浙江大學土地與國家發(fā)展研究院

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大提出的重大任務。當前，按照習近平總書記對“千村示范、萬村整治”工程的重要指示精神，全國上下正在開展全域土地綜合整治工作。

全域土地綜合整治是在現(xiàn)有農村土地綜合整治的基礎上，對農村生態(tài)、農業(yè)、建設空間進行全域優(yōu)化布局，對田水路林村進行全要素綜合整治，對高標準農田進行連片提質建設，對存量建設用地進行集中盤活掛鉤，對新農村和產業(yè)融合發(fā)展用地進行集約精準保障，對鄉(xiāng)村人居環(huán)境進行統(tǒng)一治理修復，以進一步發(fā)揮土地在農業(yè)農村發(fā)展中的基礎性、引導性、控制性作用，促進土地利用方式和經濟發(fā)展方式的轉變。

全域土地綜合整治在生態(tài)文明、空間規(guī)劃和效率變革三個方面提出了新的更高的要求。從生態(tài)文明角度看，要堅持系統(tǒng)思想、尊重自然，統(tǒng)籌推進山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局;從空間規(guī)劃角度看，要堅持規(guī)劃引領、節(jié)約集約，強化“多規(guī)融合”和規(guī)劃引導，促進土地資源要素有序流動，提升土地節(jié)約集約利用水平;從效率變革角度看，要堅持政府搭臺、農民主體，建立健全政府主導、部門協(xié)同、群眾參與的工作機制，形成工作合力，讓農民共享全域土地綜合整治成果。

在德國，基于土地整理的鄉(xiāng)村整治已經成為農村發(fā)展大背景中的一個重要的組成部分，其潛在的作用已經得到越來越多的認可。在近二三十年，德國已經將土地整理在農用地結構優(yōu)化上的功能拓展到更多的公共服務功能，包括：提升農業(yè)產業(yè)結構（降低細碎化程度和擴大農場規(guī)模）;推進自然和環(huán)境保護工程的實施（按照歐盟Natura 2000和水框架指令）;保障國家和地方性的基礎設施工程建設（高速公路、鐵路、農村道路和耕作區(qū)域的通達等）;縮小城鄉(xiāng)之間的差距;提供更好的居住環(huán)境;增加就業(yè)、教育、醫(yī)療服務;保護文化。

可以看出，德國的鄉(xiāng)村整治起步早、經驗多，以空間規(guī)劃為基礎（含景觀規(guī)劃），開展了土地整理的公私合作以提升治理效率，推動經濟、社會、生態(tài)三方面的協(xié)調發(fā)展，這些都與我國當前全域土地綜合整治的目標內涵極為相似。為此，本文針對性地介紹德國在空間規(guī)劃、效率變革和生態(tài)占補三個方面的經驗，以期能助推我國全域土地綜合整治工作有效開展，為加快建設安全、綠色、高效、法治、和諧的美麗國土提供參考。

規(guī)劃引領：空間規(guī)劃體系

德國的空間規(guī)劃是德國鄉(xiāng)村整治的基本依據，能夠有效引導各地因地制宜、科學開展鄉(xiāng)村整治。該規(guī)劃體系自身以及與中國規(guī)劃比，有以下突出特點。

1.頂層謀劃，基層為主。德國是聯(lián)邦制國家，涉及規(guī)劃分工的政府結構主要分為聯(lián)邦政府、州政府、市政府，空間規(guī)劃的制定是聯(lián)邦政府和州政府的主要職責。聯(lián)邦政府空間規(guī)劃的目的是合理規(guī)劃和控制德國內部土地利用，以適應自然、經濟、社會的協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。聯(lián)邦政府的空間規(guī)劃是一種指導性的土地空間布局規(guī)劃，不涉及具體的土地利用。州政府空間規(guī)劃的目的是在聯(lián)邦政府的空間規(guī)劃框架下，制定州級的、總攬性的空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃。州級別的規(guī)劃也不涉及具體的土地利用。市政府根據市鎮(zhèn)（包括鄉(xiāng)村）的具體情況將聯(lián)邦、州的“空間布局規(guī)劃”、“州發(fā)展規(guī)劃”以及“區(qū)域發(fā)展規(guī)劃”等制定的發(fā)展目標具體化和可操作化，因此市級規(guī)劃雖然必須符合聯(lián)邦和州空間規(guī)劃所設定好的指導性方案，卻最具影響力，是實際的約束。市級的規(guī)劃要能夠根據地方的自然和社會條件對土地利用和開發(fā)進行詳細的規(guī)劃設計（一定意義上與中國城市規(guī)劃中的總規(guī)和控規(guī)相似）。

2.法律保障，權威性強。《聯(lián)邦空間規(guī)劃法案》和《聯(lián)邦建設法典》是德國法律體系中構成規(guī)劃和建設內容的兩個基本法律，這兩個法律是德國整個規(guī)劃體系的法律基礎。其實，德國每個層次的空間規(guī)劃均有相應的法律支持，從宏觀到微觀、自上而下地構建了一個完整的規(guī)劃法律體系，為空間規(guī)劃的制定和落實提供了可靠的保障。德國空間規(guī)劃體系的權威性很強，空間規(guī)劃一經批準，不論是地方政府還是中央政府都不能隨意修編，充分體現(xiàn)了規(guī)劃背后公權力的強制性和約束力。

3.公眾參與，決策科學。德國的空間規(guī)劃從編制伊始就強調公眾參與，并在有關法律中作出了明確規(guī)定，包括規(guī)劃編制和實施必須尊重公眾的知悉權和參與權、公眾可以參與空間規(guī)劃程序等。貫穿規(guī)劃全生命周期的公眾參與有利于集民智、聚民力，提高規(guī)劃的科學性、合理性，更好維護和實現(xiàn)群眾利益。

4.表面相似，實質不同。中國和德國兩個國家的土地利用規(guī)劃表面上看非常相似：第一，土地規(guī)劃都有三個級別，即中央（聯(lián)邦）、省（州）和地方（市級）;第二，土地利用規(guī)劃都有法律基礎，即使中國的法律基礎相對薄弱;第三，三個級別的土地利用規(guī)劃都有明確的分工和合作。但是，兩個國家土地利用規(guī)劃更多的是本質上的不同。第一個明顯的不同是土地利用規(guī)劃總體目標的不同。德國土地規(guī)劃的目標關注的是如何實現(xiàn)人類社會和自然環(huán)境之間的協(xié)調發(fā)展，促進城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌，以及如何進一步提高土地規(guī)劃分權狀態(tài)下的土地利用效率。中國盡管規(guī)劃也追求類似的目標，但當前更緊要的任務是加強土地利用規(guī)劃的職能來實現(xiàn)土地（空間）用途管制。第二個明顯的不同是不同層次土地利用規(guī)劃之間的關系不同。德國的特征是上級規(guī)劃（州級或者聯(lián)邦級）要么是指導性規(guī)劃，要么是為了提供地方政府無法提供的公共設施而編制的規(guī)劃，地方政府實際上擁有非常明顯的優(yōu)勢來編制以地方發(fā)展目標為導向的規(guī)劃;一旦土地規(guī)劃批準了，無論是地方還是聯(lián)邦，都沒有隨意修改的權力。在中國，土地利用規(guī)劃更是一種配額規(guī)劃，而且是從上向下式的配額。配額由上級政府決定，然后在下級政府間分配和調配。

治理效率：土地整理的合作模式

德國的鄉(xiāng)村整治歷史悠久，且有其傳統(tǒng)的模式：主要是由各州政府自主推進整個工程的進展，為了防止農村的蕭條，州政府有責任采取措施，使農村地區(qū)保持作為居住區(qū)和就業(yè)區(qū)所應具有的吸引力。近年來，隨著農村發(fā)展中對村莊更新的需求逐漸增加，尤其在城市周邊村莊的更新要考慮農村居民點和城市之間的連接關系，近年來德國在傳統(tǒng)的農用地整理和市地整理之間的合作也逐漸受到關注。這種新的模式被稱作合作整治模式，具有以下主要特征。

1.于法有據，勢在必行?！锻恋卣矸ā泛汀堵?lián)邦建設法典》等法律是德國開展鄉(xiāng)村整治的法律基礎。一旦依法劃定土地整理項目區(qū)后，在整理范圍內的土地所有者都必須參加這個項目。沒有任何人有權利拒絕參與，因為任何一個人的拒絕都將延緩整個項目的進程，進而損害公眾利益。

2.程序明晰，合理規(guī)范。當一個詳細的整理規(guī)劃和建設規(guī)劃被制定了以后，市級政府就可以決定是否要開展土地整理的相關程序。整個項目的執(zhí)行者可以是一個指定的委員會，也可以是合適的地籍或整理的管理機構。土地整理項目的首要工作就是劃定整理的范圍，接下來的工作就是考慮如何具體分配工作、開展土方工作和建設工作。這個環(huán)節(jié)主要包括通過現(xiàn)有的土地地籍和圖斑等來登記參與者的地塊、權屬和地上建筑物。到這個步驟時，基本上法律的程序就完成了。相關的公共設施的建設并沒有納入這個整理和建筑的綜合規(guī)劃，而是由市政府來承擔相應的建設責任并根據實際開支來支付成本，其他土地將由原土地所有者根據新的土地規(guī)劃來分配并進行后續(xù)的建設。

3.公私合作，互利共贏。在土地整理的合作模式下，政府主要發(fā)揮引導和組織的作用，即政府搭臺;作為土地產權人的農戶是土地整理的主要參與者和具體實施者，即農民主體。而促成政府與農戶、農戶與農戶之間合作的關鍵則是土地整理的成本共擔、利益共享。待整理區(qū)域的所有的土地面積要進行計算并且從中扣除掉用于道路、綠地和其他公共設施的用地。在剩下的土地上，每一個土地所有者將根據其原土地面積或者土地價值而分到一定比例的整理后的土地。如果還有剩余的土地，則將被市政府獲得，這樣就可以用于彌補市政府付出的成本。原則上，原土地所有者不能要求獲得高于原土地價值的補償。在經過數次討論和修改后，土地區(qū)劃的邊界將被劃定，新的土地區(qū)塊將被界定，相關的補償或者債務也將被清算。

總體而言，德國的鄉(xiāng)村整治體現(xiàn)了一種有效的合作機制，市政府作為執(zhí)行者和成本分擔者，而原土地所有者可以表達自己的意見，并有權利將任何被認為損害自己或他人利益的事情上訴至法院，但這些對土地整理項目本身沒有直接的影響。這個過程也為后續(xù)的建設規(guī)劃奠定了良好的基礎，同時也按照貢獻分配給每個土地所有者相應土地。

生態(tài)價值：基于指標交易的生態(tài)占補

德國在鄉(xiāng)村整治過程中高度重視生態(tài)環(huán)境的保護工作，以促進農村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。2002年德國的國家自然保護法案頒布，這個法案要求對自然的任何影響都需要進行補償。這個法案不僅要求對土壤進行補償，還包括對生物多樣性和物種的損害進行補償，補償的標準是由相應的規(guī)劃管制者來負責。一般來說，所有的涉及到土地利用變化的項目都需要進行環(huán)境補償，實現(xiàn)生態(tài)占補平衡。當然，鄉(xiāng)村整治涉及的基礎設施建設、道路施工和住房建新拆舊也不例外。現(xiàn)階段，生態(tài)賬戶體系是德國鄉(xiāng)村整治過程中實現(xiàn)生態(tài)占補的主要做法，具有以下特點。

1.生態(tài)指標，市場交易。生態(tài)賬戶體系的核心是所渭的生態(tài)指標（eco-points）的交易。根據國家自然保護法案，任何類型的開發(fā)商需要對自己的行為造成的生態(tài)損害進行補償，而補償的標準就是要“支付”一定數量的生態(tài)指標。開發(fā)商可以從所謂的生態(tài)指標機構處購買，而這些機構的生態(tài)指標要么是自己經過生態(tài)保護等工程而積累的指標，要么是收購其他人的指標。開發(fā)商進行土地利用改變要獲得相應數量的指標，然后才能開始自己的開發(fā)活動。

2.覆蓋面廣，手段多樣。實際上，德國的生態(tài)占補所針對的開發(fā)行為更是一種廣義上的開發(fā)，只要開發(fā)商造成了土地利用的改變，無淪是從農用地變?yōu)榻ㄔO用地，還是由林地變成農用地，只要利用方式改變后都會產生對生態(tài)的影響，進而都需要購買或存儲相應的生態(tài)指標。而典型的補償活動包括保護動物棲居地和提高生態(tài)保護區(qū)生物多樣性等行動，也包括將農業(yè)生產活動從密集型向非密集型的管理方式轉變，對森林進行優(yōu)化管理等。這些活動都可以獲得生態(tài)指標。

3.實施靈活，監(jiān)管有力。當前全德國有21個授權的生態(tài)指標機構，他們在補償措施和交易區(qū)域上有明顯的不同。比如，黑森州是第一個實施了生態(tài)賬戶體系的州，補償是基于區(qū)域補償法令，由補償機構（即Okoagentur fur Hessen）來協(xié)調和監(jiān)管。這個機構協(xié)調各種可以用于補償的生態(tài)措施，將這種補償活動從土地規(guī)劃的實施中獨立出來。開發(fā)商在購買了生態(tài)指標后，將獲得一個證書，這個證書證明了相應的待開發(fā)的項目的生態(tài)補償已經完成。而實際的生態(tài)補償是由生態(tài)補償機構協(xié)調后由其他地方的補償行動所實現(xiàn)。這種方式的好處是，開發(fā)商不需要立刻進行生態(tài)補償，且其他地方的生態(tài)補償也不存在時間上的限制。所有的項目實施還有相應的科學監(jiān)管，比如與大學的合作等。

總體來說，生態(tài)賬戶體系代表著一種生態(tài)補償行動經濟價值的顯現(xiàn)。這種體系有著明顯的好處，比如補償措施的質量能夠得到很好地控制，各種補償可以無量綱化。這樣，大規(guī)模的開發(fā)也得以順利開展，而且這種體系的透明度較高、公平性較好，對于開發(fā)商來說也簡單易行。因此，基于指標交易的生態(tài)占補是德國彌補和減緩鄉(xiāng)村整治引致的負面環(huán)境影響、維護農村地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)總體平衡的有效工具。

德國經驗對我國開展土地整治的啟示

德國鄉(xiāng)村整治中的空間規(guī)劃體系、公私合作整理模式以及生態(tài)占補機制直面現(xiàn)階段全域土地綜合整治面臨的新形勢、新要求，具有重要的借鑒價值。

全域土地綜合整治要求堅持規(guī)劃引領和開展農村用地空間治理，以應對村莊布局整體規(guī)劃缺乏、空間布局散亂化等問題。對此，德國的空間規(guī)劃體系則提供了基本的改革思路，即以空間規(guī)劃為載體，積極開展村土地利用規(guī)劃編制工作，做好全域整治的全域規(guī)劃和全域設計，增強規(guī)劃的權威性，推動。多規(guī)融合”在鄉(xiāng)村落地實施;同時，鼓勵村集體和村民參與，群策群力，研究確定村莊類別、功能定位、發(fā)展方向，順應自然、尊重歷史，突出鄉(xiāng)土、體現(xiàn)文化。

全域土地綜合整治要求政府搭臺、農民主體，防止“政府大規(guī)模負債”傾向，切實維護農民和農村權益。德國土地整理的合作模式恰好回應這一改革訴求。推動地方政府與村集體和村民的分工合作，共同開展全域整治，不僅有助于解決“地從哪里來、錢從哪里籌”的問題，更能突出以人民為中心的發(fā)展思想，讓農民共享土地綜合整治成果，公平合理分配使用全域土地綜合整治工程新增土地指標收益，使農村資源“取之于農、用之于農”。

全域土地綜合整治要求堅持系統(tǒng)思想、尊重自然，開展生態(tài)環(huán)境整治。而德國基于指標交易的生態(tài)占補機制正是具體的范例。可以嘗試建立全域整治的生態(tài)占補機制，系統(tǒng)衡量整治工程導致的土地生態(tài)價值變化。一方面，要求整治主體采取措施緩解和彌補生態(tài)價值損失;另一方面，如果整治工程改善了農村的生態(tài)環(huán)境，整治主體也可按照生態(tài)價值的增值量獲得相應的獎勵或者用于補償其他整治工程可能帶來的生態(tài)損失。進而，確保特定區(qū)域內的生態(tài)環(huán)境質量不僅不會因開展整治工程而降低，甚至還會有所提升。

德國的鄉(xiāng)村整治以空間規(guī)劃為引領，格局大、定位高，科學合理發(fā)揮公權力作用，為開展鄉(xiāng)村整治提供基本遵循;以合作整治為載體，力促公私合作，強化資源整合，避免政府大規(guī)模負債，兼顧鄉(xiāng)村整治的效率與公平;以生態(tài)占補為抓手，優(yōu)化調整林地、水域等生態(tài)用地布局，保護水源涵養(yǎng)地、維護生物多樣性，切實維護和改善農村的生態(tài)環(huán)境質量，促進“社會—生態(tài)”系統(tǒng)的可持續(xù)運轉，真正讓農民“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”。這些寶貴經驗都值得我們在推進全域土地綜合整治工作過程中因地、因時、因勢加以吸收借鑒，從而有效助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。