謝蘭蘭 軒會永 王穎婕

摘要：陜甘寧蒙晉交界地區(qū)是我國重要的資源儲地和生態(tài)保護重點區(qū)域，資源富集與生態(tài)脆弱并存。該區(qū)域的生態(tài)建設(shè)和治理經(jīng)驗對我國資源富集區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)具有重要的參考意義。從生態(tài)環(huán)境對區(qū)域生態(tài)安全和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的承載能力、生態(tài)宜居性、生態(tài)建設(shè)和治理的示范性三個層次，對交界地區(qū)10個城市的生態(tài)建設(shè)和治理狀況進行全面比較分析。結(jié)果表明，大氣污染嚴重、水資源負荷超載、經(jīng)濟發(fā)展對能源依賴程度極高、生態(tài)宜居水平對人口和投資的吸引力不突出、高級別生態(tài)建設(shè)示范項目數(shù)量少等是影響該區(qū)域生態(tài)提升的主要因素。本文提出多渠道保障環(huán)保資金投入、提高生態(tài)治理的科技含量、探索生態(tài)環(huán)保執(zhí)法司法聯(lián)動機制、構(gòu)建全民參與的環(huán)境自治體系和跨區(qū)域生態(tài)補償機制等政策措施。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明生態(tài)治理生態(tài)建設(shè)示范區(qū)

作者簡介：

謝蘭蘭，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所博士后、副教授;

軒會永，中國社會科學院研究生院農(nóng)村發(fā)展系博士研究生;

王穎婕，中國科學院大學經(jīng)濟與管理學院博士后。

資源型城市是一類特殊類型的城市，承載著國家資源儲備和供應(yīng)的重要使命，資源是這類城市經(jīng)濟發(fā)展的核心要素。在資源開發(fā)和經(jīng)濟不斷崛起的過程中，生態(tài)環(huán)境加劇惡化，形成了資源富集與生態(tài)脆弱并存的“復(fù)合型”城市。陜甘寧蒙晉交界區(qū)域是我國重要的資源儲地和生態(tài)保護重點區(qū)域，交界地區(qū)的許多城市都存在這類復(fù)合型特征。2013 年，國務(wù)院發(fā)布《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020 年）》（國發(fā)〔2013〕45號文），首次界定了262個資源型城市，五省交界地區(qū)的榆林、延安、慶陽、包頭、鄂爾多斯、忻州和呂梁均在列。資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化是該區(qū)域可持續(xù)發(fā)展中面臨的核心問題。在新的歷史時期，如何平衡資源開發(fā)強度和生態(tài)保護的關(guān)系，高水平進行生態(tài)建設(shè)和治理是擺在這類城市面前的現(xiàn)實問題。

一、生態(tài)環(huán)境對經(jīng)濟社會發(fā)展影響的文獻回顧

（一）生態(tài)環(huán)境對經(jīng)濟社會發(fā)展影響的機理

1993年，Panayotou首次提出環(huán)境庫茲涅茨曲線（EKC），用于解釋環(huán)境質(zhì)量和經(jīng)濟社會發(fā)展不同階段之間的關(guān)系，這一關(guān)系被刻畫為一條倒U型曲線。目前，國內(nèi)外有關(guān)環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系的研究基本都是在對環(huán)境庫茲涅茨曲線的解釋、完善和檢驗基礎(chǔ)上進行的。盡管在不同的研究中，由于研究技術(shù)處理的差異，曲線的具體形狀和臨界點有所不同，但目前為止，倒U型的形態(tài)被學界廣泛認可。

當一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低的時候，環(huán)境污染程度較輕;經(jīng)濟規(guī)模擴大，對環(huán)境的消耗隨之大幅增加，環(huán)境負荷逐漸加大，甚至會超過自我恢復(fù)和再生的速度，大量有害廢物產(chǎn)生，環(huán)境質(zhì)量急轉(zhuǎn)直下;當經(jīng)濟社會發(fā)展到達某個拐點后，環(huán)境污染程度逐漸減緩，環(huán)境質(zhì)量逐漸得到改善。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向信息化和服務(wù)業(yè)演變、清潔技術(shù)的應(yīng)用、環(huán)保需求強化、環(huán)境規(guī)制的實施以及市場機制的作用等，是環(huán)境質(zhì)量得以改善的動因。

從世界范圍看，倒U型曲線的拐點通常發(fā)生在人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）5000～20000美元，但是發(fā)展中國家的臨界值一般要低于發(fā)達國家。一是因為發(fā)達國家環(huán)境治理模式及政策工具具有示范效應(yīng)，為發(fā)展中國家提供了可借鑒的環(huán)境治理經(jīng)驗;二是科技進步使治理技術(shù)日趨成熟，也有助于降低治理成本。大量關(guān)于中國的實證研究顯示，現(xiàn)階段，我國還未越過倒U型曲線的轉(zhuǎn)折點，

鄒慶、陳迅、呂俊娜：《經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的模型分析與計量檢驗》，《科研管理》2014年第12期，第175～182頁。仍然無法有效遏制環(huán)境惡化。

理論和實證研究的結(jié)論表明，環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟社會發(fā)展是一個相互作用的動態(tài)系統(tǒng)，將環(huán)境視為孤立的系統(tǒng)來對待和治理不但無益于環(huán)境質(zhì)量的改善，而且環(huán)境問題還將成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的掣肘，并形成惡性循環(huán)。庫茲涅茨曲線反映的“先污染，后治理”的經(jīng)濟發(fā)展模式已經(jīng)不適合今天世界的發(fā)展。只有尋求經(jīng)濟社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的實現(xiàn)條件，才能從根本上徹底解決問題，并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（二）生態(tài)環(huán)境對經(jīng)濟社會發(fā)展影響的文獻回顧

生態(tài)環(huán)境是城市影響力和競爭力的重要構(gòu)成要素。目前的研究大致可分為三個方面。一是將環(huán)境作為城市影響力和競爭力的支撐要素，納入綜合評價指標體系。在一些國際權(quán)威機構(gòu)構(gòu)建的城市競爭力評價指標體系中，環(huán)境要素是不可或缺的構(gòu)成指標之一。英國《經(jīng)濟學家》信息部編制的全球城市競爭力指數(shù)中，將環(huán)境納入8個考察城市競爭力的要素（分別是經(jīng)濟實力、物質(zhì)資本、金融成熟度、制度、社會和文化、人力資本、環(huán)境及全球吸引力），并用環(huán)境治理和自然災(zāi)害2個指標進行具體度量。2018年科爾尼咨詢公司發(fā)布的《全球潛力城市指數(shù)》，用基于居民幸福感、經(jīng)濟狀況、創(chuàng)新、治理等4個維度的13個重點指標對城市未來的發(fā)展?jié)摿M行排名，環(huán)保表現(xiàn)是其中之一。劉彥平將城市影響力分為4個維度，生態(tài)環(huán)境是生態(tài)宜居性的重要評價指標。劉彥平：《城市影響力及其測度——基于200個中國城市的實證考察》，《城市與環(huán)境研究》2017年第1期，第25～41頁。

二是在城市宜居性的相關(guān)研究中，生態(tài)環(huán)境是核心要素之一。目前，對宜居城市、最具幸福感城市等方面的研究正在成為輿論關(guān)注的話題，并為排名靠前的城市帶來知名度和影響力?！督?jīng)濟學家》信息部每年對全球主要城市進行2次宜居性調(diào)查，環(huán)境因素被放入文化與環(huán)境維度內(nèi)，與政治穩(wěn)定、醫(yī)療保健、教育、基礎(chǔ)設(shè)施共同構(gòu)成5個評價維度。2018年《中國城市競爭力報告》中，將城市的宜居性界定為醫(yī)療、教育和安全三方面，并具體從經(jīng)濟環(huán)境、居住環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、教育環(huán)境、醫(yī)療環(huán)境7項指標進行測度。結(jié)果表明，生態(tài)環(huán)境在7項指標中與城市宜居競爭力總得分相關(guān)性排在第3位，綠色的生態(tài)環(huán)境正在成為影響城市宜居競爭力的重要因素。2016年中國科學院發(fā)布的《中國宜居城市研究報告》對國內(nèi)40個代表性城市進行宜居性測評，分別是城市安全性、公共服務(wù)設(shè)施方便性、自然環(huán)境宜人性、社會人文環(huán)境舒適性、交通便捷性和環(huán)境健康性等6個維度。三是對環(huán)境競爭力和影響力的專門研究。目前這方面的研究成果較少。比較有代表性的是《全球環(huán)境競爭力報告》，這是中國首部對全球環(huán)境競爭力進行專門研究的成果，目前已經(jīng)發(fā)布兩版。該報告從資源環(huán)境競爭力、生態(tài)環(huán)境競爭力、環(huán)境承載競爭力、環(huán)境管理競爭力和環(huán)境協(xié)調(diào)競爭力等5個維度設(shè)計了一個綜合的環(huán)境競爭力評價指標體系，對133個國家的60個生態(tài)環(huán)境指標進行系統(tǒng)的比較分析。

（三）生態(tài)文明視角下生態(tài)治理和建設(shè)的新內(nèi)涵

生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟社會發(fā)展的底線和生命線。黨的十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)上升至同等高度，提出“五位一體”的國家建設(shè)總體布局。生態(tài)文明建設(shè)從以往并行獨立性建設(shè)提升至融入性建設(shè)和系統(tǒng)性建設(shè)，其內(nèi)容不再僅體現(xiàn)于節(jié)能減排、清潔生產(chǎn)、防污治污等環(huán)保層面，而應(yīng)滲透融入其他四大建設(shè)的各方面和全過程。黨的十九大報告將生態(tài)文明建設(shè)的目標提高到一個全新的層次，納入國家現(xiàn)代化建設(shè)目標之中，這意味著新時期生態(tài)建設(shè)和治理已經(jīng)成為國家發(fā)展戰(zhàn)略。生態(tài)文明建設(shè)是實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的題中之義，生態(tài)對經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展將發(fā)揮關(guān)鍵作用。生態(tài)文明理念的提出和在中國的踐行，勢必會影響到區(qū)域可持續(xù)發(fā)展過程中經(jīng)濟子系統(tǒng)、社會子系統(tǒng)和環(huán)境子系統(tǒng)等的權(quán)重比例關(guān)系。

綜合國內(nèi)外關(guān)于生態(tài)環(huán)境在城市經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用和影響分析，現(xiàn)有對城市影響力、競爭力、宜居性的評價研究中生態(tài)環(huán)境都是不可或缺的要素。在生態(tài)文明視角下，城市的生態(tài)治理和建設(shè)應(yīng)包括三個層次。第一個層次是生態(tài)環(huán)境對城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的承載能力。主要考察生態(tài)環(huán)境對區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的支撐能力，這是生態(tài)環(huán)境表現(xiàn)出的最基本功能。城市空間有限，可供開發(fā)利用的環(huán)境資源有限，對污染物的承受量也是有限的。對環(huán)境的破壞程度一旦超過其承載極限，就會破壞區(qū)域內(nèi)和周邊的生態(tài)平衡，影響環(huán)境功能，生態(tài)修復(fù)也要付出高昂的代價。因此，合理的城市社會經(jīng)濟活動規(guī)模、范圍和強度，應(yīng)該處于生態(tài)功能的保障基線、環(huán)境質(zhì)量的安全底線、自然資源的利用上線所構(gòu)成的生態(tài)管控體系內(nèi)。第二個層次是生態(tài)宜居性。高品質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，較高的綠化水平、良好的空氣質(zhì)量和持續(xù)加大的環(huán)境治理力度會加強城市對人才和投資的吸引力。宜居、宜業(yè)、宜商、宜游、宜養(yǎng)是一個城市軟實力的重要體現(xiàn)。環(huán)境與人的共生關(guān)系越融洽，對提升城市發(fā)展質(zhì)量的影響力越大。第三個層次是生態(tài)建設(shè)和治理的示范性。城市的高水平生態(tài)建設(shè)成果、生態(tài)建設(shè)和治理中形成的重要生態(tài)理念、生態(tài)文化可以產(chǎn)生正外部性，有助于提升城市知名度和美譽度，并為城市帶來更多優(yōu)質(zhì)發(fā)展機會。

二、陜甘寧蒙晉交界地區(qū)生態(tài)建設(shè)和治理的現(xiàn)狀與問題

本部分將陜甘寧蒙晉交界地區(qū)的10個城市：延安、榆林、慶陽、吳忠、鄂爾多斯、忻州、呂梁、銀川、呼和浩特和包頭納入研究范圍，為了使對比分析和研究更直觀，選取榆林市為參照城市展開分析。榆林市是陜甘寧蒙晉交界地區(qū)的中心城市，被劃定為成長型資源城市，是我國能源資源的供給和后備基地，煤炭、石油等資源開發(fā)強度在未來一段時期將處于上升階段，同時承擔著重要的國家生態(tài)安全保障功能，在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，榆林6縣，綏德縣、米脂縣、佳縣、吳堡縣、清澗縣、子洲縣被劃為黃土高原——川滇生態(tài)屏障的組成區(qū)域，列入黃土高原丘陵溝壑水土保持國家生態(tài)功能區(qū)，是交界地區(qū)最具典型性的資源富集和生態(tài)脆弱的復(fù)合型城市。

（一）對城市經(jīng)濟社會發(fā)展的承載能力

大氣環(huán)境污染嚴重、水資源短缺、能源消耗量大是交界地區(qū)的共性生態(tài)環(huán)境特征。

1.工業(yè)污染物排放總量和排放強度大，污染形勢嚴峻。工業(yè)污染物排放是資源型城市最主要的大氣環(huán)境污染源。對比10個城市，榆林工業(yè)污染物排放總量巨大，工業(yè)排放的廢水、二氧化硫和煙（粉）塵排放量均在10城市的前列，分別是第1位、第1位和第4位（表1）。除總量外，榆林單位新創(chuàng)造經(jīng)濟價值的環(huán)境負荷在10個城市中也處于高位，工業(yè)廢水排放強度高居第2位、工業(yè)二氧化硫排放強度排在第5位、工業(yè)煙（粉）塵排放強度排在第4位（表2）。對比之下，鄂爾多斯工業(yè)結(jié)構(gòu)同樣以煤炭和能源化工為主，工業(yè)污染物排放強度顯著低于榆林，萬元產(chǎn)值工業(yè)廢水排放量（0.75噸）、萬元產(chǎn)值工業(yè)二氧化硫排放量（11.87噸）、萬元產(chǎn)值工業(yè)煙（粉）塵排放量（0.94噸）僅相當于榆林的36%、50%和49%。近年來，隨榆林工業(yè)污染治理強度加大，廢氣及煙（粉）塵排放已經(jīng)大幅下降，與2012年的峰值相比，2016年二氧化硫和煙（粉）塵排放量降幅高達62%和43%;但是工業(yè)廢水量排放仍然居高不下（圖1），折射出經(jīng)濟增長與環(huán)境質(zhì)量之間的深層次矛盾并未得到根本扭轉(zhuǎn)。

導(dǎo)致榆林環(huán)境污染無法得到有效控制的主要原因：一是高能耗行業(yè)占比相較其他城市仍然居高不下。能源化工產(chǎn)業(yè)對其他產(chǎn)業(yè)的擠出效應(yīng)導(dǎo)致榆林接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不快，“兩高一資”產(chǎn)業(yè)比重高，粗放型的經(jīng)濟發(fā)展方式未從根本上得到轉(zhuǎn)變。2017年，全市能化工業(yè)涉及520戶企業(yè)，占全市規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量65%，年綜合能源消費量3550.33萬噸標準煤，占全部規(guī)模以上企業(yè)消費量的94%。其中六大高耗能行業(yè)綜合能源消費量3101.94萬噸標準煤，占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總消費量的81.8%。榆林第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重約為32%，低于全國、全省平均水平。從第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重看，2011—2017年，榆林、鄂爾多斯、包頭分別由24%、37.3%、41.9%提高至32.1%、44.1%和55.7%，榆林與區(qū)域內(nèi)領(lǐng)先城市差距仍然很大，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨較大壓力。對資源的過度依賴也導(dǎo)致了榆林較弱的創(chuàng)新能力。在謝遠濤等對中國116個資源型城市的創(chuàng)新能力排名中，榆林位于第83位，低于包頭（4）、鄂爾多斯（15）、延安（59）和慶陽（63）。

謝遠濤、李虹、鄒慶：《我國資源型城市創(chuàng)新指數(shù)研究——以116個地級城市為例》，《北京大學學報（社會科學版）》2017年第5期，第146～158頁。

二是企業(yè)節(jié)能降耗研發(fā)投入不足。高耗能、高污染工業(yè)企業(yè)在設(shè)備改造、技術(shù)創(chuàng)新等方面的研發(fā)投入嚴重不足。從10個城市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)內(nèi)部研發(fā)投入絕對值看，2016年榆林研發(fā)人員的投入共計1515人，企業(yè)內(nèi)部研發(fā)經(jīng)費5.32億元，在有數(shù)據(jù)可比的5個城市中均是最低的。與包頭、鄂爾多斯、呼和浩特和銀川的差距懸殊，其研發(fā)投入分別占包頭、鄂爾多斯、呼和浩特和銀川的9.5%、15.5%、21.8%和38.9%，研發(fā)投入占當年工業(yè)產(chǎn)值的比重僅為0.16%，遠低于其他幾個城市（表3）。如果將榆林在10城市中排名第3的工業(yè)體量和高耗能、高污染為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)考慮進去，研發(fā)經(jīng)費投入不足的問題更加突出，凸顯企業(yè)對創(chuàng)新能力提升和節(jié)能減排重視程度不足，動力缺失。

2.水資源負荷嚴重超載。從人均水資源占有量看，榆林僅次于鄂爾多斯，除鄂爾多斯外，其他地區(qū)均低于人均1000平方米的國際水資源緊缺標準（圖2）。榆林、鄂爾多斯均屬于資源缺水型地區(qū)，農(nóng)田灌溉和高耗水能化工產(chǎn)業(yè)是最主要的用水主體。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高和城鎮(zhèn)人口的不斷增長，工業(yè)用水量不斷增加，水資源短缺將成為進一步制約榆林市經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，加之水污染和浪費等問題，用水的供需矛盾日趨突出。合理用水，提高用水效率，建設(shè)節(jié)水型社會是榆林解決水資源短缺問題的出路。

3.經(jīng)濟發(fā)展對能源依賴程度過高。從單位產(chǎn)值的能源負荷情況看，受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)限制，榆林是區(qū)域內(nèi)能源消耗水平較高的地區(qū)（圖3）。2016年萬元GDP消耗標煤1.140噸，遠高于延安（0.557）和鄂爾多斯（0.747）。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和各項節(jié)能降耗政策措施的推動下，榆林節(jié)能降耗成效明顯，2012—2016年萬元GDP能耗下降率分別為：-3.6%、-3.8%、-3.8%、-3.5%、-3.3%。但是在能源化工業(yè)拉動下，工業(yè)能源消費量仍在持續(xù)增長。2017年，規(guī)模以上能化工企業(yè)綜合能源消費量3550.33萬噸標煤，占全部規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的94%。能源工業(yè)的煤炭開采和洗選業(yè)、石油和天然氣開采業(yè)、電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、石油加工煉焦業(yè)，以及化工工業(yè)的化學原料和化學制品制造業(yè)、橡膠和塑料制品業(yè)等六大高耗能行業(yè)占比高達81.8%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和節(jié)能降耗壓力還將長期存在，形勢嚴峻。

（二）生態(tài)宜居性

本部分采用建成區(qū)綠化覆蓋率、空氣質(zhì)量等級及環(huán)境治理力度3項指標進行度量。

1.綠化覆蓋率有較大提升空間。10城市中，銀川的建成區(qū)綠化覆蓋率最高，達57.71%，其次分別是包頭（44.13%）、鄂爾多斯（42.18%）和延安（41.69%）。榆林（41.20%）居第5位（圖4），該指標已經(jīng)達到國家森林城市（40%）的建設(shè)標準，但仍有較大提升空間。加大綠化提升力度，拓展城市綠色空間，既可以有效降噪除塵，改善空氣質(zhì)量，也可以提升城市景觀效果，是榆林建設(shè)宜居城市，提升城市形象的重要途徑。

2.空氣質(zhì)量堪憂。陜甘寧蒙晉交界地區(qū)由于資源開發(fā)強度較大，同全國其他地區(qū)相比大氣污染更加嚴重。在觀測期內(nèi)，區(qū)域內(nèi)10個城市的空氣質(zhì)量均有較大提升。從對比情況看，榆林空氣質(zhì)量在10城市中的排名靠后，處于中等偏下水平。以2018年12月為例，榆林空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）

AQI是定量描述空氣質(zhì)量狀況的無量綱指數(shù)，數(shù)值越大、級別和類別越高、表征顏色越深，說明空氣污染狀況越嚴重，對人體的健康危害也就越大。為95，空氣質(zhì)量等級低于鄂爾多斯、延安、包頭、呼和浩特和呂梁（表4）。

3.環(huán)境治理力度有待升級，污水、垃圾處理能力不足。榆林的污水處理率為88.46%，生活垃圾無害化處理率91.89%，排名靠后，分列第6位和第8位。值得一提的是，榆林的一般工業(yè)固廢綜合利用率水平較高，達86.21%，排在第2位（表5）。工業(yè)固廢綜合利用效益提高得益于省市兩級政府對固體廢物減量化、資源化和無害化處理與利用的積極推進。省級層面，近幾年陜西省為加強固廢利用，先后出臺了《陜西省綠色制造工程實施方案（2016—2020年）》《陜西省礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)技術(shù)要求（試行》等3項標準，并通過國家級綠色礦山試點建設(shè)和“三保三治”等活動。市級層面，榆林是陜西省6個固體廢物管理中心之一，2017年陜北地區(qū)首家危廢綜合處置中心在榆林運行。

城市環(huán)境作為公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府牽頭承擔生態(tài)維護的主要職責。由于財政資金有限，西北部省區(qū)的環(huán)保投入歷來低于東部。2016年，榆林財政支出471.13億元，在10城市中僅次于鄂爾多斯（563.44億元），位列第2，其中用于節(jié)能環(huán)保部分的支出僅為11.93億元，低于包頭（18.61億元）、鄂爾多斯（15.87億元）和延安（13.80億元）3個城市（表6）。從節(jié)能環(huán)保支出占財政支出的比例看，榆林占比極低，2016年為2.53%，僅高于呼和浩特（2%）。政府節(jié)能環(huán)保投入不足導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，集中表現(xiàn)為污水處理率、城市垃圾無害化處理率等治理指標水平普遍低于其他城市（表5）。

根據(jù)國際經(jīng)驗，當環(huán)境治理投資占GDP的比重達到1%～1.5%時，可以控制環(huán)境惡化的趨勢，達到2%～3%的環(huán)境才能得到改善。榆林近兩年的環(huán)保投資占GDP比重約為1.6%，與全國平均水平持平。資源型城市過度開發(fā)及生態(tài)環(huán)境脆弱敏感決定了榆林要達到改善環(huán)境的目標，環(huán)境治理投入必須高于這一比例。此外，基層環(huán)保監(jiān)管是影響整個城市環(huán)境治理的重點、難點和關(guān)鍵點。由于基層環(huán)保人員數(shù)量不足，技術(shù)和業(yè)務(wù)能力不強、裝備水平不高、信息化程度低等多方面問題，榆林基層環(huán)保執(zhí)法能力受到極大限制，環(huán)保監(jiān)管不到位問題突出，已經(jīng)成為縣鄉(xiāng)村環(huán)境問題頻發(fā)的重要因素。如靖邊縣龍洲丹霞地貌被非法挖沙破壞，神木店塔鎮(zhèn)楊伙盤以采空區(qū)治理滅火為由毀壞植被、破壞土地等。經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)傳播發(fā)酵，對城市形象造成嚴重負面影響。

（三）生態(tài)建設(shè)和治理的示范性

1.高級別生態(tài)建設(shè)示范項目數(shù)量不多，生態(tài)建設(shè)水平有待進一步提升。高級別生態(tài)建設(shè)示范項目是推動區(qū)域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的主要載體。生態(tài)示范項目的有效運作、提標改造和帶動作用，為區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護積累了大量經(jīng)驗，是經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益相互統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善和生態(tài)文明建設(shè)能夠起到很好的示范效果。本部分共納入了包括聯(lián)合國人居獎、國家森林城市、國家節(jié)水城市等10個國際和國內(nèi)最有影響力的生態(tài)環(huán)境建設(shè)示范項目。

從各城市獲得示范項目數(shù)量看，包頭共獲得了包括聯(lián)合國人居獎在內(nèi)的7個示范項目，延安6個，鄂爾多斯5個，榆林僅有國家生態(tài)文明先行示范區(qū)、國家生態(tài)保護與建設(shè)示范區(qū)、全國節(jié)水型社會建設(shè)示范市、國家衛(wèi)生城市等4個，慶陽、忻州、呂梁在區(qū)域內(nèi)高級別生態(tài)示范項目建設(shè)方面相對滯后（表7）。與先進城市相比，榆林的高級別生態(tài)示范項目較少且示范帶動效應(yīng)發(fā)揮不足。以銀川和包頭為例，銀川以作為國家節(jié)水型城市和國家第一批水生態(tài)文明建設(shè)試點城市建設(shè)為契機，一方面大力度提標改造，

提升水生態(tài)環(huán)境，另一方面大力開展節(jié)水領(lǐng)域的國際交流合作，先后承辦多次中國（寧夏）節(jié)水展覽會，圍繞農(nóng)業(yè)節(jié)水、工業(yè)節(jié)水、城市節(jié)水以及節(jié)水技術(shù)、裝備、管理理念和經(jīng)驗等成果開展廣泛交流，為西北缺水地區(qū)水生態(tài)文明城市建設(shè)提供了經(jīng)驗和借鑒;包頭是區(qū)域內(nèi)唯一一個獲得聯(lián)合國人居獎的城市，成為世界經(jīng)濟欠發(fā)達、自然條件落后地區(qū)改善人居環(huán)境的典范，這已經(jīng)成為包頭城市國際形象的一張重要名片。

2.綠色礦山建設(shè)與資源儲量和資源潛力不相匹配。發(fā)展綠色礦業(yè)、加快綠色礦山建設(shè)是資源型城市生態(tài)文明建設(shè)的一項重要任務(wù)。榆林目前綠色礦山建設(shè)的推進力度和成效與中國最大煤炭城市的資源儲量和資源潛力是不相匹配的。在推進綠色礦山建設(shè)方面，2017年11月包頭發(fā)布了《包頭市綠色礦山建設(shè)規(guī)劃》，成為全國首個地市級綠色礦山建設(shè)規(guī)劃。2018年鄂爾多斯印發(fā)了《鄂爾多斯市綠色礦山建設(shè)實施方案》，提出分階段的重點任務(wù)和建設(shè)目標：到2018年底，新建礦山全部達到綠色礦山建設(shè)標準、建設(shè)1個自治區(qū)綠色礦業(yè)發(fā)展區(qū)，啟動創(chuàng)建一批綠色勘查示范項目和完成8個國家級綠色礦山建設(shè);2020年底，完成20個自治區(qū)級綠色礦山建設(shè);2025年，全市所有礦山達到國家或自治區(qū)級綠色礦山建設(shè)標準等。榆林尚未有明確規(guī)劃。從建設(shè)成效看，榆林也略顯落后。目前國土資源部共公布了661家國家級綠色礦山試點單位。10個城市中，鄂爾多斯最多共有9家，榆林僅有5家。

三、提升交界地區(qū)生態(tài)建設(shè)和治理水平的措施建議

（一）多舉措籌集環(huán)保資金，完善生態(tài)治理的投融資機制

一是保障政府環(huán)保資金投入。調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，進一步加大政府環(huán)保投入，保證環(huán)保投入增長幅度高于經(jīng)濟增長速度。二是吸引社會資金投入。研究出臺財稅激勵政策，設(shè)立環(huán)保創(chuàng)業(yè)投資基金，發(fā)揮政府資金杠桿作用，引入社會資本，把環(huán)保產(chǎn)業(yè)逐漸推向市場，推進環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)投資主體多元化。三是健全生態(tài)治理的投融資機制。培育生態(tài)資本市場，通過社會融資實現(xiàn)企業(yè)資本籌集和擴張，增強企業(yè)生態(tài)投資能力。

（二）提高生態(tài)治理的科技含量

實現(xiàn)大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)在環(huán)保工作中的應(yīng)用與融合。一是加強生態(tài)環(huán)保大數(shù)據(jù)建設(shè)，建設(shè)環(huán)保云、數(shù)字環(huán)保系統(tǒng)、污染源管理系統(tǒng)等項目。二是疏通環(huán)境信息溝通渠道，實現(xiàn)環(huán)保部門信息共享、平臺共用、保證環(huán)保數(shù)據(jù)的準確性。三是保證各級環(huán)保信息化工作的人員配備，做好環(huán)保信息標準化建設(shè)的人才儲備。

（三）探索建立生態(tài)環(huán)保執(zhí)法司法聯(lián)動機制

創(chuàng)新執(zhí)法司法體制，建立生態(tài)法庭，組建生態(tài)警察隊伍，對涉及生態(tài)環(huán)境的刑事、民事、行政案件進行歸口集中審理，為生態(tài)環(huán)境提供健全專業(yè)的司法保障和司法服務(wù)，解決環(huán)保部門處置污染違法時面臨的執(zhí)法手段不足、執(zhí)法資源缺乏等突出問題，提高環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境管理工作的效率。（四）加大環(huán)保宣傳力度，建設(shè)全民參與的環(huán)境自治體系

將基層社會治理、公眾參與和環(huán)境保護有機結(jié)合起來，建立社區(qū)與企業(yè)互動的環(huán)保協(xié)作機制。探索以社會共治促進環(huán)境良治的新模式，構(gòu)建新型環(huán)境公共關(guān)系。一是調(diào)動公眾參與環(huán)境治理的積極性。通過宣傳、培訓(xùn)、教育等手段提高公眾環(huán)保意識;通過綠色消費補貼、綠色稅費優(yōu)惠、綠色信用評級等經(jīng)濟手段激發(fā)公眾綠色消費的積極性。二是加大環(huán)保宣傳力度。拓寬環(huán)保宣傳渠道，建立以環(huán)保部門為主體，宣傳、教育、新聞、出版、科技、文化等部門以及社會團體和企業(yè)廣泛參與的環(huán)境宣傳教育網(wǎng)絡(luò);擴寬環(huán)境監(jiān)管渠道，充分利用網(wǎng)絡(luò)、媒體、微信、環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)等平臺，引導(dǎo)公眾自發(fā)參與環(huán)境監(jiān)管，通過建立多種合作伙伴關(guān)系和各種激勵政策，鼓勵利益相關(guān)者廣泛參與，促進民間環(huán)保組織的發(fā)展。

（五）建立市場化、多元化的生態(tài)保護補償機制

一是強化政府、市場、社會三方面作用，在政府引導(dǎo)下，發(fā)揮市場在資源配置中的主導(dǎo)作用，以受益者付費、保護者得到合理補償為政策導(dǎo)向，引導(dǎo)生態(tài)受益者和社會投資者對生態(tài)保護者進行補償。進一步完善資源開發(fā)補償機制、排污權(quán)配置和水權(quán)配置機制。二是根治跨境污染治理老大難問題。打破行政區(qū)劃壁壘，積極探索地方政府合作模式，設(shè)立環(huán)境補償基金，完善區(qū)域環(huán)境聯(lián)合監(jiān)測監(jiān)管，共治上下游水污染、上下風口空氣污染等環(huán)境問題。在“成本共擔、效益共享、合作共治”的合作機制下，加快構(gòu)建區(qū)域性污染聯(lián)防聯(lián)治體制機制，完善跨區(qū)域生態(tài)補償機制。

（六）建立產(chǎn)學研結(jié)合的環(huán)保技術(shù)研發(fā)推廣中心

建設(shè)一批環(huán)保創(chuàng)新平臺、培養(yǎng)一批環(huán)保創(chuàng)新團隊，與國內(nèi)外高等院校和科研院所建立長期穩(wěn)定合作關(guān)系。整合區(qū)域內(nèi)外資金、技術(shù)、人才等要素資源，以優(yōu)化節(jié)能減排、保護環(huán)境、推廣節(jié)能環(huán)保新技術(shù)為發(fā)展目標，加強前沿技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)研究，重點研發(fā)推廣迫切需要解決的節(jié)水、節(jié)能、三廢綜合利用等關(guān)鍵性技術(shù)。

（七）支持企業(yè)推行生態(tài)設(shè)計、開發(fā)綠色產(chǎn)品、引導(dǎo)綠色生產(chǎn)

推動廠房集約化、原料無害化、生產(chǎn)潔凈化、廢物資源化、能源低碳化，建設(shè)一批綠色工廠。加快建立以資源節(jié)約、環(huán)境友好為導(dǎo)向的采購、生產(chǎn)、營銷、回收及物流體系，打造綠色供應(yīng)鏈。支持企業(yè)實施綠色戰(zhàn)略、綠色標準和綠色生產(chǎn)，培育一批綠色企業(yè)。推廣綠色施工，創(chuàng)建綠色施工示范工程，政府投資或政府投資為主的機關(guān)辦公建筑、公益性建筑、保障房及大型公共建筑率先全面實施綠色施工。

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