān)研究普遍認(rèn)為，現(xiàn)有的空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，地理坐標(biāo)系有差異，空間布局有矛盾，空間規(guī)劃體系龐雜、職能劃分不清、協(xié)調(diào)溝通不暢，空間規(guī)劃之間的越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重影響了規(guī)劃職能的發(fā)揮，降低了空間管理效率，制約了城市可持續(xù)發(fā)展[2]。各類(lèi)規(guī)劃沖突的根源和焦點(diǎn)就在于對(duì)控制和調(diào)配土地發(fā)展權(quán)的權(quán)力爭(zhēng)奪，規(guī)劃之間正是圍繞土地發(fā)展權(quán)的空間配置展開(kāi)博弈[3]。土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生源自對(duì)國(guó)土空間的用途管制，而空間規(guī)劃則是實(shí)行國(guó)土空間用途管制的依據(jù)和基礎(chǔ)，構(gòu)建“全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理”空間規(guī)劃體系要義也在于此。

在空間規(guī)劃體系框架上，相關(guān)學(xué)者基本認(rèn)同按照行政層級(jí)和管理事權(quán)對(duì)應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)空間規(guī)劃層級(jí)的構(gòu)建思路，在具體空間規(guī)劃體系提法上略有差異。嚴(yán)金明等提出建構(gòu)以國(guó)土空間規(guī)劃為基本規(guī)劃，現(xiàn)有國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等子規(guī)劃“1+X”的空間規(guī)劃體系[4]。林堅(jiān)等提出構(gòu)建國(guó)家、省、市、縣、縣級(jí)以下5級(jí)空間規(guī)劃層級(jí)，以空間總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，根據(jù)需要編制相關(guān)類(lèi)型專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃[3]。謝英挺等提出以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和空間綜合規(guī)劃兩者并重成為國(guó)家、省域?qū)用娴姆ǘㄒ?guī)劃，地方層面則以空間綜合規(guī)劃為主導(dǎo)，細(xì)化落實(shí)國(guó)家、區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略和空間管控要求，協(xié)調(diào)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和部門(mén)發(fā)展訴求[5]。楊保軍等提出城市總體規(guī)劃應(yīng)起到兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略與近期實(shí)施的引領(lǐng)性作用，在城市層面的空間規(guī)劃體系中占據(jù)主導(dǎo)地位[6]。

結(jié)合空間規(guī)劃體系，相關(guān)學(xué)者均認(rèn)同縣級(jí)以下應(yīng)建立全域覆蓋、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實(shí)施性空間規(guī)劃體系。林堅(jiān)等提出涉及到城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的規(guī)劃，應(yīng)開(kāi)展控制性詳細(xì)規(guī)劃，涉及到城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的規(guī)劃，重點(diǎn)整合目前的各自然資源類(lèi)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)一實(shí)施自然資源監(jiān)管[3]。謝英挺也提出在城市增長(zhǎng)邊界內(nèi)分區(qū)分片編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，在生態(tài)控制線(xiàn)范圍內(nèi)，根據(jù)需要編制農(nóng)田、林地的保護(hù)與控制規(guī)劃[5]。

我國(guó)以往的城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃對(duì)農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)管理缺乏足夠的關(guān)注。城市規(guī)劃在編制上較注重城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)空間布局和綜合研究，城市開(kāi)發(fā)邊界外長(zhǎng)期處于規(guī)劃滯后的狀態(tài)，存在由宏觀規(guī)劃直接指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施而缺乏中觀詳細(xì)層面的規(guī)劃引導(dǎo)的問(wèn)題[7]。而土地利用規(guī)劃則較注重指標(biāo)調(diào)控、用途管制及權(quán)屬地類(lèi)變更等內(nèi)容，對(duì)區(qū)域功能組織、空間結(jié)構(gòu)、設(shè)施體系、景觀營(yíng)造等方面缺乏統(tǒng)籌。積極探索城市開(kāi)發(fā)邊界外廣大鄉(xiāng)村地區(qū)行之有效的空間管制手段將是空間規(guī)劃的重要方向。

2空間規(guī)劃體系構(gòu)想及郊野單元控規(guī)法定地位探討

2.1空間規(guī)劃體系框架構(gòu)想

結(jié)合相關(guān)學(xué)術(shù)成果及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮與行政層級(jí)對(duì)應(yīng)、與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃銜接、規(guī)劃內(nèi)容逐層深化等因素，建議構(gòu)建“三類(lèi)五級(jí)”的空間規(guī)劃體系框架，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化探討市級(jí)以下空間規(guī)劃體系及基層單元空間規(guī)劃的組織模式（見(jiàn)圖1）。

“三類(lèi)”即在規(guī)劃類(lèi)型上空間規(guī)劃應(yīng)做好與相關(guān)部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的銜接，形成“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃—空間規(guī)劃—專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃”三類(lèi)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃不僅是憲法規(guī)定要求編制的規(guī)劃，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍將作為一個(gè)體系獨(dú)立完整地發(fā)揮作用[8]。以國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃作為全域全局統(tǒng)領(lǐng)，指引空間規(guī)劃總體框架和戰(zhàn)略布局?？臻g規(guī)劃整合相關(guān)空間類(lèi)規(guī)劃核心內(nèi)容，突出全域戰(zhàn)略資源的統(tǒng)籌安排、城鄉(xiāng)發(fā)展空間的功能布局和生態(tài)底線(xiàn)的空間管控。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃作為空間規(guī)劃體系的補(bǔ)充，可對(duì)具體資源要素、特定空間屬性等進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)管控和引導(dǎo)。

“五級(jí)”按照一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃要求，構(gòu)建國(guó)家、省、市、縣、鎮(zhèn)5級(jí)空間規(guī)劃體系。其中國(guó)家、省級(jí)空間規(guī)劃為戰(zhàn)略性規(guī)劃，重點(diǎn)提出宏觀規(guī)劃戰(zhàn)略和政策框架，省域?qū)用婵臻g規(guī)劃在落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略和底線(xiàn)管控原則基礎(chǔ)上，可更為具體化，但總體上仍以戰(zhàn)略性、結(jié)構(gòu)性表達(dá)為主，市、縣、鎮(zhèn)層面的空間規(guī)劃則逐級(jí)更加強(qiáng)調(diào)實(shí)施性。其中市級(jí)空間規(guī)劃兼具戰(zhàn)略性和實(shí)施性，須結(jié)合省級(jí)空間規(guī)劃的相關(guān)要求，提出市級(jí)空間發(fā)展戰(zhàn)略，確定市域總體格局和空間布局，統(tǒng)籌安排區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、交通設(shè)施等關(guān)鍵性空間要素，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，劃定市級(jí)層面城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)，同時(shí)提出縣級(jí)空間規(guī)劃落實(shí)銜接要求；縣、鎮(zhèn)級(jí)空間規(guī)劃逐級(jí)進(jìn)一步深化細(xì)化，最終實(shí)現(xiàn)剛性管控要素的定量、定位、定性。

2.2市級(jí)以下兩種空間規(guī)劃體系模式及郊野單元控規(guī)法定地位探討

我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)差異巨大，各市、縣規(guī)模迥異、行政體系較為復(fù)雜多樣，在市—縣—鎮(zhèn)市級(jí)以下空間規(guī)劃體系大框架下，地方針對(duì)各自的城市特點(diǎn)，結(jié)合分級(jí)空間規(guī)劃編制內(nèi)容和深度的組織，會(huì)細(xì)化形成具有地方特色的市級(jí)以下空間規(guī)劃體系。

市級(jí)以下空間規(guī)劃體系組織與省—市—縣管理體制及各級(jí)管理事權(quán)配置息息相關(guān)。當(dāng)前省管縣改革仍在不斷推進(jìn)過(guò)程中，省管縣、市管縣兩種行政體系并存，結(jié)合省管縣、市管縣兩種行政體系下市—縣管理權(quán)限的強(qiáng)弱，市級(jí)以下空間規(guī)劃體系可歸結(jié)為“市級(jí)主導(dǎo)”“市—縣協(xié)同”兩種模式。

“市級(jí)主導(dǎo)”模式對(duì)應(yīng)市管縣或市級(jí)對(duì)縣（市）具備強(qiáng)行政支配力的設(shè)區(qū)市①，如廣州、廈門(mén)等。廣州經(jīng)過(guò)多輪行政區(qū)劃調(diào)整，市域形成市—區(qū)兩級(jí)管理體制，廈門(mén)亦是如此。廣州市在新一輪城市總體規(guī)劃試點(diǎn)中提出構(gòu)建市域—片區(qū)—規(guī)劃管理單元規(guī)劃體系，這一體系將原先的廣州市的“市—區(qū)縣—鎮(zhèn)街—規(guī)劃管理單元”四級(jí)體系簡(jiǎn)化為三級(jí)體系（見(jiàn)圖2）。

“市—縣協(xié)同”模式對(duì)應(yīng)省管縣體制下所轄縣（市）具備較大自主權(quán)的設(shè)區(qū)市。以浙江省為例，在省管縣體制下，經(jīng)過(guò)多輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，縣（市）級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)政府在城市管理方面獲得了更多的自主權(quán)[9]。按照“事權(quán)對(duì)應(yīng)、分級(jí)管控”總體要求，既充分體現(xiàn)縣（市）、鎮(zhèn)作為一級(jí)行政主體的自主權(quán)，同時(shí)強(qiáng)化設(shè)區(qū)市對(duì)市域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，形成“市域—市區(qū)＼縣域—中心城區(qū)＼鎮(zhèn)—控規(guī)單元”空間規(guī)劃組織體系。在市域?qū)用嬉?guī)劃指導(dǎo)下，編制市區(qū)層面規(guī)劃及所轄各縣（市）域?qū)用嬉?guī)劃，市區(qū)進(jìn)一步細(xì)化臺(tái)州中心城區(qū)規(guī)劃、鎮(zhèn)域規(guī)劃，各縣進(jìn)一步細(xì)化縣中心城區(qū)規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃，并以此指導(dǎo)下一層次控規(guī)單元規(guī)劃編制（見(jiàn)圖3）。

按照上述分析，“市級(jí)主導(dǎo)”模式或是“市—縣協(xié)同”模式，其基層空間規(guī)劃都將落腳于“單元”這一基本單位。結(jié)合開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)外不同管控要求，可將“單元”分為集建區(qū)單元和郊野單元兩類(lèi)，城市開(kāi)發(fā)邊界（集中建設(shè)區(qū)）內(nèi)可劃定集建區(qū)控規(guī)單元，沿用當(dāng)前控規(guī)技術(shù)要求編制；城市開(kāi)發(fā)邊界（集中建設(shè)區(qū)）以外可以稱(chēng)為基本單元或結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)一步細(xì)分郊野單元，編制郊野單元控規(guī)，從而實(shí)現(xiàn)基層單元空間規(guī)劃的全覆蓋（見(jiàn)圖4）。

3從空間規(guī)劃體系傳導(dǎo)機(jī)制看郊野單元控規(guī)管控要點(diǎn)

3.1空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系構(gòu)建

在空間規(guī)劃體系構(gòu)建過(guò)程中，管控要素的分級(jí)傳導(dǎo)機(jī)制構(gòu)建直至明晰基層單元空間規(guī)劃管控路徑至關(guān)重要，需要遵循一級(jí)政府、一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)，明確國(guó)家、省、市、縣、鎮(zhèn)各級(jí)政府事權(quán)及規(guī)劃管控重點(diǎn)，各級(jí)空間規(guī)劃剛性管控要求可相互傳遞、反饋，建立上下協(xié)同、剛彈結(jié)合、動(dòng)態(tài)維護(hù)的分級(jí)傳導(dǎo)、管控體系。

需要明確的是，這里所指的“事權(quán)”應(yīng)包括兩層含義：一是本級(jí)政府的空間規(guī)劃制定權(quán)、實(shí)施權(quán)；二是本級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府空間規(guī)劃及對(duì)本級(jí)空間規(guī)劃落實(shí)情況的監(jiān)管權(quán)[10]。而規(guī)劃傳導(dǎo)的核心則是對(duì)應(yīng)本級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的“監(jiān)管權(quán)”，在空間規(guī)劃中明確向下級(jí)空間規(guī)劃傳導(dǎo)的要素內(nèi)容、傳導(dǎo)路徑等機(jī)制。

空間規(guī)劃傳導(dǎo)要素應(yīng)為與本級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府“監(jiān)管權(quán)”相對(duì)應(yīng)的相關(guān)空間規(guī)劃內(nèi)容，空間規(guī)劃在編制內(nèi)容上在關(guān)注對(duì)應(yīng)本級(jí)政府實(shí)施職責(zé)之內(nèi)的相關(guān)空間規(guī)劃內(nèi)容外，還應(yīng)對(duì)下級(jí)政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)、實(shí)施的相關(guān)空間規(guī)劃內(nèi)容予以明確，同時(shí)為了便于規(guī)劃審查、監(jiān)督，在空間編制成果形式上可以考慮將上級(jí)審查、監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容與其他規(guī)劃內(nèi)容予以區(qū)分，不少城市在這些方面作了相關(guān)探索，進(jìn)行了“編審分離”“強(qiáng)制性?xún)?nèi)容分類(lèi)分級(jí)管控”等具體實(shí)踐。

同一管控要素各級(jí)政府有著不同的管控要求，比如城市開(kāi)發(fā)邊界，國(guó)家層面提劃定總要求、總原則，省級(jí)層面結(jié)合本省特點(diǎn)對(duì)要求原則進(jìn)行細(xì)化，便于市、縣落實(shí)，市級(jí)層面則需予以空間落地并確定動(dòng)態(tài)調(diào)整維護(hù)規(guī)則，縣、鎮(zhèn)級(jí)則基于空間基準(zhǔn)精度的增加，在動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)則指導(dǎo)下，對(duì)開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行局部微調(diào)反饋，予以精準(zhǔn)定位。因此在傳導(dǎo)路徑上，空間規(guī)劃應(yīng)結(jié)合空間尺度基準(zhǔn)，創(chuàng)新管控路徑，構(gòu)建針對(duì)同一管控要素上下層級(jí)的鏈接路徑，實(shí)現(xiàn)從“戰(zhàn)略”到“實(shí)施”，從“彈性”到“清晰”的逐級(jí)空間“管理”。

3.2空間規(guī)劃傳導(dǎo)要素確定

空間規(guī)劃傳導(dǎo)要素應(yīng)從逐級(jí)落實(shí)本次政府規(guī)劃意圖、對(duì)應(yīng)本次本級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府“監(jiān)管權(quán)”出發(fā)進(jìn)行確定，可按照目標(biāo)指標(biāo)、空間底線(xiàn)、設(shè)施配套三類(lèi)統(tǒng)籌組織相關(guān)空間規(guī)劃傳導(dǎo)要素。

目標(biāo)指標(biāo)著重通過(guò)量化指標(biāo)反映規(guī)劃戰(zhàn)略定位。各地區(qū)、各城市應(yīng)構(gòu)建體現(xiàn)自身特色的空間規(guī)劃指標(biāo)體系，在全部指標(biāo)體系中，應(yīng)選取需要向下級(jí)政府傳導(dǎo)的指標(biāo)，通過(guò)相關(guān)指標(biāo)的分解，實(shí)現(xiàn)本級(jí)政府規(guī)劃意圖的落實(shí)，強(qiáng)化對(duì)下級(jí)政府規(guī)劃編制、實(shí)施的監(jiān)管。

空間底線(xiàn)傳導(dǎo)要素應(yīng)貫徹底線(xiàn)思維，將關(guān)于生態(tài)保護(hù)、糧食安全、文化保護(hù)、開(kāi)發(fā)邊界等需要在空間規(guī)劃中明確的底線(xiàn)邊界予以明確，具體可包括生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、綠地綠線(xiàn)、水系藍(lán)線(xiàn)、歷史文化保護(hù)紫線(xiàn)、基礎(chǔ)設(shè)施黃線(xiàn)等空間要素，按照不同空間規(guī)劃層級(jí)設(shè)定不同深度管控要求，確保分級(jí)空間規(guī)劃對(duì)底線(xiàn)管控的延續(xù)統(tǒng)一。

設(shè)施配套重點(diǎn)從基礎(chǔ)設(shè)施支撐、民生設(shè)施保障、公共安全維護(hù)等方面確定空間規(guī)劃傳導(dǎo)要素，具體可包括交通設(shè)施、市政設(shè)施、保障性服務(wù)設(shè)施、公共安全保障設(shè)施等。相關(guān)設(shè)施通過(guò)不同層級(jí)空間規(guī)劃的逐層傳遞，將需要落地內(nèi)容在基層管理單元空間規(guī)劃中明確地塊邊界管控要求。

3.3空間布局深度分層表達(dá)

不同層級(jí)空間規(guī)劃按照管控重點(diǎn)、空間基準(zhǔn)精度不同，在空間布局的規(guī)劃深度表達(dá)上應(yīng)有所區(qū)分。結(jié)合空間規(guī)劃總體框架，建議構(gòu)建“主體功能分區(qū)—空間管制分區(qū)—用途分區(qū)—用地分類(lèi)”四個(gè)層次（見(jiàn)表1）。

國(guó)家、省級(jí)層面空間規(guī)劃中以主體功能區(qū)的形式表達(dá)，著重表達(dá)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間總體結(jié)構(gòu)，省級(jí)空間規(guī)劃在國(guó)家層面空間規(guī)劃基礎(chǔ)上適當(dāng)細(xì)化，但在省域空間尺度下，仍采用結(jié)構(gòu)性表達(dá)；市域?qū)用鎰t應(yīng)當(dāng)在省級(jí)主體功能區(qū)指導(dǎo)下，明確城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間管控邊界，并深化生態(tài)環(huán)境、重要資源、自然災(zāi)害、自然和歷史文化遺產(chǎn)等空間管制要素邊界。縣域?qū)用娼ㄗh在市域“三類(lèi)空間”基礎(chǔ)上按照主導(dǎo)用途進(jìn)一步深化用途分區(qū)劃分，強(qiáng)化縣域?qū)用嬗猛痉謪^(qū)管控，用途分區(qū)宜結(jié)合土地的自然屬性及土地的利用現(xiàn)狀，按照規(guī)劃引導(dǎo)的主導(dǎo)功能進(jìn)行劃分；中心城區(qū)或在縣級(jí)以下空間層級(jí)，在縣級(jí)用途分區(qū)指導(dǎo)下，在落實(shí)主導(dǎo)用途功能原則下，細(xì)化具體用地分類(lèi)，在包括郊野單元在內(nèi)的基層單元空間規(guī)劃中，明確地塊層面的用地性質(zhì)、用地邊界管控，并進(jìn)一步深化其他管控指標(biāo)，形成指導(dǎo)具體項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)基本依據(jù)。

3.4分級(jí)分度管控方式設(shè)定

從“戰(zhàn)略”到“實(shí)施”，從“彈性”到“清晰”的逐級(jí)空間“管理”，需要根據(jù)各級(jí)空間規(guī)劃參照的空間基準(zhǔn)不同，實(shí)施分級(jí)分度約束，該深則深、該淺則淺，設(shè)置適應(yīng)本級(jí)空間規(guī)劃尺度、精度的管控方式。建議在空間規(guī)劃編制中可以運(yùn)用規(guī)則管控、名錄管控、規(guī)模管控、結(jié)構(gòu)管控、邊界管控、形態(tài)管控等不同管控方式實(shí)現(xiàn)剛彈結(jié)合、逐級(jí)深化的管控目標(biāo)，最終在包括郊野單元在內(nèi)的基層單元空間規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)邊界形態(tài)的精細(xì)化管控（見(jiàn)表2）。

3.5郊野單元管控重點(diǎn)與規(guī)劃實(shí)踐

杭州市作為全國(guó)14個(gè)城市開(kāi)發(fā)邊界劃定工作試點(diǎn)城市之一，對(duì)城市開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行了劃定，并積極探索了城市開(kāi)發(fā)邊界實(shí)施管理方法。針對(duì)當(dāng)前城市開(kāi)發(fā)邊界外的郊野地區(qū)管控薄弱的問(wèn)題，杭州市以余杭大徑山生態(tài)區(qū)為試點(diǎn)，通過(guò)郊野單元控制性詳細(xì)規(guī)劃試點(diǎn)工作，探索空間資源要素的全域管控路徑，深化城市開(kāi)發(fā)邊界實(shí)施管理方法。

大徑山區(qū)域作為杭州市區(qū)西北近郊重要的生態(tài)功能區(qū)，現(xiàn)狀非建設(shè)用地占區(qū)域總面積90%以上，探索編制郊野單元控規(guī)具備一定的典型性。結(jié)合空間規(guī)劃體系的構(gòu)想及空間規(guī)劃分級(jí)傳導(dǎo)機(jī)制思考，按照市域、市區(qū)、郊野單元三級(jí)空間規(guī)劃對(duì)規(guī)模指標(biāo)、空間底線(xiàn)、配套設(shè)施三類(lèi)管控要素的管控重點(diǎn)和管控方式進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，按照逐級(jí)傳導(dǎo)原則，明確郊野單元空間管控重點(diǎn)及深度要求（見(jiàn)附表1）。

4結(jié)論與討論

本文基于空間規(guī)劃體系梳理，認(rèn)為在“市級(jí)主導(dǎo)”或“市—縣協(xié)同”模式空間規(guī)劃體系下，郊野單元控規(guī)均可作為城市開(kāi)發(fā)邊界（集中建設(shè)區(qū)）外的基層單元空間規(guī)劃納入法定空間規(guī)劃體系。

在空間規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制方面，本文提出應(yīng)對(duì)應(yīng)本級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的“監(jiān)管權(quán)”，在空間規(guī)劃中明確向下級(jí)空間規(guī)劃傳導(dǎo)的要素內(nèi)容和傳導(dǎo)路徑。空間規(guī)劃傳導(dǎo)要素按照目標(biāo)指標(biāo)、空間底線(xiàn)、設(shè)施配套三類(lèi)統(tǒng)籌組織，構(gòu)建“主體功能分區(qū)—空間管制分區(qū)—用途分區(qū)—用地分類(lèi)”不同深度空間布局表達(dá)體系，并運(yùn)用規(guī)則管控、規(guī)模管控、結(jié)構(gòu)管控、邊界管控、形態(tài)管控等不同管控方式實(shí)現(xiàn)剛彈結(jié)合、逐級(jí)深化的管控目標(biāo)。

結(jié)合上述空間規(guī)劃體系的構(gòu)想及空間規(guī)劃分級(jí)傳導(dǎo)機(jī)制的思考，通過(guò)在杭州余杭大徑山區(qū)域郊野單元控規(guī)實(shí)踐探索，按照杭州市域、杭州市區(qū)、郊野單元三級(jí)空間規(guī)劃對(duì)規(guī)模指標(biāo)、空間底線(xiàn)、配套設(shè)施三類(lèi)管控要素的管控重點(diǎn)和管控方式進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，按照逐級(jí)傳導(dǎo)原則，明確郊野單元空間管控重點(diǎn)及深度要求。

以上工作可以為空間規(guī)劃體系的構(gòu)建、郊野單元控規(guī)法定地位的確認(rèn)及郊野單元控規(guī)管控重點(diǎn)的探索提供參考。

注：

①市級(jí)對(duì)縣（市）具備強(qiáng)行政支配力的設(shè)區(qū)市指行政轄區(qū)內(nèi)完成所有縣（市）撤縣（市）建區(qū)的設(shè)區(qū)市。

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