甘夢蘭

摘 要：財產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性是我國自古以來的價值追求，而如今為達到公共利益的最大化而對公民個人財產(chǎn)進行過度的限制，致使公民財產(chǎn)權(quán)遭受減損甚至滅失卻得不到補償。而在美、德等國將此類并非直接剝奪所有權(quán)的現(xiàn)象稱之為“管制性征收”，并對此類征收的補償制度作了較為完善的規(guī)定。而我國在這方面法律制度尚處空白。故為了保障我國公民私有財產(chǎn)的穩(wěn)定性和因公共利益所作的特別犧牲得到合理補償，構(gòu)建管制性征收補償制度迫在眉睫。本文將著重從管制性征收的補償理念、補償原則、補償方式、補償標準，四個方面具體闡述管制性征收補償制度的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：管制性征收補償;平等擔責;補償方式;補償原則;補償標準

一、何為管制性征收補償

管制性征收這一概念是一個“舶來品”，又被稱為“準征收”。所謂“管制性征收補償”是指政府在對社會各方面進行調(diào)整和管制的過程中，因追求公共利益最大化而過分限制了公民的財產(chǎn)權(quán)，從而達到實質(zhì)征收的效果，從而應(yīng)當對財產(chǎn)權(quán)益受損的公民給予一定補償。我國是一個社會主義國家，向來注重的公共利益地堅決擁護，但我國同時也注重人權(quán)的發(fā)展，注重公民個人財產(chǎn)權(quán)的保護。那么有權(quán)利必有救濟，當公民財產(chǎn)權(quán)遭遇管制性征收時，如何進行補償正是本文所討論的話題。

二、管制性征收補償?shù)恼埱髾?quán)基礎(chǔ)

（一）平等擔責理論

平等擔責理論是指特定的、無義務(wù)的且不存在應(yīng)當承擔社會義務(wù)的人為國家或者社會的利益蒙受了特別的損失，這種特別的犧牲應(yīng)當由公眾平均負擔，以實現(xiàn)征收中的公平性。德國魏瑪憲法時期對如何區(qū)分應(yīng)予補償?shù)墓谜魇张c不予補償?shù)呢敭a(chǎn)權(quán)限制的爭議，德國聯(lián)邦普通法院發(fā)展出了特別犧牲理論[1]也就是公平擔責理論。對于社會義務(wù)的承擔應(yīng)當是面向社會一般群體，少數(shù)人為承擔社會責任所做的犧牲，否則容易造成私人利益和公共利益的失衡，所以對于這部分人所做出的犧牲應(yīng)當被給予一定補償。

（二）財政幻覺理論

“財政幻覺”一詞最早是由意大利學者提出的，它的本意是，財政收支過程的模糊性會對稅收負擔產(chǎn)生一種錯覺，納稅人常常低估稅收負擔，從而形成對公共物品的過度需求，政府利用這一錯覺，會進一步加大公共支出，從而導致公共支出的過度增加。在財政幻覺下至少會造成財產(chǎn)所有者三個方面的損失：一是物質(zhì)損失，以市場價值補償時通常不考慮與地段相聯(lián)的商譽的價值和搬遷費用;二是非物質(zhì)損失，因為征收補償不考慮由稟賦效應(yīng)帶來的主觀價值，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的破壞也不予補償。[2]

三、建立我國管制性征收補償制度的必要性與可行性

（一）構(gòu)建我國管制性征收制度的必要性

1、保護私人財產(chǎn)權(quán)的需要 《憲法》第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！眹@我國《憲法》第13條的規(guī)范含義，建立一個能涵蓋財產(chǎn)權(quán)管制性征收的損失補償體系，使之符合憲法保障財產(chǎn)權(quán)的規(guī)范意旨，以便完善中國財產(chǎn)權(quán)的損失補償體系，維護公民私有財產(chǎn)神圣不可侵犯，更好保障公民基本人權(quán)。

2、構(gòu)建和諧社會的需要 在 “中國裁判文書網(wǎng)”上，涉及管制性征收的相關(guān)裁判文書只有少數(shù)判決認定行政機關(guān)的行為屬于管制性征收并據(jù)此支持原告的補償請求。[3]管制性征收補償制度的建立是為財產(chǎn)權(quán)受損的公民提供法律求償途徑，為行政機關(guān)明確其管制行為是否超越了普通公共權(quán)利。對于未解決好的爭議問題，財產(chǎn)權(quán)人可以提請復議或者提起訴訟。而對于作為審判機關(guān)的法院，管制性征收補償制度的建立使法院審判工作更加輕松、判決更加合理合法。從財產(chǎn)權(quán)個人到行政機關(guān)再到審判機關(guān)都可以按照補償制度各司其職，做好分內(nèi)事，三位一體、減少糾紛，有利于構(gòu)建我們幸福美好的和諧社會。

（二）構(gòu)建我國管制性征收補償制度的可行性

1、我國的征收補償制度已經(jīng)建立 我國目前對于管制性征收補償制度沒有明確法律規(guī)定，但是我國對于征收補償制度已然建立?！稇椃ā返谑龡l規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”憲法已經(jīng)對普通征收的補償做了明確規(guī)定，從立法精神上看，憲法注重保護個體利益。當集體利益的維護使個體利益受損時，需要對個體利益進行補償。從立法目的來看，憲法注重保護公民個人財產(chǎn)權(quán)。

2、國外的管制性征收補償?shù)牧⒎ń?jīng)驗 在德國的《德國基本法》第14條第3款被看作是 “一攬子條款”，它對征收概念進行了規(guī)范界定：征收只能依法進行，且法律在規(guī)定征收同時必須規(guī)定補償。[4]這就意味著，德國法中的征收都伴隨著補償，法律也規(guī)定了補償?shù)姆绞脚c程度。而美國公民可以基于聯(lián)邦憲法第五修正案中的“征收條款”或者“補償條款”提出對政府管制行為的挑戰(zhàn)。在具有相當影響力的權(quán)威判例Pennsylvania Coal Co.v.Mahon中，原告起訴的根據(jù)和法院判決的根據(jù)都是美國聯(lián)邦憲法的第五修正案[5]。該判例開創(chuàng)了美國判例法上的一個重要先例，即把美國的憲法征收條款作為管制性征收的請求權(quán)基礎(chǔ)。此后，美國聯(lián)邦與州的法院都無不遵循該先例，以第五修正案為依據(jù)確定管制性征收的補償問題。

四、構(gòu)建我國的管制性征收補償制度的對策

（一）設(shè)立我國的管制性征收補償?shù)恼J定標準

管制性征收的補償標準應(yīng)當著眼于當事人的所受損失，而損失又分為直接損失和間接損失、財產(chǎn)損失和非財產(chǎn)損失。針對這幾種損失是否都要補償，需要區(qū)分對待。

首先對于直接損失和間接損失，直接損失即實際損失，間接損失即預期可得利益損失。在比較法上，各國都堅持對直接損失予以補償，而對于征收而導致的間接損失大多也是給予補償?shù)?。雖然我國法律沒有明確規(guī)定，但是類比國家賠償?shù)姆秶鷣砜?，財產(chǎn)損害賠償我國始終都堅持了只賠直接損失不賠間接損失的原則。對于間接損失是否應(yīng)予補償問題，首先，間接損失的發(fā)生與損害行為之間具有穩(wěn)定的、且是法律上應(yīng)當被認定因果關(guān)系;其次，間接損失必須具有“確定性”。[6]例如利息屬于貨幣升值的派生物，屬于法定孳息且具有直接的因果關(guān)系。所以在我國的管制性征收補償中，應(yīng)將滿足條件的間接損失納入補償范圍。

其次對于財產(chǎn)損失與非財產(chǎn)損失，傳統(tǒng)上，受“對物補償”理念的局限，在征收補償中，往往只補償財產(chǎn)損失，對于非財產(chǎn)損失不予補償而這大大限縮了被征收人的損失范圍。在域外法上，日本學者認為只要給受害者的感情帶來特別的侵害，若不予補償就有違公平，所以就應(yīng)將精神損失作為救濟的對象。澳大利亞立法甚至對土地權(quán)利人因征收而造成的某些精神損失，明定予以慰藉金補償[7]。但在我國現(xiàn)行法上，個人認為當財產(chǎn)蘊含精神利益時，對財產(chǎn)的侵害亦應(yīng)給予精神損害補償，應(yīng)當將精神損失納入征收損失補償范圍的觀點。

（二）確立公正的管制性征收補償基本原則

管制性征收補償與通常的征收補償應(yīng)奉行相同的補償原則。而關(guān)于征收補償?shù)脑瓌t，歷來存在兩種不同的觀點，即完全補償觀和衡平補償觀。

首先所謂完全補償觀，指應(yīng)對征收所造成的特別犧牲給予全部補償;即對于財產(chǎn)權(quán)受到限制的所有權(quán)人的直接損失、間接損失都應(yīng)予補償?！度毡緫椃ā芬?guī)定“私有財產(chǎn)在正當補償下得收為公用?！倍廊毡九欣龑W說之通說，所謂正當補償即完全補償。[8]完全補償主要偏向公民個人利益維護，是人權(quán)高度發(fā)展甚至膨脹的表現(xiàn)，采取完全補償容易造成私權(quán)利的過度發(fā)酵。這樣將會造成整體社會利益得不到應(yīng)有的尊重，國家對社會管制、警察權(quán)的行使也將陷入混亂。而衡平補償觀又名“正當補償”，指征收補償在權(quán)衡公共利益與個人利益后，以公平為原則決定補償程度。其利益衡量的結(jié)果，可能是完全補償，也可能是適當補償。所謂正當補償，應(yīng)權(quán)衡財產(chǎn)所有權(quán)人的利益受損程度以及公民為社會公共利益理應(yīng)承擔的的責任，即何種程度才算做“特別犧牲”。只有全面權(quán)衡之后所作的補償才算是“公正補償”。我國目前行政立法中仍然存在補償原則不統(tǒng)一的問題，但是發(fā)展方向則傾向于充分考慮各種因素的“衡平補償”原則。不論從社會公共利益、個人權(quán)利保護和新時期法治建設(shè)考慮，還是從公平正義角度出發(fā)，堅持“衡平補償”原則，應(yīng)當是未來我國行政補償?shù)拇髣菟叀?/p>

（三）建立多元化管制性征收補償方式

1、貨幣補償 我國貨幣補償其實是耳熟能詳?shù)恼鞯匮a償方式，在管制性征收的補償領(lǐng)域，貨幣也是最常用最便利的方式。美國征用補償?shù)姆绞街饕墙疱X補償，采取實物補償必須取得當事人的同意，政府不能強迫當事人接受。貨幣作為種類物，流通性極強。貨幣的本質(zhì)是一般等價物，具有價值尺度的功能，貨幣用來評估作價所受損失更加精準。評估作價十分便捷，被補償人可以根據(jù)自身需要自主處分貨幣，所以貨幣補償是目前最通用、也最有效的補償方式。

2、生態(tài)補償

對于管制性征收在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)褙敭a(chǎn)權(quán)造成的損害，生態(tài)補償是一個較為直接、較為實用的方式。例如建立長江流域多層次生態(tài)補償機制，按照“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，”的原則建立生態(tài)補償機制。具體包括：落實碳排放補償機制，量化長江流域清潔空氣供給費用補償;建立下游經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)反哺中上游欠發(fā)達地區(qū)機制;提高效益林補償標準;加大退耕還林補償力度。由于我國經(jīng)濟發(fā)展速度過快、對于資源的開發(fā)利用較為粗放，給資源密集型地區(qū)造成較為嚴重的生態(tài)環(huán)境問題。對當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活造成了極大的影響，而生態(tài)補償是解決他們切實問題的有效且系統(tǒng)的辦法。

3、財政轉(zhuǎn)移支付

財政轉(zhuǎn)移支付制度的實質(zhì)，就是將利益分配給不同的利益體，保證各個利益體的利益均衡協(xié)調(diào)。財政轉(zhuǎn)移支付對于一個地區(qū)的管制性征收而言，是較為重要的一種方式。例如山西的煤城、河北的石家莊，這些地方現(xiàn)在常年霧霾天嚴重，不少人已經(jīng)因霧霾引發(fā)肺部疾病。然而這些地區(qū)百姓遭受的痛苦，皆因為煤炭開采量燃燒量巨大并且工藝技術(shù)落后，廢氣粗放型排放，空氣污染嚴重。然而正是這些地方的付出才成就了大半個中國的用電?，F(xiàn)在，享受這些城市供應(yīng)的優(yōu)先富裕起來的長三角地區(qū)理應(yīng)對曾經(jīng)付出的煤炭富足區(qū)提供補償。通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式，給那些被管制性征收的地區(qū)經(jīng)濟支持，幫助他們治理環(huán)境。

參考文獻

[1]張卉林：《論我國的所有權(quán)過度限制及立法改進》，法學論壇，2013年5月第3期

[2]卿志瓊：《稟賦效應(yīng)、財政幻覺與公共政策——拆遷中情緒事件的行為經(jīng)濟學分析》，南開學報

[3彭濤：《規(guī)范管制性征收應(yīng)發(fā)揮司法救濟的作用》，《法學》，2016年第4期

[4]張效羽：《論財產(chǎn)權(quán)公益限制的補償問題——基于美國、德國經(jīng)驗的比較研究》，國家行政學院學

[5]許迎春：《論美國管制性征收制度及其對我國的啟示》，法治研究，2019年第4期

[6]盛涵蕾：《構(gòu)建我國管制性征收制度的思考》，公安海警學院學報，第18卷第2期

[7]孫鵬 王寶瓊：《論征收中的精神損害賠償》，學習論壇，2017年第2期

[8]房邵坤 王洪平：《論民事?lián)p害賠償與征收損失補償之合流——以征收損失補償?shù)脑瓌t為核心》，煙臺大學學報，2010年02期