李紅娟

自黨的十八屆三中全會提出以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，我國的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制進(jìn)入了新一輪的改革和戰(zhàn)略方向調(diào)整。2019年4月國務(wù)院印發(fā)《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》，提出到2022年基本建成與中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度相適應(yīng)的國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，出資人代表機(jī)構(gòu)與國家出資企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界界定清晰，授權(quán)放權(quán)機(jī)制運(yùn)行有效。當(dāng)前，我國國資監(jiān)管主體之間權(quán)責(zé)不清，監(jiān)管越位、缺位、錯位的現(xiàn)象仍有發(fā)生，有效的國資監(jiān)管權(quán)力分配與制衡體系尚未完全建立。以管資本為主，厘清政府、出資人代表機(jī)構(gòu)、企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界，才能把國資監(jiān)管有力、運(yùn)行有效真正落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)其公共利益目標(biāo)的根本性制度保障。

黨的十八屆三中全會提出“以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”國資監(jiān)管新的體制模式。以管資本為主的國資監(jiān)管體制模式，從實(shí)質(zhì)上看，是通過進(jìn)一步理順國有資本出資、投資、運(yùn)營、監(jiān)督之間的權(quán)力關(guān)系，以國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革為中心，使國有資本的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)按照市場化的方式實(shí)現(xiàn)分權(quán)。按照改革的頂層設(shè)計要求，在新型的監(jiān)管體制下，國資監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在于資本布局的優(yōu)化、資本運(yùn)作的規(guī)范和有效、資本回報率的提高、資本安全維護(hù)等層面。當(dāng)前，我國的國資監(jiān)管權(quán)力主要集中在政府出資部門、國有企業(yè)集團(tuán)公司、運(yùn)營控股公司、投資公司等主體層面。法律規(guī)章制度對國有資產(chǎn)所有權(quán)、占有使用權(quán)和監(jiān)管權(quán)主體職能、權(quán)責(zé)歸屬等方面界定較為模糊，對國有資產(chǎn)監(jiān)管主體之間監(jiān)管權(quán)責(zé)尚未進(jìn)行明確劃分，責(zé)任約束機(jī)制缺乏、國有資產(chǎn)的所有權(quán)條塊分割，各所有權(quán)主體可以依據(jù)自身所有權(quán)能行使權(quán)力。這不僅不利于監(jiān)管過程中部門的協(xié)調(diào)和銜接，更不利于全面監(jiān)管體系的形成。需要從監(jiān)管模式入手，改革和完善國資監(jiān)管權(quán)力分配體系，構(gòu)建管資本為主的國有資產(chǎn)有效監(jiān)管模式，提高國有資本運(yùn)營效率。

1? 關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)管的對象和內(nèi)容

在每一組法律關(guān)系中，都有特定的調(diào)整對象，形成與之對應(yīng)的法律關(guān)系。國有資產(chǎn)監(jiān)管法律關(guān)系的調(diào)整對象是國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以國有資產(chǎn)為標(biāo)的物，形成了國家、企業(yè)和全民所有的企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系。國有資產(chǎn)監(jiān)管對象，既包括國有資產(chǎn)也包括進(jìn)行監(jiān)督、管理、經(jīng)營和使用的自然人。我國的國有資產(chǎn)所有權(quán)歸屬于國家，經(jīng)營權(quán)歸屬于企業(yè)，這種權(quán)能分離狀態(tài)體現(xiàn)了國有資產(chǎn)本質(zhì)上是政府行使其財產(chǎn)所有者權(quán)力的體現(xiàn)和延伸。在市場化經(jīng)濟(jì)運(yùn)作環(huán)境和產(chǎn)權(quán)流動交易規(guī)則下，基于效率的需要，國家行使資產(chǎn)所有權(quán)須通過私法化的形式予以實(shí)現(xiàn)。而在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，國有資本運(yùn)作除了需要考慮效率，還需要兼顧社會責(zé)任等目標(biāo)需求，所以，監(jiān)管模式的構(gòu)建是一個各主體權(quán)益不斷平衡的過程。

從廣義上看，國有資產(chǎn)監(jiān)管的客體自然包括被監(jiān)管的所有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)、企業(yè)經(jīng)營者和企業(yè)職工的個人行為;但從狹義的角度理解，它主要是指國有資產(chǎn)經(jīng)營者的行為。國有資產(chǎn)監(jiān)管的客體是一種對于“行為”的監(jiān)管，具有非常廣泛的范圍，但這并不意味著所有行為都是國有資產(chǎn)監(jiān)管的客體，對哪些行為該列為監(jiān)管的客體需要依法而定。就監(jiān)管對象而言，雖然地方上已經(jīng)建立了國有資產(chǎn)國資委監(jiān)管的模式，但是，具體的監(jiān)管和職能權(quán)責(zé)劃分在體制和政策上并沒有明確的規(guī)定。從我國國資監(jiān)管主體和國有監(jiān)管客體的關(guān)系上看，國有資產(chǎn)監(jiān)管主體和監(jiān)管對象的責(zé)任不明確，國有資產(chǎn)出資人不到位、監(jiān)管主體和監(jiān)管對象的國有資產(chǎn)經(jīng)營主體處于權(quán)力失衡狀態(tài)，政府對國有資產(chǎn)的管理權(quán)、委托權(quán)、決策權(quán)和自由裁決權(quán)等權(quán)力層面較大，而人大、政府對國有資產(chǎn)的監(jiān)管權(quán)范圍較為有限?，F(xiàn)階段監(jiān)管主體的監(jiān)管行為主要體現(xiàn)在行政管理和控制上，監(jiān)管的內(nèi)容主要是基于事前審批等初級層面上的監(jiān)管，而對企業(yè)管理所需要的成本審核、成本控制、消費(fèi)者保護(hù)等內(nèi)容的監(jiān)管相對較弱。

2? 關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力的制衡

法律制度的本質(zhì)在于對權(quán)力和權(quán)利的確認(rèn)以及分配。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力的內(nèi)容主要有立項(xiàng)權(quán)、人事權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營指導(dǎo)權(quán)、政策法規(guī)制定權(quán)等六方面。[1]這些監(jiān)管權(quán)力的主體和內(nèi)容往往存在交叉重疊現(xiàn)象，對實(shí)踐中監(jiān)管權(quán)力的履行和監(jiān)管部門職能性質(zhì)界定造成了困惑。完整的現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)體系不僅需要以產(chǎn)權(quán)和契約為基礎(chǔ)，還需要一個健全的產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)的制度保障體系。一直以來，我國國有資產(chǎn)管理體制具有重保值增值、輕監(jiān)管的特征，在國家、政府、企業(yè)之間的權(quán)利分配和制約上沒有形成有效的制衡機(jī)制，造成國有資產(chǎn)所有人權(quán)利虛置，國有資本運(yùn)營中不可避免地出現(xiàn)了有令不行、有禁不止、上有政策、下有對策、制度歪曲、制度失效等現(xiàn)象。近年來屢見不鮮的國有企業(yè)腐敗大案、要案的發(fā)生，對國有企業(yè)自身和國家經(jīng)濟(jì)效益以及外部形象產(chǎn)生了巨大的負(fù)面影響。對于國有企業(yè)資產(chǎn)的權(quán)力分配是否科學(xué)合理，關(guān)系到權(quán)力自身運(yùn)行的通暢和良性健康發(fā)展。監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不明確，權(quán)利和義務(wù)不對稱等必然會導(dǎo)致權(quán)力濫用、監(jiān)管失效等問題出現(xiàn)。權(quán)力自身所固有的屬性決定了權(quán)力不可避免的有自我擴(kuò)張傾向，這就涉及到了權(quán)力的制衡。

權(quán)力的地位決定了其自身需要制衡，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力制衡，需要建立國資監(jiān)管有效的體制機(jī)制保障。我國國資的權(quán)力分配在橫向上表現(xiàn)為中央與地方的條塊管理，在縱向上表現(xiàn)為以專業(yè)劃分的行業(yè)管理。這種資產(chǎn)管理的權(quán)力分配方式，特別是行業(yè)管理方式嚴(yán)重阻礙了國有產(chǎn)權(quán)在市場上的橫向流動和資源的優(yōu)化配置。防止國有資產(chǎn)流失，需要在加強(qiáng)企業(yè)權(quán)利保護(hù)的同時，注重加強(qiáng)國家行政監(jiān)管的力度，用嚴(yán)格的約束機(jī)制和有效的監(jiān)管模式，以此提高國資資本運(yùn)營的效率。制衡的本質(zhì)是行政監(jiān)管主體之間和國有企業(yè)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)主體之間的合理分工，相互平衡、相互牽制，防止任何一個權(quán)力超出其規(guī)定的權(quán)限，并且通過一套有效的規(guī)則促使其他主體權(quán)力對其進(jìn)行約束和限制，在這種狀態(tài)下，權(quán)力構(gòu)成部分處于一種相對均衡狀態(tài)。

3? 統(tǒng)一監(jiān)管下的集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合模式適用

我國當(dāng)前的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系是依據(jù)不同行業(yè)或不同企業(yè)特征進(jìn)行監(jiān)管權(quán)力的分配，各監(jiān)管職能部門不但沒有明確界限，同時也缺乏有效的銜接機(jī)制，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌性差，政策沖突累積較多，影響了國有資產(chǎn)監(jiān)管的效率和水平。權(quán)力制衡機(jī)制本身也有其自身難以克服的局限性，過分強(qiáng)調(diào)互相制約的體制，可能也有問題。比如，會出現(xiàn)權(quán)力主體之間扯皮推諉、無謂的遏制，降低權(quán)力設(shè)置目的的效率等問題。權(quán)力的制衡是需要以一定的條件為基礎(chǔ)，即一方面需要明確不同的權(quán)力主體的權(quán)限處于相互平衡狀態(tài)，另外一方面是處于權(quán)力平衡狀態(tài)下的權(quán)力主體中任何一方權(quán)力享有超出其它主體權(quán)能范圍的特權(quán)。

為了防止多頭監(jiān)管而導(dǎo)致的監(jiān)管無效或者權(quán)力過于集中而導(dǎo)致國資監(jiān)督無力現(xiàn)象，根據(jù)我國國資監(jiān)管現(xiàn)狀和改革需求，建議我國國有資產(chǎn)監(jiān)管的模式采用統(tǒng)一監(jiān)管下權(quán)力集中與分權(quán)相結(jié)合的監(jiān)管模式。這種監(jiān)管模式分兩個層次，其一是監(jiān)管部門和機(jī)構(gòu)的相對統(tǒng)一，其二是資產(chǎn)出資人、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓人、產(chǎn)權(quán)監(jiān)管人權(quán)力的集中與分散。

第一，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立而公正地行使國資運(yùn)營監(jiān)管職能。建立統(tǒng)一、以管資本為主的、各司其職又權(quán)責(zé)明確的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，形成國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于國有資產(chǎn)出資人、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓人、受讓人等資產(chǎn)利益相關(guān)人的監(jiān)管體系。統(tǒng)一的監(jiān)管模式，將有利于提高監(jiān)管的效率和效益，這與經(jīng)濟(jì)學(xué)所要解決的問題不謀而合。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使監(jiān)管職能，制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管制度，對國有資產(chǎn)的運(yùn)營全過程實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管，防控國有資產(chǎn)流失。

第二，行政監(jiān)管主體之間的監(jiān)管權(quán)力相對集中與分權(quán)。國有資產(chǎn)監(jiān)管主體的外部獨(dú)立性與監(jiān)管主體之間職能的分離性。在具有監(jiān)督管理權(quán)力的主體之間，對監(jiān)管的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和裁決權(quán)進(jìn)行分置，由不同的行政部門進(jìn)行行使，各自保持相對的獨(dú)立性，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。

第三，行政監(jiān)管主體與國有企業(yè)之間的監(jiān)管權(quán)力集中與分權(quán)，國有企業(yè)內(nèi)部的權(quán)力集中與分權(quán)。按照國有資本授權(quán)機(jī)制，在授權(quán)范圍內(nèi)，充分發(fā)揮國有企業(yè)市場主體經(jīng)營活動自主權(quán)。充分發(fā)揮國有企業(yè)章程對國資內(nèi)部的監(jiān)管作用。在公司章程中，明確公司決策主體、執(zhí)行主體和監(jiān)督主體之間的權(quán)力分配方案、權(quán)力制衡的方法，使各種主體的權(quán)力運(yùn)作都具有較強(qiáng)的操作性，在股東和股東會與董事會之間形成權(quán)力制約關(guān)系、監(jiān)事會與董事會之間形成權(quán)力制約關(guān)系以及形成董事會內(nèi)部成員之間相互制約關(guān)系。

4? 有效國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)框架構(gòu)建

國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力需要在外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督之間進(jìn)行分權(quán)，沒有分權(quán)就談不上制衡。對于權(quán)力的制約機(jī)制，通常被歸納為“以權(quán)力制約權(quán)力”、“以道德制約權(quán)力”、“以權(quán)利制約權(quán)力”三種途徑。對權(quán)力的約束，不僅要通過不同國家機(jī)關(guān)之間的分權(quán)制衡，而且需要最大化的借助社會力量的廣泛監(jiān)督。強(qiáng)化權(quán)力平衡機(jī)制，形成權(quán)力制衡鏈條。積極主動的形成權(quán)力制衡鏈條，在整個權(quán)力鏈條中，合理分工與協(xié)作，相互制約、互不兼容、交叉控制。

一是立法主體與監(jiān)管主體分離。當(dāng)立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)集中在同一主體控制下，法律所代表的公正與公平將難以實(shí)現(xiàn)。目前的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管暫行條例》以及《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中，國務(wù)院國資委是一個既負(fù)有對國有資產(chǎn)增值保值義務(wù)，同時又承擔(dān)監(jiān)管國有資產(chǎn)增值保值的義務(wù)的機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致國資監(jiān)管部門對自己權(quán)力監(jiān)督的局面出現(xiàn)。我國的國有資產(chǎn)所有權(quán)屬于全體人民，為了更好地實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的監(jiān)管和實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡目的，須對國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力的立法主體與國有資產(chǎn)監(jiān)管的執(zhí)行主體進(jìn)行分離。

二是，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能范圍進(jìn)行調(diào)整和重設(shè)。構(gòu)建將其監(jiān)控功能從管理職能中相分離，分別實(shí)現(xiàn)管理和監(jiān)督功能。不僅是國資委立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，在整個國有資產(chǎn)監(jiān)管體系中，立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，還可以避免立法主體為了部門利益而產(chǎn)生的立法條塊分割現(xiàn)象以及法律之間的相互沖突。不僅如此，還要充分發(fā)揮全國人大立法和監(jiān)督權(quán)力，建立健全人民代表大會問責(zé)制度。通過建立和完善監(jiān)管權(quán)力的程序機(jī)制和主要負(fù)責(zé)人的問責(zé)機(jī)制約束和督促監(jiān)管權(quán)責(zé)的統(tǒng)一的國有資產(chǎn)監(jiān)管主體外部審計制度、國有資產(chǎn)信息公開制度，確保立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)的有效行使。

三是行政監(jiān)督與社會監(jiān)督權(quán)力分離，中央與地方統(tǒng)一政策下分級監(jiān)管。準(zhǔn)確定位政府監(jiān)管的角色，在國有資產(chǎn)監(jiān)管體系中，強(qiáng)化社會主體監(jiān)管的能力與責(zé)任。重新劃定中央政府與地方政府對國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力范圍，建立統(tǒng)一的監(jiān)管制度和監(jiān)管政策。理順中央和地方對國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力的主體關(guān)系，使其各得其所、各有其權(quán)、各司其職，實(shí)現(xiàn)政府對國有資產(chǎn)監(jiān)管的職能由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，由側(cè)重計劃和控制轉(zhuǎn)向以市場主導(dǎo)為模式宏觀調(diào)整。在集中、準(zhǔn)確、全面準(zhǔn)確掌握全國資產(chǎn)的數(shù)量、基本情況、組織結(jié)構(gòu)等數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)而合理分析和研究，判斷和制定國有資產(chǎn)監(jiān)管的總體策略。強(qiáng)化國資委的基礎(chǔ)監(jiān)督權(quán)力，對中央與地方產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行準(zhǔn)確定位，改革國資委對國有資產(chǎn)所有和社會公共管理的雙重職能身份。

四是實(shí)行中央和地方對國資監(jiān)管的分級管理。理想的國資監(jiān)管體系，應(yīng)當(dāng)是國資監(jiān)管部門和政府部門、中央和地方監(jiān)管部門、政府與企業(yè)之間，上下貫通、橫向?qū)?、依法監(jiān)管、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的大監(jiān)管格局。面對新的監(jiān)管體制改革要求，需要進(jìn)一步理順中央和地方對國資的監(jiān)管關(guān)系及監(jiān)管權(quán)限，明確各自對國有資產(chǎn)監(jiān)管的權(quán)利和義務(wù)，進(jìn)行監(jiān)管權(quán)力的明確分工，落實(shí)各自的責(zé)任。在國有企業(yè)內(nèi)部建立科學(xué)有效的法人治理結(jié)構(gòu)，推動建立各級國企更加規(guī)范和有效實(shí)現(xiàn)資本的高效運(yùn)作。

（作者為國家發(fā)發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所，副研究員）

注釋：

[1]企業(yè)的投資、劃撥、資產(chǎn)調(diào)配和收益的支配權(quán)等;四是稽核權(quán)，包括對國有企業(yè)財務(wù)狀況的預(yù)算權(quán)、審核、業(yè)績考核等;五是經(jīng)營指導(dǎo)權(quán)，包括對國有企業(yè)的發(fā)展政策、規(guī)劃戰(zhàn)略、經(jīng)營方向的指導(dǎo)權(quán)等。六是政策法規(guī)制定權(quán)，包括國有資本存量管理、動態(tài)調(diào)整規(guī)劃、收益收繳和支出管理、財務(wù)管理及防范內(nèi)部人控制等方面。