崔開(kāi)云

2012年以來(lái)，為防范外部勢(shì)力利用非政府組織從事滲透和顛覆活動(dòng)，俄羅斯先后出臺(tái)了一系列旨在加強(qiáng)管控與國(guó)外有關(guān)聯(lián)的非政府組織的法律法規(guī)。部分西方政府和媒體對(duì)此大肆攻擊，指責(zé)其為歷史的倒退。事實(shí)上，出于維護(hù)國(guó)家政治安全考慮加強(qiáng)對(duì)非政府組織的管控并非俄羅斯首創(chuàng)，亦非俄羅斯所獨(dú)有。很多西方國(guó)家都有類(lèi)似立法和管控舉措，其中尤以美國(guó)為甚。對(duì)美國(guó)管控非政府組織的做法加以提煉和概括，能夠?qū)ξ覈?guó)構(gòu)建非政府組織管控體系以及維護(hù)國(guó)家安全提供啟示與借鑒。

美政府管控非政府組織很?chē)?yán)密

20世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際政治局勢(shì)風(fēng)云變幻，美國(guó)的國(guó)家安全受到了諸多挑戰(zhàn)，而非政府組織則被視為主要的威脅源之一。為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，美國(guó)政府加強(qiáng)了對(duì)非政府組織的管控力度，形成了諸多管控非政府組織的機(jī)制。

其一，非政府組織管控法律龐雜嚴(yán)密。美國(guó)并沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)出于國(guó)家安全考慮管控非政府組織行動(dòng)的法律，相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于不同的法律當(dāng)中。它們從不同層面和角度對(duì)非政府組織的行為選擇進(jìn)行規(guī)范和約束。譬如，《國(guó)家安全法》等法律構(gòu)建了國(guó)家安全體制的整體框架，確定了包括非政府組織在內(nèi)的所有組織和個(gè)人的國(guó)家安全義務(wù)；《外國(guó)代理人法》和《誠(chéng)實(shí)領(lǐng)導(dǎo)和公開(kāi)政府法》管控的重點(diǎn)是非政府組織的宣傳和游說(shuō)活動(dòng)；《反恐籌資指南》重點(diǎn)關(guān)注非政府組織的資金流向；《稅法》則通過(guò)將組織稅負(fù)與游說(shuō)活動(dòng)相掛鉤的方式對(duì)非政府組織的游說(shuō)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。這些法律相互支撐和配合，形成了一套相對(duì)完備的非政府組織管控法律體系，是政府管控行動(dòng)的基本依據(jù)。從維護(hù)國(guó)家安全角度看，《外國(guó)代理人法》和《誠(chéng)實(shí)領(lǐng)導(dǎo)和公開(kāi)政府法》與政府管控非政府組織之間的關(guān)系最為直接。

其二，國(guó)家機(jī)關(guān)步調(diào)一致，責(zé)任主體分工明確。受三權(quán)分立體制的影響，美國(guó)的立法、行政和司法機(jī)關(guān)有著各自不同的政治生態(tài)。這使得它們?cè)谔幚矸钦M織議題時(shí)并非總是步調(diào)一致。當(dāng)國(guó)會(huì)或行政部門(mén)支持某個(gè)具體的非政府組織行為時(shí)，聯(lián)邦最高法院可能會(huì)給出其他意見(jiàn)。但如果該行為牽扯國(guó)家安全議題，則另當(dāng)別論。此時(shí)，彼此間的行動(dòng)步驟往往保持一致，少有重大分歧。在“一戰(zhàn)”期間，當(dāng)國(guó)會(huì)和聯(lián)邦政府打擊反戰(zhàn)組織活動(dòng)時(shí)，聯(lián)邦最高法院就給予了充分支持。此外，在執(zhí)法過(guò)程中，不同的責(zé)任主體分工明確、各司其職。以《誠(chéng)實(shí)領(lǐng)導(dǎo)和公開(kāi)政府法》為例，國(guó)會(huì)兩院的秘書(shū)處是游說(shuō)者的登記管理機(jī)關(guān)和報(bào)告提交處，而司法部則是該法的執(zhí)行機(jī)關(guān)。當(dāng)國(guó)會(huì)兩院秘書(shū)處的工作人員發(fā)現(xiàn)游說(shuō)者未能按照該法要求提交報(bào)告時(shí)，通常會(huì)與游說(shuō)者進(jìn)行兩次交涉。如果報(bào)告仍未按照該法提交，工作人員則會(huì)將此事提交哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦檢察官辦公室。后者將對(duì)此展開(kāi)調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出是否提出控告的決定。如果調(diào)查結(jié)果顯示確有違法，司法部將負(fù)責(zé)具體懲罰的執(zhí)行。

其三，鼓勵(lì)公眾參與。除公共部門(mén)之外，在美國(guó)非政府組織管控過(guò)程中，媒體、公眾以及協(xié)會(huì)在其中也扮演著相當(dāng)重要的角色。美國(guó)管控非政府組織的目的不是限制后者從事宣傳或游說(shuō)等政治活動(dòng)，而是促其透明化，接受政府和民眾的監(jiān)督。美國(guó)政府之所以在非政府組織管控中鼓勵(lì)公眾參與，首先是因?yàn)檫@被視為法律賦予公民的基本權(quán)利，同時(shí)也是因?yàn)檫@樣做有助于培養(yǎng)美國(guó)公民的國(guó)家安全觀，提升國(guó)家安全能力?；谏鲜隹紤]，公眾有權(quán)查看任何非政府組織的原始申請(qǐng)文件以及前三年的稅表，通過(guò)司法部名下的一個(gè)用來(lái)登記和追蹤外國(guó)代理人活動(dòng)的在線數(shù)據(jù)庫(kù)搜索與這些組織相關(guān)的文件和報(bào)告，以及在國(guó)會(huì)兩院秘書(shū)處的網(wǎng)站上查閱和下載與非政府組織游說(shuō)相關(guān)的信息等。

其四，政策隨時(shí)調(diào)整。美國(guó)非政府組織管控政策隨著國(guó)內(nèi)外政治局勢(shì)以及他們對(duì)威脅源的構(gòu)想的轉(zhuǎn)變而變化，從而在管控對(duì)象、管控內(nèi)容以及管控手段等方面呈現(xiàn)出一種與時(shí)俱變的特征。在管控對(duì)象方面，隨著時(shí)代變化，從20世紀(jì)上半葉的反戰(zhàn)組織、納粹組織到21世紀(jì)與恐怖主義有關(guān)的非政府組織，管控對(duì)象一直在變化。在管控手段方面，其變化主要體現(xiàn)為赤裸裸的暴力鎮(zhèn)壓趨于減少，而司法手段得到越來(lái)越多的運(yùn)用。在管控內(nèi)容方面，早期更加側(cè)重于對(duì)非政府組織宣傳行為的管控，后期則以對(duì)政治游說(shuō)的管控為主。由于政治游說(shuō)和支持恐怖主義都離不開(kāi)巨額資金支持，因而對(duì)非政府組織資金流的管控受到越來(lái)越多的重視。

國(guó)家安全議題尤顯突出

“國(guó)家安全是安邦定國(guó)的重要基石，維護(hù)國(guó)家安全是全國(guó)各族人民根本利益所在?！碑?dāng)前國(guó)際形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，國(guó)家安全議題尤顯突出。部分境外勢(shì)力借助現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過(guò)境內(nèi)外非政府組織對(duì)我國(guó)政府和社會(huì)施加影響，給我國(guó)國(guó)家安全造成不同程度的威脅。就如何通過(guò)對(duì)非政府組織有效管控來(lái)維護(hù)國(guó)家安全而言，美國(guó)的上述做法可以為我們提供某些啟示。

第一，非政府組織管控法治化。國(guó)家安全法治建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全的基本保障。非政府組織管控法治化要求政府依法管控，相關(guān)法律需就管控對(duì)象、管控內(nèi)容、管控強(qiáng)度、管控方式，以及主體責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行明確界定，并建立起嚴(yán)密高效的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。只有這樣，才能科學(xué)規(guī)范和引導(dǎo)非政府組織行為，保護(hù)非政府組織合法權(quán)益，打擊非政府組織侵害國(guó)家安全的行為。在這方面，2016年頒布的《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》是一個(gè)重大進(jìn)步，但依然任重道遠(yuǎn)。

第二，增強(qiáng)非政府組織管控透明性，引導(dǎo)和規(guī)范公眾參與。在我國(guó)，與其他政策議題不同，國(guó)家安全議題大多涉密、不透明、公眾參與度低。這種情況在政府管控涉外非政府組織問(wèn)題上同樣存在。絕大多數(shù)公眾對(duì)此類(lèi)現(xiàn)象既不關(guān)心，也無(wú)法知曉。這不僅無(wú)助于公眾的國(guó)家安全意識(shí)的養(yǎng)成，而且無(wú)法借助公眾參與來(lái)減輕政府管控非政府組織的壓力。為此，應(yīng)當(dāng)在明確涉密等級(jí)的情況下，提升政府管控非政府組織的透明度，引導(dǎo)和規(guī)范公眾參與，提升國(guó)家安全能力。

第三，提升非政府組織管控覆蓋面。非政府組織在社會(huì)的不同層面和領(lǐng)域，通過(guò)各種途徑對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成影響。這決定了對(duì)非政府組織的管控必須是全面管控。就當(dāng)前來(lái)說(shuō)，主要有兩點(diǎn)：一是管控對(duì)象應(yīng)當(dāng)涵蓋所有類(lèi)型的非政府組織，既包括在華境外非政府組織，也包括境內(nèi)與境外組織或個(gè)體存在密切關(guān)系的社會(huì)組織。二是管控內(nèi)容要涵蓋非政府組織的所有行為。隨著中國(guó)政府和社會(huì)越來(lái)越開(kāi)放，非政府組織影響政府決策和政治安全的渠道和途徑越來(lái)越多，如政策倡導(dǎo)和政治游說(shuō)等。對(duì)于這些行為，明確和有效的管控機(jī)制尚待形成。

（摘自3月14日《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》。作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院）