于宏源 汪萬發(fā)

〔提要〕瀾湄區(qū)域在落實2030年可持續(xù)發(fā)展上已取得一系列重要進展，但仍遠未實現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程中提出的要求，當前面臨諸多挑戰(zhàn)：地區(qū)發(fā)展不平衡，治理制度赤字，可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)赤字，公共產(chǎn)品赤字。為促進瀾湄區(qū)域落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程，應(yīng)深化可持續(xù)發(fā)展治理機制創(chuàng)新，塑造瀾湄區(qū)域落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程的協(xié)作關(guān)系;加強可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);通過公共產(chǎn)品創(chuàng)新突出命運共同體理念，提高瀾湄合作對2030年可持續(xù)發(fā)展議程的參與和貢獻，發(fā)揮瀾湄國家在落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程中的主動性、創(chuàng)造性。

〔關(guān)鍵詞〕瀾湄合作、2030年可持續(xù)發(fā)展議程、周邊次區(qū)域合作

〔中圖分類號〕D822.333

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832 （2019）1期0075-10

2015年9月，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會正式通過了《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，為未來15年全球可持續(xù)發(fā)展合作指明了方向。落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程是全球和區(qū)域治理中的重要議題，而區(qū)域可持續(xù)發(fā)展合作是全球可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。2012年，泰國提出瀾滄江-湄公河次區(qū)域可持續(xù)發(fā)展倡議，在中國等瀾湄國家共同努力下，以可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)和目標的瀾滄江-湄公河合作（ LMC）從無到有并逐漸發(fā)展完善。瀾湄合作已經(jīng)成為次區(qū)域最具活力、最具發(fā)展?jié)摿Φ男聶C制之一。推動瀾湄區(qū)域落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程，既是相關(guān)國家應(yīng)盡的責(zé)任，也是深化瀾湄合作應(yīng)有之義。

一、瀾湄區(qū)域落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程進展

瀾湄六國總?cè)丝诩s16.15億，占亞洲總?cè)丝诘?8%;六國國土總面積1150萬平方千米，占亞洲總面積的25.8%;六國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）超過11.9萬億美元，占亞洲總量的44.98%。瀾湄國家普遍是發(fā)展中國家，城市化水平低，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值低，貧困人口多，和西方發(fā)達國家存在較大的差距，但也顯示出瀾湄區(qū)域具有很大的發(fā)展空間。作為新型次區(qū)域合作機制，瀾湄合作受到瀾湄國家和人民熱烈響應(yīng)，經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展是其三大支柱之一，互聯(lián)互通、產(chǎn)能合作、跨境經(jīng)濟合作、水資源合作、農(nóng)業(yè)和減貧合作是其五個優(yōu)先推進方向，環(huán)境保護也是合作重點。瀾湄各國均己將落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程融入其國家發(fā)展戰(zhàn)略和國家對外合作戰(zhàn)略中。

（一）落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程成為瀾湄合作的重點和優(yōu)先議程

瀾湄合作是中國發(fā)起和倡導(dǎo)的新型周邊次區(qū)域合作和發(fā)展機制，自瀾湄合作正式建立，落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程就是其重點和優(yōu)先議程，并且已經(jīng)成為瀾湄區(qū)域長期發(fā)展的指導(dǎo)方針。2030年可持續(xù)發(fā)展議程涉及經(jīng)濟、環(huán)境和社會三方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，旨在以平衡的方式實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和環(huán)境保護。可持續(xù)發(fā)展目標是2030年可持續(xù)發(fā)展議程的核心內(nèi)容，包括17個目標，目標之間相互關(guān)聯(lián)、不可分割。不少學(xué)者認為，瀾湄區(qū)域需要一個全流域性的宏觀規(guī)劃，否則流域內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)將面臨嚴重挑戰(zhàn)。同時，一些研究者也積極探索是否存在可控的治理模式，以減緩對瀾湄區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的人為損害。

自2030年可持續(xù)發(fā)展議程提出以來，瀾湄區(qū)域各國根據(jù)各自國情推進相應(yīng)議程。首先是相關(guān)國家都加大對經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程的重視。瀾湄區(qū)域是全球城市化和工業(yè)化進程速度最快的區(qū)域，各國對可持續(xù)發(fā)展議程的第8-11項目標，即涉及可持續(xù)經(jīng)濟增長和就業(yè)、可持續(xù)工業(yè)化和創(chuàng)新、減少不平等、建設(shè)可持續(xù)城市和人類住區(qū)、可持續(xù)的消費和生產(chǎn)等目標予以關(guān)注。其次，瀾湄區(qū)域各國政府也在努力提高經(jīng)濟和社會的基本保障，即第1-7項目標，涉及消除貧困、消除饑餓、保障受教育權(quán)利、促進性別平等、享有水、環(huán)境衛(wèi)生和能源服務(wù)，等等，主要體現(xiàn)在保障瀾湄區(qū)域人民的基本需求。最后，瀾眉區(qū)域國家更加積極應(yīng)對制度建設(shè)和環(huán)境氣候問題，即第13-17項目標，涉及應(yīng)對氣候變化、保護海洋資源和陸地生態(tài)系統(tǒng)，以及通過良治和伙伴關(guān)系實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（二）瀾湄區(qū)域落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程不斷取得進步

瀾湄區(qū)域落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程水平持續(xù)提升。根據(jù)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展行動網(wǎng)絡(luò)（Sustainable Development Solutions Network，SDSN）連續(xù)3年發(fā)布的《可持續(xù)發(fā)展議程指數(shù)和指示板報告》（SDGs Index and DashboardsReport），瀾湄國家排名呈現(xiàn)整體性、持續(xù)性上升：中國2016年排名全球第76位，2018年提升至第54位;越南2016年排名全球第88位，2018年則躍升至第56位;泰國2016年全球排名第61位，2018年則為第59位;柬埔寨排名從2016年的第1 19位上升到2018年的第109位。緬甸2016年排名第117位，2018年排名第113位。柬埔寨、越南、泰國等國可持續(xù)發(fā)展成就的取得，固然與國際發(fā)展援助合作有關(guān)，但其國內(nèi)政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、社會力量和政府職能的有機結(jié)合也發(fā)揮了很大作用。

（三）瀾湄合作成為區(qū)域國家落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程的關(guān)鍵抓手

瀾湄合作特點是務(wù)實高效、具體合作項目為主。2016-2018年，瀾湄國家開展了20余個大型基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)化項目，實施了上百個惠及民生的中小型合作項目，為瀾湄區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展做出重要貢獻，瀾湄區(qū)域形成全方位合作、協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。根據(jù)2018年瀾湄國家達成的《瀾滄江-湄公河合作五年行動計劃（2018-2022）》，相關(guān)國家將對接“一帶一路”倡議等合作機制，致力于將瀾湄合作打造成為新型次區(qū)域合作機制，促進落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程。瀾湄國家均成立了瀾湄合作國家秘書處或協(xié)調(diào)機構(gòu)，致力于加強多領(lǐng)域合作，統(tǒng)籌資源，形成合力;一系列優(yōu)先項目工作組均己建立和運作，支持瀾湄國家基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、項目合作。

（四）“一帶一路”倡議為瀾湄區(qū)域落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程提供助力

2017年，中國同湄公河五國貿(mào)易額超過2200億美元，同比增長16%;中國累計對五國投資超過420億美元，2017年投資額比2016年增長20%以上;累計簽署承包工程合同總額超過1400億美元。2018年9月21日，商務(wù)部發(fā)布《中國“一帶一路”貿(mào)易投資發(fā)展研究報告》指出，中國在東南亞地區(qū)直接投資存量為818.6億美元，占中國在“一帶一路”相關(guān)國家和地區(qū)投資存量總額的56.0%?！耙粠б宦贰睅恿藶戜貐^(qū)域一大批基礎(chǔ)設(shè)施和能源項目。中國至老撾、泰國鐵路為區(qū)域互聯(lián)互通奠定堅實基礎(chǔ);中國承建的中緬原油管道、中緬天然氣管道等項目有效解決了緬甸油氣資源輸出難的問題;中國在越南最大投資項目永新燃煤電廠等將為瀾湄區(qū)域發(fā)展進程提供動力。瀾湄各方通過積極參與和推動“一帶一路”建設(shè)，扎實提升區(qū)域互聯(lián)互通、區(qū)域合作和治理。瀾湄國家都是發(fā)展中國家，彼此發(fā)展存在差距，每個國家內(nèi)部各區(qū)域的發(fā)展也有差異，建立涵蓋瀾湄區(qū)域的經(jīng)濟走廊能夠縮小這些差距，促進2030年可持續(xù)發(fā)展議程的落實。

二、瀾湄區(qū)域落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程的挑戰(zhàn)

當前，全球經(jīng)濟復(fù)蘇乏力、南北發(fā)展差距拉大，國際發(fā)展合作動力不足。與此同時，地緣政治回歸，大國競爭加劇，這些因素均不利于瀾湄區(qū)域落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程。更為重要的是，瀾湄國家間不充分、不平衡的發(fā)展以及治理機制、可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品提供三大方面的赤字，嚴重制約著瀾湄國家深入落實2030年可持續(xù)發(fā)展的目標。

（一）瀾湄區(qū)域發(fā)展和治理機制赤字

瀾湄區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出，各個國家之間、各個國家內(nèi)部發(fā)展不均衡的挑戰(zhàn)嚴峻，縮小國家間及國家內(nèi)部發(fā)展差距，成為各國面臨的共同課題。瀾湄區(qū)域貧困人口較多，貧困問題是實現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的重要障礙，發(fā)展和區(qū)域合作不充分問題也是瀾湄區(qū)域治理赤字的來源。瀾湄區(qū)域距離2030年可持續(xù)發(fā)展議程的實現(xiàn)仍有較大距離，在《可持續(xù)發(fā)展進程指數(shù)和指示板報告》中，中國、越南、泰國在全球排名僅為中等偏上;老撾、柬埔寨、緬甸在全球排名靠后且與可持續(xù)發(fā)展的目標要求差距較大。2030年可持續(xù)發(fā)展議程的落實不僅取決于該國的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，而且極大地受到國家能力的影響，其中，首要因素是國家的財政能力，其決定了國家實現(xiàn)目標的可能性和可選手段，這方面較為欠缺的是老撾和柬埔寨。其次是國家的信息能力，這直接影響著國家機關(guān)的決策和執(zhí)行，在發(fā)展程度較差的國家，都或多或少出現(xiàn)了缺少數(shù)據(jù)的情況。最后是國家的制度能力，即是否及時設(shè)立了專門負責(zé)的政府機關(guān)，或?qū)嵭辛藢ΠY下藥的國家政策，這方面泰國較好，建立了國家可持續(xù)發(fā)展委員會等機構(gòu)。瀾湄區(qū)域面臨資金不足、管理機制不完善、治理經(jīng)驗不足問題，普遍面臨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和全球化同步發(fā)展的挑戰(zhàn)和治理困境，對治理機制和能力提升的要求越來越高。

（二）以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和更新為代表的可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)脆弱

2030年可持續(xù)發(fā)展議程諸多經(jīng)濟、社會和環(huán)境目標的實現(xiàn)需要大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施的投資。2017年亞洲開發(fā)銀行（ADB）的《滿足亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求報告》指出，從2016年到2030年，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)共需投資26萬億美元，即每年1.7萬億美元?？沙掷m(xù)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施薄弱導(dǎo)致瀾湄區(qū)域氣候變化問題帶來嚴重危害，對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展議程造成破壞性影響。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）2018年10月發(fā)布《全球升溫1.5℃特別報告》指出，地球最快會在2030年左右突破1.5℃的“升溫大限”，屆時全球氣候?qū)O大惡化，而當升溫超過1.5℃到達2℃時將帶來更具破壞性的后果，嚴重威脅人類的生存和發(fā)展，也將給世界經(jīng)濟帶來更大損害。氣候變化問題將影響瀾湄區(qū)域的發(fā)展和穩(wěn)定，具體表現(xiàn)為貧困人口增加、財產(chǎn)損失和經(jīng)濟發(fā)展能力減弱等一系列嚴重后果。氣候變化問題與經(jīng)濟、資源、能源等問題緊密相連，相互影響，日益引發(fā)一系列外溢性問題，如資源爭奪、環(huán)境安全沖突等。聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略（UNISDR）研究分析表明，東南亞和南亞區(qū)域在2000-2009年間平均每年因災(zāi)經(jīng)濟損失350多億美元，占亞太區(qū)域總損失的96%以上，占全球的40%左右。由于亞洲地區(qū)特別是東南亞人口急劇增長，而防災(zāi)救災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，貧困人口集中在邊遠山區(qū)等安全性較差地區(qū)，加之氣候災(zāi)難、自然災(zāi)難多發(fā)地帶，面臨嚴峻的治理難題。

（三）可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品赤字

瀾湄國家發(fā)展整體上己由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和動力的攻關(guān)期，可持續(xù)發(fā)展理念和公共產(chǎn)品支持是關(guān)鍵。《環(huán)境與發(fā)展的里約熱內(nèi)盧宣言》《21世紀議程》等一系列重要文件明確把發(fā)展與環(huán)境緊密聯(lián)系在一起，但由于瀾湄國家普遍處于工業(yè)化和城市化進程之中，可持續(xù)發(fā)展理念未能得到充分尊重。從現(xiàn)實來看，瀾湄各國是環(huán)境災(zāi)難的受害者，同時也是環(huán)境問題的制造者。2018年聯(lián)合國世界水發(fā)展報告稱，全球水資源需求一直以大約1%的年均速度增長，低收入和中低收入國家水污染的風(fēng)險最大，主要原因是人口和經(jīng)濟增長速度加快的同時污水管理不到位。亞洲的幾乎所有河流的水質(zhì)都在惡化，并在未來幾十年內(nèi)可能進一步加劇。水需求的日益增長將成為缺水國家無法承擔的負擔。瀾湄國家不同程度面臨水污染問題，這與可持續(xù)發(fā)展理念缺失和治理能力低下密切相關(guān)，凸顯了該地區(qū)對可持續(xù)發(fā)展公共產(chǎn)品的迫切需求。

三、落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程的實施路徑

瀾湄區(qū)域要落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程，需妥善應(yīng)對上述各種挑戰(zhàn)，優(yōu)先解決可持續(xù)發(fā)展治理機制、可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品提供三大方面的赤字。

（一）創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展治理機制，塑造瀾湄區(qū)域落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程的協(xié)作關(guān)系

首先，應(yīng)開拓以發(fā)展為途徑的手段協(xié)同。落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程需在各領(lǐng)域加強對可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的投資（2030年可持續(xù)發(fā)展第6、7、9、11項目標）。這些投資有助于實現(xiàn)經(jīng)濟增長、消除貧困、應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)及其影響（2030年可持續(xù)發(fā)展議程第1、3、8、13項目標）?！耙粠б宦贰背h堅持以對接發(fā)展為重要途徑，從2013-2018年，“一帶一路”倡議在國家、地區(qū)層面進行了成功的發(fā)展戰(zhàn)略合作和對接，包括中老經(jīng)濟走廊、中緬經(jīng)濟走廊、越南“兩廊一圈”等重大發(fā)展戰(zhàn)略對接;瀾湄合作與中國一中南半島經(jīng)濟走廊交叉，以中國一中南半島經(jīng)濟走廊建設(shè)為代表的“一帶一路”與瀾湄合作結(jié)合，有利于中國一中南半島經(jīng)濟走廊建設(shè)與瀾滄江一湄公河合作機制的良性互動。其次是開拓戰(zhàn)略合作伙伴的關(guān)系協(xié)同。經(jīng)過40年的改革開放，中國已經(jīng)與世界各國建立起全方位、多層次和寬領(lǐng)域的伙伴關(guān)系，為國際合作與發(fā)展事業(yè)創(chuàng)造了有利條件。中國與瀾湄各國都已建立起全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，為進一步打造更加緊密的瀾湄可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)關(guān)系，可以探索“一帶一路”項目先行先試，同時發(fā)揮瀾湄區(qū)域智庫在學(xué)術(shù)研討和政策研究作用，廣泛匯集瀾湄研究力量，為區(qū)域合作提供智力支撐。

（二）加強可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實瀾湄區(qū)域落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程的根基

加強可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)首先服務(wù)于互聯(lián)互通和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，這既是瀾湄區(qū)域發(fā)展的當務(wù)之急，也是對2030年可持續(xù)發(fā)展議程在次區(qū)域落實的響應(yīng)。瀾湄區(qū)域應(yīng)充分利用亞投行等金融機構(gòu)支持，加快區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升區(qū)域發(fā)展能力。在此過程中重視環(huán)境保護。瀾湄國家生態(tài)環(huán)境脆弱，瀾湄環(huán)境保護和治理是瀾湄合作的優(yōu)先議程，也是瀾湄區(qū)域落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程的重點。2015年習(xí)近平主席在“一帶一路”國際合作高峰論壇宣布建立“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟和生態(tài)環(huán)保大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺，將建設(shè)“一帶一路”環(huán)境治理合作網(wǎng)絡(luò)和綠色發(fā)展平臺，提升沿線各國實現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程能力。瀾湄區(qū)域環(huán)境治理和“一帶一路”的環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施可協(xié)同推進，通過加強環(huán)境治理項目、技術(shù)合作和信息交流，促進瀾湄區(qū)域綠色和可持續(xù)發(fā)展。

（三）創(chuàng)新公共產(chǎn)品，突出瀾湄區(qū)域命運共同體理念

公共產(chǎn)品提供方面的突破在于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)西方標準和規(guī)則。柬埔寨、老撾等一直是國際受援國，然而其可持續(xù)發(fā)展水平長期處于落后位置，這和西方國家強調(diào)超越主權(quán)、強調(diào)國內(nèi)治理制度的同質(zhì)化發(fā)展密切相關(guān)。人類命運共同體理念尊重瀾湄區(qū)域國家的主權(quán)，照顧各國的舒適度，不提出超過成員國發(fā)展階段的目標。在人類命運共同體理念下，瀾湄區(qū)域不同國家的多樣性和多元訴求以及不同政治制度理念之間的張力是協(xié)調(diào)并存的，各國可持續(xù)發(fā)展合作是在多元基礎(chǔ)之上的共識。瀾湄區(qū)域落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程是共建瀾湄區(qū)域命運共同體的重要舉措。人類命運共同體的目標協(xié)同將促進瀾湄區(qū)域落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程。一是深化可持續(xù)發(fā)展共同體，旨在促進瀾湄各國經(jīng)濟社會發(fā)展，增進各國人民福祉，縮小本區(qū)域發(fā)展差距，共建面向和平與繁榮的瀾湄國家命運共同體。二是深化環(huán)境保護共同體，對接瀾湄六國環(huán)境保護發(fā)展規(guī)劃，制訂和實施瀾湄國家環(huán)境合作戰(zhàn)略和綠色瀾湄計劃。中國與瀾湄國家共同設(shè)立瀾滄江-湄公河環(huán)境合作中心，標志著瀾湄環(huán)境合作成為本地區(qū)共商、共建、共享新型次區(qū)域合作機制的重要組成部分。三是深化瀾湄區(qū)域治理共同體，精心培育富有特色的瀾湄合作文化，共建團結(jié)互助、平等協(xié)商、互利互惠、合作共贏的瀾湄區(qū)域命運共同體，為在更廣范圍內(nèi)構(gòu)建人類命運共同體打下堅實的基礎(chǔ)。2018年第21次中國-東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議通過的《中國-東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系2030愿景》戰(zhàn)略合作文件中，歡迎中國在適當領(lǐng)域為東盟國家提供援助，以實現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程，其中包括依據(jù)各自可持續(xù)發(fā)展目標消除各種形式貧困。中國減貧領(lǐng)域的成就有目共睹，可以與其他瀾湄國家分享減貧經(jīng)驗并提供力所能及的幫助。