呂永祥

日前，中共中央印發(fā)了新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》。修訂后的《條例》以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以黨章為根本遵循，把“兩個(gè)維護(hù)”作為根本原則和首要任務(wù)，聚焦管黨治黨政治責(zé)任，堅(jiān)持嚴(yán)字當(dāng)頭，對(duì)黨的問責(zé)工作原則、程序、方式等作出進(jìn)一步規(guī)范和完善。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，全面從嚴(yán)治黨取得歷史性成就，黨風(fēng)政風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)，反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利并鞏固發(fā)展。2016年7月實(shí)施的《條例》，作為一部規(guī)范黨的問責(zé)工作的基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)，為問責(zé)工作提供了基本遵循，推動(dòng)失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)成為常態(tài)?！稐l例》實(shí)施3年來，問責(zé)持續(xù)深入、內(nèi)容和方式不斷創(chuàng)新，為進(jìn)一步完善黨內(nèi)問責(zé)制積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮了全面從嚴(yán)治黨的利器作用。同時(shí)，實(shí)踐中也出現(xiàn)了問責(zé)不到位、程序不規(guī)范、問責(zé)泛化簡單化等問題，影響了問責(zé)工作的政治效果、紀(jì)法效果和社會(huì)效果。因洗澡遲接巡查組電話訪談，被給予警告處分;教師假期自費(fèi)聚餐，被紀(jì)委通報(bào)批評(píng)……雖然事后相關(guān)處理被撤銷，卻也造成了一些不良影響。

十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“實(shí)施精準(zhǔn)問責(zé)，防止問責(zé)不力或者問責(zé)泛化、簡單化”。新修訂的《條例》堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，從制度設(shè)計(jì)層面進(jìn)一步健全完善問責(zé)的原則、程序和方式，進(jìn)一步提升了黨內(nèi)問責(zé)主體確定的精準(zhǔn)性、問責(zé)對(duì)象認(rèn)定的精準(zhǔn)性和問責(zé)尺度運(yùn)用的精準(zhǔn)性。

首先，新修訂的《條例》進(jìn)一步明確黨委（黨組）、紀(jì)委及紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)和黨的工作機(jī)關(guān)三類黨內(nèi)問責(zé)主體的職責(zé)，分清了它們的“責(zé)任田”，黨內(nèi)問責(zé)主體確定的精準(zhǔn)性得到顯著提升。

在《條例》修訂之前，由于各個(gè)問責(zé)主體的責(zé)任事項(xiàng)和責(zé)任邊界還不夠清晰，有的地方各個(gè)問責(zé)主體之間會(huì)出現(xiàn)相互推諉責(zé)任的問題。有的基層黨委及其工作部門，有時(shí)還習(xí)慣性地認(rèn)為問責(zé)是紀(jì)委和紀(jì)檢組的事情，將問責(zé)工作推卸給紀(jì)委和紀(jì)檢組。新修訂的《條例》從全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任、監(jiān)督專責(zé)和依據(jù)職能履行監(jiān)督職責(zé)三個(gè)維度對(duì)黨委（黨組）、紀(jì)委以及紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)和黨的工作機(jī)關(guān)的職責(zé)進(jìn)行精細(xì)化分工，從制度設(shè)計(jì)層面有效防止各個(gè)黨的問責(zé)主體相互推諉責(zé)任等問題的發(fā)生。具體來講，黨委（黨組）應(yīng)當(dāng)履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)本部門本單位問責(zé)工作的領(lǐng)導(dǎo)，追究在黨的建設(shè)、黨的事業(yè)中失職失責(zé)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。紀(jì)委基于黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)的職能定位，應(yīng)當(dāng)協(xié)助同級(jí)黨委開展問責(zé)工作。紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)作為黨內(nèi)監(jiān)督的“探頭”，應(yīng)當(dāng)按照其職責(zé)權(quán)限對(duì)所駐部門的黨員干部開展問責(zé)工作。黨的工作機(jī)關(guān)是黨實(shí)施政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)，是落實(shí)黨中央和地方各級(jí)黨委決策部署，實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、推進(jìn)黨的事業(yè)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)職能履行監(jiān)督職責(zé)，實(shí)施本機(jī)關(guān)本系統(tǒng)本領(lǐng)域的問責(zé)工作。

其次，新修訂的《條例》進(jìn)一步厘清各類問責(zé)對(duì)象的責(zé)任邊界，問責(zé)對(duì)象認(rèn)定的精準(zhǔn)性得到顯著提升。

清晰化的責(zé)任劃分，是問責(zé)主體實(shí)施精準(zhǔn)問責(zé)的前提。問責(zé)主體準(zhǔn)確判斷發(fā)生問責(zé)情形的責(zé)任歸屬，需要厘清個(gè)人責(zé)任和集體責(zé)任、下級(jí)責(zé)任和上級(jí)責(zé)任之間的邊界。一方面，從個(gè)人責(zé)任和集體責(zé)任之間的關(guān)系來看，在《條例》修訂之前，有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以集體決策的名義逃避承擔(dān)責(zé)任，集體負(fù)責(zé)因?yàn)檎也坏骄唧w的責(zé)任對(duì)象而變成無人負(fù)責(zé)。新修訂的《條例》將“集體決定、分清責(zé)任”作為一條新增加的問責(zé)原則。根據(jù)《條例》規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，參與決策和工作的班子其他成員承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，體現(xiàn)了“權(quán)責(zé)對(duì)等”精神。不僅如此，《條例》還規(guī)定，“對(duì)黨組織問責(zé)的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)該黨組織中負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行問責(zé)?！绷硪环矫妫瑥纳霞?jí)責(zé)任和下級(jí)責(zé)任之間的關(guān)系來看，在《條例》修訂之前，有的黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部以目標(biāo)管理責(zé)任制為由，將自己承擔(dān)的責(zé)任向下級(jí)黨組織和黨員干部轉(zhuǎn)移，其身份從責(zé)任主體變成“督責(zé)主體”。鑒于此，新修訂的《條例》明確規(guī)定，“黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持把自己擺進(jìn)去、把職責(zé)擺進(jìn)去、把工作擺進(jìn)去，注重從自身找問題、查原因，勇于擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)，不得向下級(jí)黨組織和干部推卸責(zé)任”。這有助于厘清上下級(jí)黨組織的縱向職責(zé)分工，督促各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用內(nèi)因是事物變化發(fā)展的根本原因這一哲學(xué)原理對(duì)自己的錯(cuò)誤進(jìn)行深入剖析，有效規(guī)制上級(jí)向下級(jí)推卸責(zé)任的行為。

最后，新修訂的《條例》清晰列舉了應(yīng)當(dāng)予以問責(zé)、從重或加重問責(zé)、可以不予問責(zé)或者免予問責(zé)、從輕或者減輕問責(zé)的不同情形，黨內(nèi)問責(zé)主體定性量紀(jì)的精準(zhǔn)性得到顯著提升。

2016年出臺(tái)的《條例》在設(shè)置問責(zé)情形時(shí)規(guī)定了對(duì)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的常規(guī)問責(zé)情形，尚未綜合考慮黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部觸犯問責(zé)情形的動(dòng)機(jī)、行為、后果等多種因素設(shè)置差異化的問責(zé)尺度。問責(zé)尺度的抽象性與籠統(tǒng)性，容易導(dǎo)致問責(zé)主體在對(duì)問責(zé)對(duì)象進(jìn)行定性量紀(jì)時(shí)缺乏客觀的操作標(biāo)準(zhǔn)，從而在問責(zé)實(shí)踐中衍生出問責(zé)結(jié)果畸輕畸重的問題。鑒于此，新修訂的《條例》充分吸收了近些年各級(jí)黨組織健全黨員干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制和提升黨紀(jì)處分精準(zhǔn)化水平的有益經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)“權(quán)責(zé)一致、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)”原則明確了黨內(nèi)問責(zé)主體適用何種問責(zé)尺度的具體情形，為黨內(nèi)問責(zé)主體明確錯(cuò)與非錯(cuò)、輕錯(cuò)與重錯(cuò)、輕罰與重罰之間的界限提供了基本遵循。一方面，從問題定性來看，新修訂的《條例》中規(guī)定的11種問責(zé)情形和3種不予問責(zé)或免于問責(zé)的情形，為黨內(nèi)問責(zé)主體綜合考慮問題發(fā)生的原因和責(zé)任主體的行為動(dòng)機(jī)等因素做出錯(cuò)與非錯(cuò)的問題定性提供了“度量衡”。另一方面，從量紀(jì)尺度來看，新修訂的《條例》中規(guī)定的三種從輕或減輕問責(zé)的情形和三種從重或加重問責(zé)的情形為黨內(nèi)問責(zé)主體提供了精細(xì)化的問責(zé)尺度，使黨內(nèi)問責(zé)主體充分考慮問題產(chǎn)生的危害、當(dāng)事人的認(rèn)錯(cuò)態(tài)度和一貫表現(xiàn)，做到量紀(jì)尺度精準(zhǔn)。

（作者單位：武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心）