林佳

進(jìn)入冬季，多地頻現(xiàn)霧霾、沙塵等重污染天氣，許多人選擇出去旅游，“躲避污染，換換空氣”。不圖那邊的“風(fēng)花雪月”，只為在洱海邊看看湛藍(lán)的天空和湖水，呼吸一下新鮮空氣。

旅游業(yè)井噴致湖水污染加劇

洱海是我國(guó)第七大淡水湖，位于云南省大理白族自治州。大理有著豐富的旅游資源，如下關(guān)風(fēng)、上關(guān)花、蒼山雪、洱海月，簡(jiǎn)稱“風(fēng)花雪月”，四季宜人的氣候，優(yōu)美的環(huán)境，吸引游客紛至沓來(lái)。不過(guò)，幾年前為了滿足游客需要，洱海周邊客棧、餐館、商鋪林立，污水直排洱海，再加上湖邊工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等其他污染源，洱海一度出現(xiàn)水質(zhì)富營(yíng)養(yǎng)化，還曾經(jīng)發(fā)生過(guò)兩次大規(guī)模的藍(lán)藻現(xiàn)象，水的能見度不足一米。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，洱海邊有11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、517個(gè)村莊，84萬(wàn)人生活在這里，每年還有超過(guò)2000萬(wàn)人次的游客，2015年平均每天就有675噸垃圾產(chǎn)生。大量的垃圾處理不及時(shí)或雜亂堆放，不僅占地，還會(huì)隨同雨水流到洱海，風(fēng)也會(huì)把一些垃圾吹到湖里。筆者在2015年4月在大理游玩時(shí)就住在洱海邊的一個(gè)客棧，晚上親眼看到燒烤攤設(shè)在湖邊，喝多了的人向湖里扔酒瓶和沒(méi)吃完的烤串，有的甚至還向湖里撒尿。新月形的洱海非常美，但走近湖邊，就可見到水面漂浮著塑料袋、泡面盒，還散發(fā)著刺鼻的氣味。

公開資料顯示，美國(guó)五大湖之一的蘇必利爾湖，其環(huán)境承載力為每?jī)|立方米庫(kù)容承載0.6萬(wàn)人，俄羅斯貝加爾湖為每?jī)|立方米庫(kù)容承載0.05萬(wàn)人，而洱海每?jī)|立方米庫(kù)容承載著1.4萬(wàn)人，負(fù)荷已超過(guò)我國(guó)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)2類水質(zhì)承載力的兩倍。

大理是白族聚居區(qū)，當(dāng)?shù)刈怨啪土鱾髦岸Ｇ?，大理興”的諺語(yǔ)，治理洱海成為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)的重點(diǎn)。

地方財(cái)政難以承擔(dān)環(huán)湖截污治理

洱海的主要污染源來(lái)自兩方面：一是注入洱海的38條大小河流帶來(lái)污染物，主要是流域內(nèi)養(yǎng)殖業(yè)所產(chǎn)生的畜禽糞便以及農(nóng)田徑流帶來(lái)的廢棄物;二是洱海沿岸眾多客棧、餐館、商鋪等產(chǎn)生的生活垃圾。要治理洱海，第一步就是把污染源切斷。大理州政府組織多個(gè)部門的評(píng)估表明，僅洱海的環(huán)湖截污工程總投資就超過(guò)35億元。可是，大理州政府2013、2014連續(xù)兩年的財(cái)政收入分別是25.6億元和27.5億元。因此，完全靠政府投資來(lái)環(huán)湖截污，的確是“有想法，沒(méi)辦法”。

就在這時(shí)，國(guó)家鼓勵(lì)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面采用政府資本與社會(huì)資本合作的PPP模式，為洱海治理提供了新思路。2015年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中明確提出“在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推廣PPP模式”。隨后，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等多個(gè)部委聯(lián)合發(fā)文《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益。在這個(gè)大背景下，大理州、市兩級(jí)政府決定引進(jìn)PPP模式來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)湖截污治理洱海。

在項(xiàng)目籌備階段，大理州、市兩級(jí)政府作為聯(lián)合采購(gòu)人，采用“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”模式來(lái)選擇社會(huì)投資人，經(jīng)過(guò)對(duì)16家報(bào)名的社會(huì)投資人進(jìn)行綜合測(cè)試，最終確定中信產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司及旗下中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)（原中信水務(wù)）作為社會(huì)投資人。

2015年10月11日，大理州洱海環(huán)湖截污工程（一期）PPP項(xiàng)目正式落地開工，該項(xiàng)目也被列入財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目。在項(xiàng)目公司——大理洱海生態(tài)環(huán)境建設(shè)有限公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)上，政府方出資代表——大理洱海保護(hù)投資建設(shè)有限責(zé)任公司出資1.047億元，占股10%，社會(huì)資本——中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)出資9.432億元，占股90%。

既能節(jié)約投資又可縮短工期

大理州洱海環(huán)湖截污項(xiàng)目的一期工程包括6座污水處理廠，總長(zhǎng)235.4公里的截污干管、干渠和17座提升泵站。按照雙方合作協(xié)議，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，由社會(huì)投資人即中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)向社會(huì)融資籌集，大理地方政府在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中只做協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、監(jiān)管等工作。

該項(xiàng)目中的污水處理廠采用BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）模式，合作期限30年（含3年建設(shè)期），運(yùn)營(yíng)期內(nèi)政府方按既定污水處理服務(wù)單價(jià)和處理量向項(xiàng)目公司支付污水處理服務(wù)費(fèi)，合作期滿后，項(xiàng)目公司將污水處理廠及相關(guān)配套設(shè)施無(wú)償移交給政府方。

該項(xiàng)目中的污水收集干渠、管網(wǎng)、泵站，則采用DBFO（設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營(yíng)）模式，合作期限18年（含3年建設(shè)期），由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)截污干管（渠）工程建成設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，自達(dá)到政府付費(fèi)條件之日起，政府方將按年度看效果等額支付服務(wù)費(fèi)。

經(jīng)初步測(cè)算，除去財(cái)政建設(shè)補(bǔ)助，政府方未來(lái)年付費(fèi)總額為3 4億元左右，扣除洱海資源保護(hù)費(fèi)、項(xiàng)目自身收益等因素，市財(cái)政年付費(fèi)在5900萬(wàn)元左右，占大理市公共預(yù)算支出的1.4%，在地方財(cái)政的可承受范圍內(nèi)。

洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目落地開工后，最先見到的收益就是“省錢”。洱海環(huán)湖截污工程立項(xiàng)的批復(fù)投資是45億元，其中近期（2016～2020年）投資34.9億元。但經(jīng)過(guò)中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)技術(shù)團(tuán)隊(duì)的實(shí)地調(diào)研和專家論證后，最終將PPP協(xié)議簽約控制價(jià)定在29.8億元，節(jié)省投資17%，約6億元。在傳統(tǒng)的工程類項(xiàng)目中，項(xiàng)目最初預(yù)算“包不住”實(shí)際支出都是慣例了，但洱海環(huán)湖截污項(xiàng)目引入PPP模式卻省下了近6億元。

對(duì)此，中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)董事長(zhǎng)侯鋒在接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，用傳統(tǒng)的模式做工程，工程的設(shè)計(jì)費(fèi)按照工程實(shí)際造價(jià)的2%～3%收取，設(shè)計(jì)方根本沒(méi)有動(dòng)力去采用節(jié)約成本的設(shè)計(jì)，因?yàn)檫@會(huì)讓他們少收錢。而PPP模式強(qiáng)調(diào)的是政府和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、合作共贏，像大理這樣的貧困地區(qū)，政府未來(lái)面臨的風(fēng)險(xiǎn)也就越大，作為合作方的社會(huì)資本也要承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，企業(yè)就有動(dòng)力也有責(zé)任來(lái)節(jié)省資本，減少風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)雙方長(zhǎng)期合作。

洱海的環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目除了“省錢”，“省時(shí)”也是一大好處。一方面是因?yàn)槎Ｋh(huán)境治理的迫切需求，另一方面，中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)也主動(dòng)提出將建設(shè)期縮短6個(gè)月，提前完工。對(duì)此，侯鋒表示，盡管洱海沿線300多公里的截污工程難度很大，但中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)愿在保證安全與質(zhì)量的前提下，力保工程提前完工，因?yàn)椤斑@樣做不僅源于對(duì)洱海環(huán)境治理的責(zé)任感，也因?yàn)樽鳛樯鐣?huì)資本方，項(xiàng)目越早完工投入使用，就能越早得到項(xiàng)目收益?！?/p>

項(xiàng)目竣工 獲財(cái)政部PPP中心認(rèn)可

2018年6月，洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目（一期）竣工，規(guī)模龐大的“廠、站、管、網(wǎng)、池、塘”截污治污工程體系投入運(yùn)營(yíng)，從農(nóng)戶到村鎮(zhèn)截污治污體系實(shí)現(xiàn)全流域覆蓋。洱海保護(hù)治理取得了階段性成效，2018年1～5月洱海水質(zhì)達(dá)到2類，6～10月達(dá)到3類，洱海近岸湖區(qū)水質(zhì)和水生態(tài)與前幾年相比有明顯改善。在生態(tài)環(huán)境部通報(bào)上半年全國(guó)地表水環(huán)境質(zhì)量狀況中，洱海為“水質(zhì)良好、中營(yíng)養(yǎng)狀況”。

2018年10月11日，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心（PPP中心）主任焦小平、該中心推廣開發(fā)部主任夏穎哲等人，到大理調(diào)研洱海環(huán)湖水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目。焦小平一行到污水處理廠察看了污水污泥處理工藝、出水水質(zhì)及廠區(qū)運(yùn)行情況，他們?cè)谠偕畯S出水口現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)水質(zhì)取樣比照，發(fā)現(xiàn)出水清澈無(wú)味，處理水質(zhì)超過(guò)目前國(guó)內(nèi)最嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)。焦小平對(duì)洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目進(jìn)展情況給予充分認(rèn)可，希望中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)繼續(xù)安全、優(yōu)質(zhì)、高效地完成運(yùn)營(yíng)工作，持續(xù)推進(jìn)洱海流域水環(huán)境保護(hù)治理，也為中國(guó)水環(huán)境綜合治理提供優(yōu)秀的示范樣本。