王莉莉

老年人反映住不起、住不上、住不好，養(yǎng)老服務舉辦主體反映盈利難、融資難、用地難……這些養(yǎng)老服務中的堵點、痛點，究竟該如何破解？

近日，國務院辦公廳印發(fā)《關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），給出了一套具體的養(yǎng)老服務“清障”方法。

對于全國2億多老年人來說，這一系列堵點、痛點問題即將迎來一輪集中破解。

《意見》從6個方面提出28條舉措，集中精力破除發(fā)展障礙，健全市場機制，完善養(yǎng)老服務體系，確保到2022年在保障人人享有基本養(yǎng)老服務的基礎上，有效滿足老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務需求，老年人及其子女獲得感、幸福感、安全感顯著提高。

破解老年人的三大煩惱

當前養(yǎng)老服務供給還不能充分滿足社會需要，老年人反映的住不上、住不起、住不好成為突出問題。比如，大城市一些服務質量高、價格合適的床位，仍存在“一床難求”的現(xiàn)象。

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，我國到2018年末60歲及以上人口為2.49億人，占總人口的17.9%。而到2018年底，我國養(yǎng)老服務機構與設施共16.38萬個，床位總數(shù) 746.3萬張。

對此，《意見》從提供基本服務、滿足多元需求、提升支付能力、支持社會參與、保護合法權益5個方面提出了具體政策舉措，增強了老年人獲得感。

例如，《意見》明確充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機構及公建民營養(yǎng)老機構兜底保障作用，在滿足當前和今后一個時期特困人員集中供養(yǎng)需求的前提下，重點為經(jīng)濟困難失能失智老年人、計劃生育特殊家庭老年人提供無償或低收費托養(yǎng)服務；明確從老年產(chǎn)品用品、康復輔具配置、營養(yǎng)均衡配餐、信息技術應用、家庭適老化改造等方面滿足老年人個性化多樣化需求；提出推動形成符合國情的長期護理保險制度框架，鼓勵發(fā)展商業(yè)性長期護理保險產(chǎn)品；提出組織開展對老年人產(chǎn)品和服務消費領域侵權行為的專項整治行動等。

解決“入住難”，關鍵在于構建“多條腿走路”的服務模式，完善居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系，為老年人提供更多元的服務。

在熟悉的家庭與社區(qū)安度晚年，是絕大多數(shù)老年人理想的養(yǎng)老方式。第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調查數(shù)據(jù)顯示，老年人選擇家庭養(yǎng)老的需求比例高達82.05%。截至2017年底，我國社區(qū)互助型養(yǎng)老設施8.3萬個，社區(qū)留宿和日間照料床位338.5萬張，但社區(qū)與居家養(yǎng)老的服務能力、服務水平，明顯滯后于廣大老年人養(yǎng)老服務需求。

《意見》提出“推動居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老融合發(fā)展”，“支持養(yǎng)老機構運營社區(qū)養(yǎng)老服務設施，上門為居家老年人提供服務”，并提出在農(nóng)村大力發(fā)展農(nóng)村幸福院等互助養(yǎng)老設施，在城市積極探索“物業(yè)服務+養(yǎng)老服務”模式，支持物業(yè)服務企業(yè)開展老年供餐、定期巡訪等形式多樣的養(yǎng)老服務。

鼓勵、支持養(yǎng)老機構運營社區(qū)養(yǎng)老服務設施，為老年人提供上門服務，能充分發(fā)揮養(yǎng)老機構規(guī)模效應作用，有效彌補社區(qū)和居家養(yǎng)老服務供給能力不足、專業(yè)化程度不高等問題。機構、社區(qū)、居家之間由點到面、點面結合的服務供給模式，將是養(yǎng)老服務重要發(fā)展趨勢。

暢通供給端三大堵點

盈利難、融資難、用地難，是養(yǎng)老服務舉辦主體面臨的“老大難”。

目前，養(yǎng)老服務市場還屬于投資大、利潤低、投資回收周期長的行業(yè)。根據(jù)國內經(jīng)營情況，通過小型化、連鎖化經(jīng)營，是實現(xiàn)養(yǎng)老機構盈利的運營模式之一。

受民辦非營利企業(yè)單位“不得設立分支機構”規(guī)定的制約，民非養(yǎng)老機構很難實現(xiàn)連鎖化經(jīng)營的市場要求。對此，《意見》提出“對已經(jīng)在其他地方取得營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)，不得要求其在本地開展經(jīng)營活動時必須設立子公司”，“非營利性養(yǎng)老機構可在其登記管理機關管轄區(qū)域內設立多個不具備法人資格的服務網(wǎng)點”。

國際經(jīng)驗表明，無論是經(jīng)營管理、專業(yè)服務，還是老年人宜居舒適度，養(yǎng)老機構規(guī)模不是越大越好，最佳規(guī)模約200～300張床位，養(yǎng)老機構小型化、專業(yè)化、品牌化、連鎖化將成為趨勢。

特別是小微型、社區(qū)嵌入型養(yǎng)老機構，就近就便、性價比高，對滿足附近街道、社區(qū)中低收入家庭老年人的養(yǎng)老需求，具有較強的現(xiàn)實意義。

融資難是民辦養(yǎng)老機構發(fā)展的掣肘之一。根據(jù)大部分銀行的貸款規(guī)定，一般需要土地或者房屋產(chǎn)權抵押貸款，但很多民辦養(yǎng)老機構場地是通過租賃獲得，或用其他閑置場地、設施改造而成，很難提供土地證或產(chǎn)權證，融資只能通過個人籌資、收取老年人入住費用等方式，融資手段單一、渠道較少。

《意見》提出“鼓勵商業(yè)銀行探索向產(chǎn)權明晰的民辦養(yǎng)老機構發(fā)放資產(chǎn)（設施）抵押貸款和應收賬款質押貸款。探索允許營利性養(yǎng)老機構以有償取得的土地、設施等資產(chǎn)進行抵押融資”。

此前，已有北京、廣東、黑龍江等地在積極探索拓寬養(yǎng)老服務業(yè)信貸融資渠道，鼓勵金融機構加快金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新，更好滿足養(yǎng)老服務業(yè)信貸需求。

《意見》從國家層面提出解決養(yǎng)老服務機構融資難，明確鼓勵商業(yè)銀行向符合條件的民辦養(yǎng)老機構進行貸款，在一定程度上將促進商業(yè)銀行等金融機構對養(yǎng)老服務機構的金融支持，提高向民辦養(yǎng)老機構的貸款額度。

用地難是困擾養(yǎng)老機構發(fā)展的難題之一?！兑庖姟诽岢觥鞍凑諊蚁嚓P標準和規(guī)范，將社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施建設納入城鄉(xiāng)社區(qū)配套用房建設范圍。對于空置的公租房，可探索允許免費提供給社會力量，供其在社區(qū)為老年人開展日間照料、康復護理、助餐助行、老年教育等服務”。

在硬件設施方面，《意見》進一步解決了場地貴、租金高等現(xiàn)實問題，將有效降低企業(yè)投資成本，引導其投入到社區(qū)、居家養(yǎng)老服務市場。

打好政策組合拳

為了滿足老年人多層次養(yǎng)老服務需求，根據(jù)此次《意見》，各部門推出一系列針對性舉措，打好推進養(yǎng)老服務發(fā)展的“組合拳”。

針對養(yǎng)老服務供給緊缺、“一床難求”的現(xiàn)象，近期，國家發(fā)改委聯(lián)合民政部、國家衛(wèi)健委推進“城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項行動”，按照“政府支持、社會運營、合理定價”的基本思路，通過中央預算內投資支持，吸引城市政府和企業(yè)自愿參與，擴大普惠性養(yǎng)老的服務供給。

這一專項行動充分發(fā)揮家庭、企業(yè)、社會等多主體的積極性，引導社會資源積極參與養(yǎng)老服務供給，最終實現(xiàn)讓普通工薪收入家庭能夠買得到、買得起、買得放心。

提升醫(yī)養(yǎng)結合服務能力，是推動養(yǎng)老服務的重要引擎。國家衛(wèi)生健康委員會會同民政部開展養(yǎng)老院質量建設行動，對醫(yī)養(yǎng)結合機構中的醫(yī)療衛(wèi)生服務質量進行評估和督查。同時，還加強家庭醫(yī)生簽約服務，把老年人作為重點人群，優(yōu)先簽約服務。目前，65歲以上老年人健康管理率達65%以上。

措施千萬條，安全第一條，養(yǎng)老機構消防安全問題全社會關注?！兑庖姟诽岢觥皩嵤┟褶k養(yǎng)老機構消防安全達標工程”，決定“從2019年起，民政部本級和地方各級政府用于社會福利事業(yè)的彩票公益金，采取以獎代補等方式，引導和幫助存量民辦養(yǎng)老機構按照國家工程建設消防技術標準配置消防設施、器材，針對重大火災隱患進行整改”。

在很大程度上，這將解決部分養(yǎng)老機構消防難、消防貴問題，對于減輕養(yǎng)老機構運營負擔，提高消防安全水平，保障機構內老年人人身安全等具有積極作用。

在完善養(yǎng)老服務行業(yè)監(jiān)管方面，民政部將加快制定確保養(yǎng)老機構服務質量安全的強制性國家標準，推動建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老服務評價體系。通過第三方認證、合格認定、等級評定等標準化管理的方式，對養(yǎng)老機構實施分類分級管理。同時還將會同有關部門，全面推進養(yǎng)老服務領域的社會信用體系建設，建立健全失信聯(lián)合懲戒機制，對存在嚴重失信行為的養(yǎng)老服務機構和人員實施聯(lián)合懲戒。

例如，因建設與運營資金不足，部分養(yǎng)老機構通過“會員卡”形式進行融資，甚至發(fā)生卷款跑路現(xiàn)象，國家一度禁止養(yǎng)老機構以“會員制”形式要求老人預付高額入住費用。

《意見》按照包容審慎監(jiān)管原則，同意養(yǎng)老機構采取“會員制”養(yǎng)老，明確要求商業(yè)銀行介入進行資金的存管，既拓寬養(yǎng)老機構的融資渠道，也明確資金的監(jiān)管要求，保障了老年人的權益。

此外，針對養(yǎng)老服務人員緊缺、職業(yè)待遇不高、社會認同度低等突出問題，人社部將通過組織開展大規(guī)模職業(yè)技能培訓、引導和支持技工院校開設養(yǎng)老護理服務相關專業(yè)、落實養(yǎng)老護理人才培養(yǎng)及就業(yè)創(chuàng)業(yè)補貼政策、開展養(yǎng)老護理人才職業(yè)技能等級評價工作等措施，加強相關人才的培養(yǎng)力度。

（摘自《瞭望》新聞周刊2019年第19期。作者為中國老齡科學研究中心研究員）