馬美紅 黃先龍 何秉順 任洪玉 常清睿 李青 趙茹欣

摘要：全國山洪災(zāi)害防治項目經(jīng)過2010-2015年的建設(shè)，初步形成了一套適合中國國情、較完整的山洪災(zāi)害防御體系，并發(fā)揮了顯著的實際效益?；谌珖胶闉?zāi)害防治項目的最新數(shù)據(jù)，介紹中國山洪災(zāi)害防御體系建設(shè)概況，分析認(rèn)為2015年中國山洪災(zāi)害具有致死人數(shù)為歷史最低、區(qū)域差異顯著、同縣多次遭災(zāi)、發(fā)生災(zāi)害時間提前等特點。結(jié)合中國在防御山洪災(zāi)害方面的典型案例以及取得的實際效益，從經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)3個方面對山洪災(zāi)害防御建設(shè)進(jìn)行綜合評價，同時針對防御工作中的薄弱環(huán)節(jié)，提出了相應(yīng)的對策和建議。

關(guān)鍵詞：山洪災(zāi)害;特點;效益;2015年;中國

中圖分類號：X43

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

doi：10.3 969/j .issn. 1000- 1379.2019.01. 006

1 引言

山洪災(zāi)害屬于洪澇災(zāi)害的一種，是山丘地區(qū)由強(qiáng)降雨引發(fā)的暴漲暴落的洪水及伴隨發(fā)生滑坡、泥石流等給人民帶來危害的統(tǒng)稱[1]，具有突發(fā)性強(qiáng)、破壞力大、準(zhǔn)確及時預(yù)報預(yù)警難的特點，而且點多、面廣、量大，導(dǎo)致災(zāi)害損失嚴(yán)重。不是強(qiáng)降雨引發(fā)的滑坡、泥石流災(zāi)害不在本文討論的范圍內(nèi)。據(jù)不完全統(tǒng)計，自中華人民共和國成立以來，因洪水死亡27萬余人，經(jīng)濟(jì)損失40億元/a，其中約70%由山洪災(zāi)害造成。據(jù)《中國水旱災(zāi)害公報2013》，2003-2013年山洪災(zāi)害致死人數(shù)占因洪水死亡人數(shù)的比例上升到79.5%。僅2010年甘肅舟曲的一場山洪泥石流就導(dǎo)致1765人死亡或失蹤：四川都江堰一場滑坡事件導(dǎo)致161人死亡或失蹤，209.4萬人受災(zāi)。我國山洪災(zāi)害在強(qiáng)度、規(guī)模、損失等方面均居世界前列，危害極其嚴(yán)重[2-3]。面對越來越嚴(yán)重的山洪災(zāi)害，我國高度重視山洪災(zāi)害防御工作，水利部水利信息中心組織開展了“中小河流突發(fā)性洪水監(jiān)測與預(yù)警預(yù)報技術(shù)研究”項目等，氣象部門開展了暴雨誘發(fā)的中小河流洪水和山洪地質(zhì)災(zāi)害氣象風(fēng)險預(yù)警服務(wù)試驗業(yè)務(wù)，規(guī)模最大的則是水利部的全國山洪災(zāi)害防治項目。2006年，國務(wù)院批復(fù)了《全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃》，2009年開始，基于該規(guī)劃，水利部、財政部聯(lián)合開展全國性的山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)試點工作。2011年4月，國務(wù)院審議通過《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質(zhì)災(zāi)害防御和綜合治理總體規(guī)劃》;2013年5月，水利部、財政部聯(lián)合印發(fā)《全國山洪災(zāi)害防治項目實施方案（2013-2015年）》，明確了2013-2015年山洪災(zāi)害防治調(diào)查評價、非工程措施補充完善和重點山洪溝防洪治理主要建設(shè)任務(wù)。2016-2020年，中國將持續(xù)開展項目建設(shè)，在不同類型、不同災(zāi)害頻度的山洪災(zāi)害防治區(qū)，確定相應(yīng)的重點建設(shè)內(nèi)容，對調(diào)查分析評價成果進(jìn)行檢驗、率定和復(fù)核。

我國山洪災(zāi)害防治工作從2003年規(guī)劃、2009年試點到2010年全面開展以來，國家對山洪災(zāi)害防治非工程措施投資超過280億元，覆蓋2058個縣、386萬km2，取得了一系列成果，初步形成了“以防為主，防治結(jié)合”“以非工程措施為主，非工程措施與工程措施相結(jié)合”的體系[4]，其中：非工程措施包括山洪災(zāi)害調(diào)查評價、監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、群測群防體系、搬遷避讓、政策法規(guī)等，工程措施主要指山洪溝治理。本文基于全國山洪災(zāi)害防治項目的數(shù)據(jù)（其中洪澇災(zāi)情統(tǒng)計數(shù)據(jù)主要來源于國家防總辦公室和各?。▍^(qū)、市）上報的災(zāi)情信息，建設(shè)成果、成效數(shù)據(jù)、典型案例等主要來自于各?。▍^(qū)、市）核實上報全國山洪災(zāi)害防治項目組的數(shù)據(jù)，涉及省份不包括香港、澳門和臺灣），從具體建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)成果、建設(shè)成效方面介紹目前全國山洪災(zāi)害項目進(jìn)度，分析2015年中國山洪災(zāi)害的特點，結(jié)合全國山洪災(zāi)害防治項目在2015年實際防汛工作中發(fā)揮的效益，探討了目前防御工作中存在的問題，以期為目前正在開展的山洪災(zāi)害防治項目建設(shè)提供參考。

2 建設(shè)概況

我國山洪災(zāi)害防治項目自2010年全面開展以來.2010-2012年主要側(cè)重于非工程措施項目建設(shè)，如普查山洪災(zāi)害情況、劃定危險區(qū)、建設(shè)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和群測群防體系，2013-2015年則加入調(diào)查評價以及重點山洪溝的工程治理。目前，全國山洪災(zāi)害防治項目已經(jīng)取得了系列建設(shè)成果（見表1），共建設(shè)監(jiān)測預(yù)警平臺2 058個，自動雨量、水位監(jiān)測站6.3萬個，重點防治區(qū)密度約為50 km2/站;基層配有簡易監(jiān)測預(yù)警設(shè)施，簡易雨量報警器、手搖警報器密度為1個/行政村，鑼、鼓、號、口哨密度為2套/行政村，縣、鄉(xiāng)、村、組普遍成立了山洪災(zāi)害防御責(zé)任制體系等：已對25萬個沿河村落完成詳查和分析評價：對340條山洪溝實施了工程治理[5]。

自2010年著手建設(shè)山洪災(zāi)害防治項目以來，平均致死人數(shù)明顯下降，實際防災(zāi)減災(zāi)效益顯著，截至2015年年底，通過已建山洪災(zāi)害設(shè)施共發(fā)布預(yù)警短信855萬條，轉(zhuǎn)移304.4萬人，避免了31萬人傷亡。3 2015年中國山洪災(zāi)害的特點

3.1 致死人數(shù)為歷史新低，占洪澇災(zāi)害總致死人數(shù)的比例仍比較高

2015年中國平均降水量623 mm，接近常年，但9月降水偏多，多為歷時短、雨強(qiáng)大的暴雨，導(dǎo)致山洪災(zāi)害頻發(fā)。全國共19個?。▍^(qū)、市）發(fā)生了116起造成人員死亡、失蹤的山洪災(zāi)害事件，死亡、失蹤274人，每起災(zāi)害平均傷亡人數(shù)顯著降低。2000年以來中國每年因山洪災(zāi)害致死人數(shù)及占因洪澇災(zāi)害死亡人數(shù)的比例見圖1。可以看出，除了2010年由于甘肅舟曲一場山洪泥石流導(dǎo)致1 765人死亡、失蹤，引起山洪災(zāi)害致死人數(shù)有較大上升外，自實施山洪災(zāi)害專項防治后，每起災(zāi)害平均致死人數(shù)顯著降低。2015年因山洪災(zāi)害致死人數(shù)創(chuàng)造歷史新低，但占洪澇災(zāi)害總致死人數(shù)的比例有所上升，因此山洪災(zāi)害仍然是洪澇災(zāi)害致人員死亡的主因。

3.2 區(qū)域、省份差異顯著

區(qū)域分布方面.2015年山洪災(zāi)害主要分布在中國華北、華東、中南、西南和西北5個區(qū)域（見圖2）、19個?。▍^(qū)、市）（見圖3）。西南地區(qū)山洪災(zāi)害發(fā)生次數(shù)、致死人數(shù)分別占全國總數(shù)的49.1%、47.5%，溪溝洪水、滑坡、泥石流致死人數(shù)分別占全國對應(yīng)各類型總致死人數(shù)的44.3%、37.8%、63.5%，原因是西南地區(qū)泥石流災(zāi)情最重。2015年共發(fā)生3起大型山洪災(zāi)害事件，西南地區(qū)占2起，經(jīng)濟(jì)損失4.9億元，而東北地區(qū)未發(fā)生災(zāi)害事件，區(qū)域性差異顯著。

省份分布方面，河南、山西、寧夏、新疆山洪災(zāi)害占洪澇災(zāi)害的比例達(dá)到l00%，全國共有11個省（區(qū)）比例超過60%。云南省山洪災(zāi)害最嚴(yán)重，發(fā)生次數(shù)、死亡人數(shù)均居首位，分別占全國的15.2%、16.4%;四川、貴州山洪災(zāi)害發(fā)生次數(shù)相同，但四川災(zāi)情嚴(yán)重。由圖3可知，福建、陜西、浙江等省份屬于山洪災(zāi)害發(fā)生次數(shù)較少但災(zāi)情重，貴州、重慶、湖南等省份屬于山洪多發(fā)但災(zāi)情輕。

3.3 溪河洪水頻發(fā)，同縣多次遭災(zāi)

在各類型山洪災(zāi)害事件中，溪河洪水次數(shù)、死亡人數(shù)均為最多（見表2），屬于多發(fā)、頻發(fā)，但泥石流、滑坡傷亡嚴(yán)重，如泥石流平均單次致死人數(shù)近3人。同時，西南地區(qū)受溪河洪水、泥石流危害較嚴(yán)重，東南地區(qū)如福建、江西等受滑坡影響嚴(yán)重。

重復(fù)遭災(zāi)情況中，云南省共有3個縣重復(fù)遭災(zāi)，其中華坪縣屬于同一場降雨引發(fā)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)遭災(zāi)，而鎮(zhèn)雄縣則屬于不同月份分別發(fā)生的中型山洪災(zāi)害，災(zāi)情較嚴(yán)重;貴州雷山縣重復(fù)遭災(zāi)4次，中型、小型災(zāi)害各發(fā)生2次;福建、重慶、四川、貴州重復(fù)受災(zāi)縣均有2個（見圖4）。

3.4 災(zāi)情變化明顯，無特大型山洪災(zāi)害

山洪災(zāi)害主要由山丘區(qū)的強(qiáng)降雨引起，因此主汛期7月、8月一般災(zāi)情較重。由圖5可以看出.5-8月各月災(zāi)情相近，但9月、10月發(fā)生了較明顯的致人員死亡的山洪災(zāi)害事件，各月嚴(yán)重程度為8月>5月>6月>7月>9月>10月。6月份發(fā)生次數(shù)最多，5月、6月災(zāi)情較往年重，而往年發(fā)生次數(shù)較多、災(zāi)情較重的7月或者8月較往年明顯減輕。

災(zāi)害等級方面，中小型山洪災(zāi)害事件占97.3%，未發(fā)生特大型山洪災(zāi)害事件：發(fā)生次數(shù)中型災(zāi)害雖然遠(yuǎn)低于小型災(zāi)害，但致死人數(shù)幾乎持平，平均單次致災(zāi)重（見圖6）。表3列出了2015年3起大型山洪災(zāi)害詳情，可以看出.8月下旬連續(xù)2起大型災(zāi)害發(fā)生在西南地區(qū)，較往年異常，浙江平陽縣主要受“蘇迪羅”臺風(fēng)影響，四川敘永縣主要為遭受暴雨襲擊導(dǎo)致。大型山洪災(zāi)害主要集中在云南西北部、四川省東南部，中型山洪災(zāi)害主要分布在西南地區(qū)，小型山洪災(zāi)害零星分布于各個區(qū)域。

3.5 老人和孩子死亡比例高，外來人口死亡事件時有發(fā)生

2015年山洪災(zāi)害致死人數(shù)中，老人和孩子占55%，超過一半，屬于受山洪災(zāi)害威脅嚴(yán)重的人群，主要原因是農(nóng)村地區(qū)的空心化，青壯年大部分出外打工，剩下老人和小孩，不僅對流出地有強(qiáng)烈影響（失去了防御人員），而且對流人地也有較大影響。外來人員一般不太熟悉當(dāng)?shù)厍闆r，也是防御的重點。外來人口死亡的事件時有發(fā)生（見圖7），如：8月2日青海貴南的山洪泥石流災(zāi)害中，死亡3人均為趕工期的外來施工人員：8月3日陜西長安區(qū)山洪災(zāi)害中死亡9人均為參加農(nóng)家樂宴會的外來人員：8月9日浙江平陽縣山洪災(zāi)害中，死亡10人，其中5人為外來務(wù)工人員[6]。

4 2015年中國山洪災(zāi)害防治效益分析

4.1 典型案例

湖南省臨湘市發(fā)生的山洪災(zāi)害事件中，在降雨量、重現(xiàn)期均較大的情況下，由于實施了山洪災(zāi)害防治項目，全市及時發(fā)布預(yù)警702條，因此，死亡失蹤人數(shù)降低80%（見表4）;湖南省綏寧縣發(fā)生的山洪災(zāi)害事件中，在降雨量更大、重現(xiàn)期更長的情況下，2015年的災(zāi)害與2001年災(zāi)害造成高達(dá)124人死亡相比，成功實現(xiàn)了人員零傷亡，防災(zāi)減災(zāi)效益極為顯著。總之，實施山洪災(zāi)害防治項目后，與歷史災(zāi)害相比.依靠山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和群測群防體系，人員傷亡大幅度減少，取得了很好的防洪減災(zāi)效益[7]。

4.2 效益分析

4.2.1 社會效益

2015年中國山洪災(zāi)害事件主要為中小型災(zāi)害，大型山洪災(zāi)害共3起，未造成群死群傷現(xiàn)象。表5為2015年中國山洪災(zāi)害防治基層意識增強(qiáng)的典型案例，其中：福建安溪縣、云南鎮(zhèn)雄縣均成功實現(xiàn)了臨災(zāi)轉(zhuǎn)移：江西銅羅縣七十多歲老人發(fā)現(xiàn)山洪征兆，及時通知村干部轉(zhuǎn)移群眾。同樣在5月份，云南省鎮(zhèn)雄縣、福建省寧化縣和清流縣、湖南省祁陽縣和臨武縣都發(fā)生了強(qiáng)降雨造成的山洪災(zāi)害事件，由于防御及時，均未發(fā)生人員傷亡，充分說明了經(jīng)過山洪災(zāi)害防治項目建設(shè)，人們的防災(zāi)減災(zāi)意識明顯增強(qiáng)。這不僅有利于穩(wěn)定社會秩序，增強(qiáng)山丘區(qū)人民的自我防御意識，還在一定程度上減輕了水土流失，保護(hù)了重要的交通運輸線，同時促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

4.2.2 經(jīng)濟(jì)效益

山洪災(zāi)害防治的經(jīng)濟(jì)效益指通過采取工程和非工程措施，避免或降低山洪災(zāi)害的發(fā)生概率，從而減少經(jīng)濟(jì)損失。2015年，通過山洪災(zāi)害防治項目共避免了31萬人傷亡、7.9萬間房屋倒塌，減少淹沒耕地26.42萬hm2.減少糧食損失262.9萬t，避免經(jīng)濟(jì)損失達(dá)86億元，充分說明了山洪災(zāi)害防治項目的經(jīng)濟(jì)效益顯著。

4.2.3 環(huán)境效益

山丘區(qū)復(fù)雜的自然環(huán)境導(dǎo)致了山洪災(zāi)害的發(fā)生，災(zāi)害又進(jìn)一步加重了生態(tài)和環(huán)境的惡化，實施山洪災(zāi)害防治項目可以在一定程度上改善山丘區(qū)環(huán)境狀況，減輕對山丘區(qū)森林植被的破壞，同時也可以減輕水土流失，提高雨洪利用率，保護(hù)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村飲用水源。2013-2015年，中國結(jié)合工程措施開展山洪災(zāi)害防治項目，已經(jīng)對340條山洪溝實施治理，通過對山洪進(jìn)行疏導(dǎo)，修建堤防、護(hù)岸等，一定程度上緩解了環(huán)境壓力，很好地保護(hù)了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。

5 2015年中國山洪災(zāi)害防御工作存在的問題與建議

2015年，中國各地山洪災(zāi)害防御工作發(fā)揮了顯著效益，但隨著工作的開展，也暴露出一些問題：

（1）山洪災(zāi)害防治項目覆蓋面不全，隨著近些年氣候的變化，未劃人山洪災(zāi)害防治規(guī)劃區(qū)的區(qū)域發(fā)生了災(zāi)害，如青海柴達(dá)木地區(qū)。

（2）監(jiān)測預(yù)警可靠性有待提高[9]。一是信息傳輸在關(guān)鍵時刻易中斷，山洪的突發(fā)性易導(dǎo)致自動監(jiān)測站失效，如福建連城縣山洪暴發(fā)時出現(xiàn)了通信中斷，已建站點無法正常報汛：二是缺乏及時維護(hù)，在7月份對南方10個省的檢查中，發(fā)現(xiàn)7 780個監(jiān)測站點報汛存在問題：三是臨界雨量值精度不高，無效預(yù)警的情況較多。

（3）技術(shù)人才缺乏。山洪災(zāi)害防治項目涉及面廣，專業(yè)性強(qiáng)，基層缺乏掌握實際操作技能的技術(shù)人員。

（4）宣傳、培訓(xùn)、演練和預(yù)案缺乏適宜性和實用性。

（5）工程措施進(jìn)度慢，與非工程措施結(jié)合不緊密。2013-2015年共安排治理340條山洪溝，僅占確定治理條數(shù)的20.2%.尤其是山洪災(zāi)害嚴(yán)重的西南地區(qū)僅完成規(guī)劃任務(wù)的15%.治理任務(wù)較重，而且與非工程措施結(jié)合不緊密。

針對出現(xiàn)的問題，建議采取以下改進(jìn)措施：

（1）動態(tài)化規(guī)范防治范圍。隨著山洪災(zāi)害防御形勢的變化，在嚴(yán)格審批程序條件下，動態(tài)規(guī)范防治區(qū)域。

（2）進(jìn)一步完善監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。一是擴(kuò)大簡易監(jiān)測預(yù)警的覆蓋范圍，制定適合當(dāng)?shù)厣胶闉?zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的操作規(guī)程，確保汛期專人值班：二是加強(qiáng)后期維護(hù)，將山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的運行情況納入地方政府政績考核體系，將運行維護(hù)經(jīng)費納入每年的地方財政預(yù)算;三是增加山洪災(zāi)害防御的專項科研投入，提高臨界預(yù)警預(yù)報的精度。

（3）鼓勵科研院校設(shè)置山洪防御專業(yè)，激勵相關(guān)技術(shù)人員到科研院校進(jìn)修，培養(yǎng)山洪災(zāi)害防御的專業(yè)技術(shù)人才。

（4）落實基層防御責(zé)任，完善山洪災(zāi)害防御組織體系;豐富宣傳教育的形式，對典型的山洪防御案例及時宣傳;結(jié)合當(dāng)?shù)刂卫硪?guī)模、經(jīng)濟(jì)水平，制定適宜的指標(biāo)體系，定時進(jìn)行評估。

（5）強(qiáng)化山洪溝治理工程與非工程措施的結(jié)合，如利用調(diào)查評價數(shù)據(jù)完善山洪溝治理規(guī)劃，同時在治理山洪溝過程中進(jìn)一步完善非工程措施建設(shè)等。

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