本輪國企改革可以分為三大塊，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為核心的公司制改革、以混合所有制為核心的產(chǎn)權(quán)改革和以管資本為主的監(jiān)管體制改革。

其中，“以管資本為主”的監(jiān)管體制改革，是重中之重。

首先要廓清的是，“以管資本為主”，其執(zhí)行主體對象是國資委等國資國企監(jiān)管部門。這是與十六大所講的“管人管事管資產(chǎn)”相對應(yīng)而提出。

何為“資產(chǎn)”？何為“資本”？資產(chǎn)（Asset），指企業(yè)擁有或控制的能以貨幣計量的經(jīng)濟資源，包括各種財產(chǎn)、債權(quán)和其他權(quán)利。資本（Capital），是指投資者對企業(yè)的投入。簡而言之，資產(chǎn)為企業(yè)所擁有，資本為投資者所擁有。

在1978年以前，政府部門和國有企業(yè)密不可分，甚至是合而為一。1978年以后，放權(quán)讓利成為時代主旋律。沿著這一思路，國企改革開始探索企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，通過放權(quán)讓利、利改稅、撥改貸等舉措，力求使企業(yè)成為獨立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者。政府部門作為受委托的資產(chǎn)所有者，轉(zhuǎn)變?yōu)閲匈Y產(chǎn)的監(jiān)管者。《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》中曾指出，“改革開放以來，國有資產(chǎn)管理體制改革穩(wěn)步推進。國有資產(chǎn)出資人代表制度基本建立?！钡且驗楦鞣N原因，并非所有國企都在獲得了獨立經(jīng)營權(quán)之后走上康莊大道，有的甚至在少了政府部門的支持之后，競爭力大大下降。

20世紀(jì)90年代初，計劃與市場的關(guān)系逐步廓清，建立現(xiàn)代企業(yè)制度成為這一時期國企改革的主要思路。這時候出現(xiàn)一個監(jiān)管上的問題：國有資產(chǎn)不但在資產(chǎn)權(quán)屬上歸屬于各個政府部門，而且對國有企業(yè)的人、財、物的管理權(quán)，也分割在各個職能部門手上。這不僅導(dǎo)致嚴(yán)重的政企不分、政資不分，而且導(dǎo)致多頭管理、出資人權(quán)利分散，而無人承擔(dān)最終責(zé)任的現(xiàn)象。進入新世紀(jì)，國企改革的步調(diào)側(cè)重點轉(zhuǎn)向國有資產(chǎn)管理體制改革。

2002年11月，在黨的十六大報告中，提出“管人管事管資產(chǎn)”。報告提出，“國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制?！?/p>

國務(wù)院國資委于2003年掛牌成立，以國有資產(chǎn)管理體制改革推動國有企業(yè)改革，由國資委統(tǒng)一行使國有企業(yè)監(jiān)督管理職權(quán)，解決了以往國有經(jīng)濟管理部門林立、機構(gòu)臃腫、監(jiān)管效率低下等問題。

國資委成立之初，對產(chǎn)權(quán)關(guān)系、隸屬關(guān)系、人員關(guān)系極其復(fù)雜的國有資產(chǎn)實行有效的監(jiān)管，就是抓住了“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”這個工作核心。有了這個工作核心，才能有效地使之與原來的主管部門脫鉤，才能有效地實行清產(chǎn)核資、劃轉(zhuǎn)重組、考核監(jiān)管。

經(jīng)過十多年的經(jīng)營，國企的盈利能力大幅提升。據(jù)2019年年初財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2018年全國國有企業(yè)經(jīng)濟運行繼續(xù)保持較好態(tài)勢。全年國有企業(yè)利潤總額33877.7億元，同比增長12.9%。其中央企20399.1億元，同比增長12.7%。地方國企13478.6億元，同比增長13.2%。

雖然成績卓著，但是正如《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》中指出的那樣：“政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象；國有資產(chǎn)監(jiān)督機制不健全，國有資產(chǎn)流失、違紀(jì)違法問題在一些領(lǐng)域和企業(yè)比較突出；國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)有待進一步優(yōu)化，國有資本配置效率不高等問題亟待解決?！?/p>

正是在這一時代要求背景下，“以管資本為主”應(yīng)聲提出。2013年11月，黨的十八屆三中全會發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中對如何加強國有資產(chǎn)監(jiān)管重新加以定義，提出“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司?！?/p>

這是適應(yīng)經(jīng)濟市場化改革不斷深入的新形勢完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的重大舉措。

從“管資產(chǎn)”到“管資本”，一字之差，但所涉及的國資管理內(nèi)容、對象、行為方式等將發(fā)生很大的變化。自此之后，國企改革正式進入以管資本為主的新時代。

經(jīng)過一年多的醞釀，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》于2015年9月印發(fā)，對深化國有企業(yè)改革作出重大部署，提出要抓好六項重點任務(wù)。其中任務(wù)之三是“完善國有資產(chǎn)管理體制。以管資本為主推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變、改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制、推動國有資本合理流動優(yōu)化配置、推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管?！?/p>

在“1+N”政策文件體系中，以“管資本”為主推進國資委職能轉(zhuǎn)變是其中的重要內(nèi)容。

之后，圍繞管資本，國務(wù)院和國務(wù)院國資委、財政部等部委陸續(xù)出臺了相應(yīng)的文件來加以規(guī)范和指導(dǎo)：

——國務(wù)院《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》于2015年11月印發(fā)?！兑庖姟纷鳛椤蛾P(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》的配套文件，明確了改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的總體要求、基本原則、主要措施，并提出了協(xié)同推進配套改革的相關(guān)要求。

《意見》提出，改革和完善國有資產(chǎn)管理體制，要堅持“權(quán)責(zé)明晰、突出重點、放管結(jié)合、穩(wěn)妥有序”的基本原則，尊重市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，正確處理好政府與市場的關(guān)系，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，真正確立國有企業(yè)的市場主體地位，推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，適應(yīng)市場化、現(xiàn)代化、國際化新形勢和經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力。

——國務(wù)院國資委《以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》是在2017年4月份發(fā)布。2016年12月5日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會議審議通過了此文件。會上，習(xí)近平總書記強調(diào)，要按照以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的要求，依法依規(guī)建立和完善出資人監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。

——中共中央、國務(wù)院《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》于2018年7月印發(fā)。對國有金融資本的管理進行了權(quán)責(zé)界定，財政部將以管資本為主，積極履行國有金融資本出資人職責(zé)。

——國務(wù)院《關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》于2018年7月印發(fā)。明確國有資本運營公司以“基金投資等方式，盤活國有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動社會資本共同發(fā)展，實現(xiàn)國有資本合理流動和保值增值?！被鹨呀?jīng)成為深化國企改革，以管資本為主完善監(jiān)管體制改革的重要抓手。

——國務(wù)院國資委《出資人監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單（試行）》于2018年起草后，已經(jīng)上報中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。據(jù)稱，文件明確了9大類36項權(quán)責(zé)事項。

——國務(wù)院《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》于2019年4月印發(fā)。國務(wù)院國資委副主任翁杰明在解讀中用“一個明確、四個確保”來概括方案涵蓋的五方面重點改革舉措。一個明確是指方案首先確定了出資人代表機構(gòu)與國家出資企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界，明確了“誰來授權(quán)、授權(quán)給誰”。四個確保則指分類開展授權(quán)放權(quán)，確?！笆诘脺?zhǔn)”、確保“接得住”、確保“管得好”、確?！包h建強”。

——國務(wù)院國資委《授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》在2019年6月出爐，標(biāo)志著落實國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革邁出了重要步伐。按照權(quán)責(zé)對等原則，加大授權(quán)放權(quán)，意味著賦予央企、國企更大的責(zé)任，這對企業(yè)加強行權(quán)能力建設(shè)、自我約束、規(guī)范運行提出了新的更高要求。不僅如此，國務(wù)院國資委隨后又發(fā)出通知，要求各中央企業(yè)結(jié)合實際貫徹落實《清單》，各地國資委結(jié)合實際積極推進本地區(qū)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，制定授權(quán)放權(quán)清單。

2013年年末開始的“以管資本為主，加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”的改革實踐中，放權(quán)授權(quán)成為主旋律。

國務(wù)院國資委《以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》明確了精簡的國資監(jiān)管事項共43項。其中取消26項，國資委將不再直接規(guī)范上市公司國有股東行為，取消中央企業(yè)年金方案、中央企業(yè)子企業(yè)分紅權(quán)激勵方案等事項審批，由企業(yè)依法自主決策。

下放9項，今后延伸到中央企業(yè)子企業(yè)的管理事項原則上歸位于企業(yè)集團，中央企業(yè)子企業(yè)股權(quán)激勵方案等審批權(quán)限也都交給企業(yè)集團。

授權(quán)8項，包括經(jīng)理層成員選聘、經(jīng)理層成員業(yè)績考核、經(jīng)理層成員薪酬管理、職工工資總額審批等企業(yè)呼吁多年的事項。這些國資委取消、下放、授權(quán)的職能，相當(dāng)一部分將由國有資本投資、運營公司來承擔(dān)。

國務(wù)院《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》明確了國資委、財政部或其他部門機構(gòu)根據(jù)國務(wù)院委托作為授權(quán)主體，依法科學(xué)界定職責(zé)，依據(jù)股權(quán)關(guān)系對國家出資企業(yè)開展授權(quán)放權(quán)。將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，原則上不干預(yù)企業(yè)經(jīng)理層和職能部門管理工作，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。

今年6月國務(wù)院國資委發(fā)布的《授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》中，重點選取了5大類、35項授權(quán)放權(quán)事項列入《清單》，包括規(guī)劃投資與主業(yè)管理（8項）；產(chǎn)權(quán)管理（12項）；選人用人（2項）；企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理、工資總額管理與中長期激勵（10項）；重大財務(wù)事項管理（3項）等。

也就是說從1978年開始的放權(quán)，到再次放權(quán)給企業(yè)，這種授權(quán)放權(quán)是在另一個更高的臺階上授權(quán)放權(quán)，呈現(xiàn)了一種螺旋式上升。

國務(wù)院《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》中強調(diào)：“推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，準(zhǔn)確把握國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)定位，明確國有資產(chǎn)監(jiān)管重點，該管的要科學(xué)管理、決不缺位，不該管的要依法放權(quán)、決不越位，改進國有資產(chǎn)監(jiān)管方式和手段，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單?！?/p>

時任國務(wù)院國資委主任肖亞慶曾在《深化國有企業(yè)改革》一文中說，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。以管資本為主深化國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，科學(xué)界定國有資本所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單。創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，改變行政化監(jiān)管方式，改進考核體系和辦法，落實保值增值責(zé)任，提高監(jiān)管的及時性、針對性、有效性。

可以說，這場刀刃向內(nèi)的改革，國務(wù)院國資委做到了，而且完成得很好。

授權(quán)放權(quán)的對象，是“以管資本為主”的另一個執(zhí)行主體。

“要加強國有資產(chǎn)監(jiān)督，把強化出資人監(jiān)管同落實管黨治黨責(zé)任結(jié)合起來，把精簡監(jiān)管事項同完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)結(jié)合起來?！绷?xí)近平總書記曾于2016年12月5日主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會議時強調(diào)。

國務(wù)院國資委《以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》中稱，國務(wù)院國資委要“牽頭改組組建國有資本投資、運營公司，實施資本運作”。之后，翁杰明曾表示，這明確了未來中央企業(yè)將分為三類：實體產(chǎn)業(yè)集團、國有資本投資公司和運營公司。

國務(wù)院《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》中明確了改革和完善國有資產(chǎn)管理體制三方面的改革舉措，其中一項舉措就是“改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，改組組建國有資本投資、運營公司，明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資本投資、運營公司關(guān)系，界定國有資本投資、運營公司與所出資企業(yè)關(guān)系?！?/p>

這份文件中還表示，“提高國有資本配置和運營效率，建立國有資本布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整機制，推進國有資本優(yōu)化重組，建立健全國有資本收益管理制度?！?/p>

國有資本投資、運營公司成為國有資本放權(quán)授權(quán)之后的重中之重。

在此，國務(wù)院國資委將不再直接開展資本運作，而是以牽頭改組組建國有資本投資、運營公司的方式，采取市場化方式推動設(shè)立國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金、國有資本風(fēng)險投資基金、中央企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展投資引導(dǎo)基金等相關(guān)投資基金，實施資本運作。國有資本投資、運營公司試點也就承擔(dān)了探索形成國有資本運作機制的任務(wù)。國有資本投資、運營公司成為“以管資本為主”這一改革體系中的一個重要支點。

為此，國務(wù)院國資委也給自己布置了“任務(wù)”，那就是：

——分類開展授權(quán)放權(quán)，確?！笆诘脺?zhǔn)”。對國有資本投資運營公司在戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權(quán)激勵、工資總額和重大財務(wù)事項等方面，一企一策有側(cè)重分先后地向符合條件的企業(yè)賦予更多的自主權(quán)。對其他商業(yè)類企業(yè)和公益類企業(yè)要充分落實企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，逐步落實董事會的職權(quán)。

——加強企業(yè)行權(quán)能力建設(shè)，確?！敖拥米　?。完善公司治理，讓企業(yè)有能力接得住這些權(quán)力，而且充分行使好。

——完善監(jiān)督監(jiān)管體系，確?！肮艿煤谩薄４罱ㄟB通出資代表機構(gòu)和企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)監(jiān)管信息系統(tǒng)全覆蓋和實時在線監(jiān)管。統(tǒng)籌協(xié)同各類監(jiān)督力量，增強監(jiān)督工作合力，形成監(jiān)督管理閉環(huán)等。

——堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，確?！包h建強”。