李銘 王建龍 李壯 程上 張志超

摘要：當(dāng)前，我國已進入新時期發(fā)展階段。全面建立空間規(guī)劃體系，推進多規(guī)合一，實現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間規(guī)劃有機融合是黨中央、國務(wù)院為加快推進生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化所作出的一項重大決策和部署。在國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)背景下，為更好地理解并支撐新時代國土空間規(guī)劃體系的建構(gòu)，本文基于全國層面國土空間規(guī)劃的認識與思考，從國土空間規(guī)劃任務(wù)、規(guī)劃重點及治理方式等方面進行初步探討，以期為國內(nèi)空間規(guī)劃體系的建立提供理論基礎(chǔ)及參考借鑒。

關(guān)鍵詞：新時期；國土空間規(guī)劃；全國層面；認識；思考

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.002 中圖分類號：TU981

文章編號：1009-1483（2019）11-0005-06 文獻標(biāo)識碼：A

Preliminary Understanding for the Territorial Spatial Planning of China in the New Era： Reflections on National Level

LI Ming， WANG Jianlong， LI Zhuang， CHENG Shang， ZHANG Zhichao

[Abstract] At present， China has entered a new stage of development. Building the comprehensive spatial planning system， and promoting organic integration of various planning， such as Main Function Area Planning， Land Use Planning， Urban and Rural Planning， Marine Functional Planning， are major decision and deployment made by the party central committee and the state council to accelerate the construction of ecological civilization and to modernize management system and management ability in modern ecological civilization area. Under the background of national spatial planning system reconstruction， in order to better understand and support the construction of the national spatial planning system in new era， this article preliminary discusses the national spatial planning tasks， key points and governance is based understanding and thinking of territorial spatial planning at national level， in the hope of providing theoretical basis and reference for the establishment of the spatial planning system.

[Keywords] new era； territorial spatial planning； national level； understanding； reflection

引言

建立符合生態(tài)文明發(fā)展要求的空間規(guī)劃體系，是黨的十八大作出的重大戰(zhàn)略決策。2014年以來，中央全面深化改革委員會和國務(wù)院多部委開展了包括市縣多規(guī)合一、省級空間規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃改革探索[1-4]，為國家建立新時代國土空間規(guī)劃體系積累了豐富的經(jīng)驗。2019年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的頒布實施，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式全面展開[5]。新時代，不僅要科學(xué)編制國土空間規(guī)劃，更重要的是創(chuàng)新規(guī)劃管理體制，搭建規(guī)劃管理信息平臺，優(yōu)化建設(shè)項目審批制度，健全規(guī)劃政策法規(guī)和技術(shù)支撐體系。規(guī)劃的編制和實施要體現(xiàn)國家意志，是一次自上而下的治理體系重構(gòu)。按照國家空間治理現(xiàn)代化的總體要求，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中提出按照規(guī)劃層級把國土空間規(guī)劃分為“五級三類”，其中“五級”是指對應(yīng)我國的行政管理層級形成五個層級的規(guī)劃內(nèi)容。全國層面的國土空間規(guī)劃，決定了省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等層級國土空間規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)，是國家空間規(guī)劃體系中的頂層設(shè)計，其技術(shù)邏輯的合理性和科學(xué)性具有極其重要的意義。筆者結(jié)合國土空間規(guī)劃的系列政策要求，對新時期全國層面國土空間規(guī)劃的任務(wù)、規(guī)劃編制重點及治理方式三個層次內(nèi)容進行探討，并提出初步認識與幾點建議，以供參考。

1研究視角能系統(tǒng)認識國土空間任務(wù)

我國于20世紀(jì)80年代開始“國土規(guī)劃”實踐，在政策制定中對“國土”的空間概念存在諸多討論，而“國土空間”這一概念綜合了“國土”與“空間”兩個概念，成為學(xué)界討論的焦點，如金貴等提出國土空間是一個復(fù)雜的地理空間，包括土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟等不同主題[6]；林堅等提出“國土空間”應(yīng)被看作一個具有不同維度的有機整體來重新理解[7]。綜合來看，基于本體論的視角，國土空間的內(nèi)涵在理論研究中已經(jīng)開始以空間資源為核心進行逐步外延。同時，黨的十九大就決勝全面建成小康社會已經(jīng)作出部署，明確了從2020年到21世紀(jì)中葉分兩個階段全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新的奮斗目標(biāo)。因此，毋庸置疑，新時期的全國層面國土空間規(guī)劃已經(jīng)成為國家意志在國土層面的戰(zhàn)略體現(xiàn)，是國家治理現(xiàn)代化在空間層面的重要抓手與工具，結(jié)合政策實踐，基于認識論的視角，其內(nèi)涵已經(jīng)覆蓋到了資源、生態(tài)、社會、經(jīng)濟、文化、政治等各個維度。

故而筆者認為，全國層面國土空間規(guī)劃應(yīng)在基于現(xiàn)有全國空間類規(guī)劃認識的基礎(chǔ)上，從研究視角出發(fā)，對標(biāo)發(fā)達國家國土規(guī)劃經(jīng)驗、對照我國歷史上國土空間在國家治理中的基本規(guī)律，多維度明確全國國土空間規(guī)劃的新任務(wù)與新使命。

1.1保障國土基本資源

伴隨著我國多年來的空間規(guī)劃實踐，在統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系建立之際， “國土空間”作為“資源”的基本屬性已經(jīng)得到了學(xué)界的基本認同。國土空間作為一種三維立體的空間載體，包括河湖、森林、山體、耕地、大氣、草原、能源、礦產(chǎn)、海洋等各類資源，是保障經(jīng)濟發(fā)展、人民生活的基礎(chǔ)資源。我國陸地國土面積960萬平方公里，管轄海域面積約300萬平方公里，各類資源總量豐富、類型多樣。但由于我國各地地理條件差異巨大、國土空間和資源分布極不均衡[8]，人均資源量緊缺、空間分布不均衡等問題突出，特別是現(xiàn)有的資源利用方式與國情極不匹配?！澳纤闭{(diào)”“北糧南調(diào)”“南豬北養(yǎng)”“西氣東輸”“西電東送”已呈日益加劇之勢，如果按照現(xiàn)有的傳統(tǒng)高投資、高消耗式的增長模式遞推式發(fā)展，土地、淡水、糧食、能源等資源趨于緊張與區(qū)域不平衡的態(tài)勢將更加明顯。

因此，如何高效、合理、可持續(xù)地利用資源，滿足未來人口生產(chǎn)與生活需求，支撐2050年實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國建成的發(fā)展目標(biāo)，形成保障國家糧食安全、能源安全、礦產(chǎn)資源安全、水資源安全的規(guī)劃藍圖，是全國國土空間規(guī)劃要迫切解決的首要核心問題。

1.2強化全域生態(tài)安全

國土空間包含森林、草地、濕地、荒漠、海洋、農(nóng)田和城市等各類生態(tài)系統(tǒng)[9]，孕育了生命共同體，是構(gòu)成國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的生態(tài)本底。同時，我國生態(tài)資源豐富，森林、濕地、草地面積約占國土面積的63.8%[10]，生態(tài)空間是國土空間的主體。在生態(tài)文明的時代背景下，生態(tài)安全上升為國土空間規(guī)劃的基本前提和首要底線，國土空間規(guī)劃應(yīng)在杜絕破壞生態(tài)行為、落實嚴(yán)格的生態(tài)保護、創(chuàng)造高品質(zhì)的生態(tài)空間等方面，做出應(yīng)有的布局安排和制度保障。

在劃定形成重要的生態(tài)空間紅線的基礎(chǔ)上，應(yīng)基于我國國情構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、自組織、開放式、強韌性的全域國土空間的生態(tài)系統(tǒng)，通過明確國家和重點生態(tài)功能地區(qū)核心生態(tài)空間的容量和比例，形成適宜的生態(tài)空間與國家自然保護地體系；通過加強生態(tài)修復(fù)工程擴大生態(tài)空間范圍，建立生態(tài)保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的有機融合系統(tǒng)；通過生態(tài)價值在資本消費鏈中的再轉(zhuǎn)化，創(chuàng)造效益與效用兼?zhèn)涞淖顑?yōu)化生態(tài)空間產(chǎn)品。最終，實現(xiàn)將“綠水青山”變成“金山銀山”的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

1.3建設(shè)美好生活家園

縱觀中國歷史，自古人民就將美好詩意的生活向往寄托于桃花源式的國土空間，貫穿山水營城觀念，李欣鵬等提出我國古代的空間營造注重城市及郊野層面、憑依妙用山水環(huán)境、統(tǒng)籌經(jīng)營山川秩序，達到人工建設(shè)與山水環(huán)境的融合[11]，故而營造詩意棲居的人居環(huán)境是中國傳統(tǒng)文化的歷來傳統(tǒng)與美好追求。黨的十九大召開全面開啟了人居環(huán)境建設(shè)的新時代，“以人民為中心”、持續(xù)提質(zhì)與綜合協(xié)調(diào)發(fā)展成為新時代人居環(huán)境建設(shè)的新要求，關(guān)注人民美好生活、營建美好家園已經(jīng)成為當(dāng)前我國開展國土空間規(guī)劃的重點。

此外，按照國際發(fā)展理念與趨勢，平等、宜居、富足、安心生育、老年友好等理念已經(jīng)成為美國、歐盟、日本等國家和地區(qū)空間規(guī)劃的共同主題。因此，針對當(dāng)前完善民生保障、構(gòu)建基本公共服務(wù)體系的總體要求，提高公共服務(wù)質(zhì)量效益、提升綜合基礎(chǔ)設(shè)施水平也應(yīng)是我國國土空間規(guī)劃人居環(huán)境建設(shè)中必須予以回應(yīng)的核心問題。

1.4構(gòu)建開放網(wǎng)絡(luò)格局

伴隨全球化背景下城市網(wǎng)絡(luò)的延伸與拓展，世界級城市群和網(wǎng)絡(luò)化的全球城市已經(jīng)成為主導(dǎo)世界經(jīng)濟的重要空間單元，胡小武等提出城市群的區(qū)域發(fā)展和增長模式進入了從“生產(chǎn)空間”向“空間生產(chǎn)”的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)群的“差異空間的生產(chǎn)”已經(jīng)是國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要動力[12]。我國東部沿海的京津冀、長三角與珠三角三大城市群向內(nèi)陸的梯度延伸鑄就了全球第二大經(jīng)濟體；北京、上海等全球城市的全球影響力和戰(zhàn)略引領(lǐng)作用正在逐步發(fā)揮。同時，隨著我國積極參與引領(lǐng)全球治理體系改革，多極主導(dǎo)的未來世界貿(mào)易新格局逐步形成，“一帶一路”框架下的國土空間更趨向于多向開放合作，在原有東向扇面的基礎(chǔ)上，東北亞方向、西部方向、西南方向及南海方向的國家級空間扇面的作用也將日趨凸顯。但是，筆者認為，我們也要清醒地認識到當(dāng)今世界正處于“百年未有之大變局”，國際貿(mào)易摩擦及逆全球化態(tài)勢依然存在，我國的地緣政治格局仍然會面臨各類安全風(fēng)險。

在此背景下，構(gòu)建多向開放、內(nèi)外銜接、均衡協(xié)調(diào)的空間格局就成為保障國土安全、提升國土綜合競爭力的必然路徑。例如，美國先后以打造多個開放扇面①有效應(yīng)對了全球格局的歷次變化，確保國家整體戰(zhàn)略意圖的實現(xiàn)。在美國2050空間戰(zhàn)略規(guī)劃中，通過塑造全球節(jié)點城市與城市群體系、構(gòu)建海陸聯(lián)運的網(wǎng)絡(luò)化交通體系網(wǎng)絡(luò)，對國家的內(nèi)外戰(zhàn)略銜接與國土的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展進行有效和持續(xù)的支撐。在基于全域國土空間的視角下，大國實力的提升會帶來國家版圖與國土空間格局的變化；反之，富有遠見的國土空間格局也必將強有力地支撐強國的崛起?；诖耍茉臁耙試掖笸ǖ篮脱剡吋翱缇惩ǖ罏楣羌堋薄耙允澜缂壋鞘腥汉腿虺鞘袨橐I(lǐng)”“以國家級和區(qū)域級城市為節(jié)點”“以邊境中心城市和地區(qū)為支點”的對外空間格局，就成為了中國實現(xiàn)強國夢的重要空間基礎(chǔ)。

1.5樹立大國文化形象

高品質(zhì)的國土空間是孕育人類璀璨文明的搖籃。國土空間上的山川河海、歷史古跡、重大工程、開放地區(qū)等空間要素，是展示國家形象、弘揚民族文化、凝聚國民自信的重要空間載體。經(jīng)典的國土空間形象，可以內(nèi)化提升為一個地區(qū)、國家乃至民族的文化名片和精神符號，例如日本富士山、法國巴黎圣母院、美國金門大橋、瑞士達沃斯小鎮(zhèn)。我國歷史文化悠久，“寄情于山水之間、相忘于江湖之上”自古就是我國獨有的山水意境觀，國土文化符號既包括名山大川自然風(fēng)光、也包括沃野千里的鄉(xiāng)野村社和天人合一的傳統(tǒng)營城智慧，其中“天心十道、辯方正位 ”的營城方式、“道法自然、迎山接水”的城市空間營造意向，至今仍然是彰顯和傳承中華傳統(tǒng)文化的最佳外在空間表征。但是一段時期以來，一方面，由于豐富的自然資源、厚重的歷史文化積淀缺乏國土空間整體的管控措施，保護不利、利用不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象仍較為突出；另一方面，國土空間文化風(fēng)貌提煉和傳承不足，特別是在城市建設(shè)方面“華而不實、外強中虛”的現(xiàn)象尤為突出，文化自信的缺失已經(jīng)導(dǎo)致城市的內(nèi)在精神無所適從。因此，構(gòu)建全域國土的風(fēng)景魅力網(wǎng)絡(luò)，打造大尺度國家文化走廊和國家文化公園，保護大歷史遺跡、重點文物保護單位等各類文化空間載體，塑造新時代大國形象的文化空間符號，也是國土空間規(guī)劃的重要任務(wù)之一。

1.6明確治理工具效用

追古溯今，國土空間歷來就是國家秩序構(gòu)建和國民權(quán)益分配的政策工具。就我國而言，早在封建社會，土地制度和國土空間謀劃就是維持我國古代生產(chǎn)關(guān)系（國與民）、央地關(guān)系（封邦建國的國與野）的基礎(chǔ)與核心，是國家空間治理的重要政策工具。一方面，調(diào)整土地所有制關(guān)系是歷代王朝為了應(yīng)對“歷史周期律”②，興利除弊、實現(xiàn)社會價值的重要手段；另一方面，管仲“唯山?？蔀槎钡柠}鐵專營思想、商鞅“廢井田、開阡陌”的土地所有制思想、朱棣“天子守國門”遷都北京等重大歷史舉措，均在一定程度上體現(xiàn)了國土空間管制、國土開發(fā)制度、國土空間格局對國家治理水平與能力的支撐。自新中國成立以來，從一五重點工業(yè)項目建設(shè)、三線建設(shè)到改革開放，國土空間格局不斷調(diào)整，整體的國土空間布局安排也始終服從于國家從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變需要。由此看來，國土空間規(guī)劃決定于國土開發(fā)權(quán)利、城鄉(xiāng)關(guān)系格局、自然資源權(quán)益，必須成為一項體現(xiàn)國家意志、落實國家現(xiàn)代化空間治理要求的制度工具。

2規(guī)劃重點要全面支撐空間治理要求

2.1識別安全風(fēng)險

國土空間規(guī)劃必須考慮兩方面的安全風(fēng)險，分別是自然環(huán)境風(fēng)險和政治環(huán)境風(fēng)險。自然環(huán)境風(fēng)險包括生態(tài)安全風(fēng)險、氣候變化風(fēng)險、自然災(zāi)害風(fēng)險、環(huán)境污染風(fēng)險等，是制定國土空間格局、統(tǒng)籌全國三條紅線的基本前提。規(guī)劃應(yīng)通過資源環(huán)境承載力和國土開發(fā)適宜性評價工作，從基底的角度提出國土空間開發(fā)保護的適宜指向，保障國民經(jīng)濟健康運行、人民生命財產(chǎn)損失最小化。特別是應(yīng)強化定量科學(xué)計算與差異化的發(fā)展實際之間的聯(lián)系，讓評價結(jié)果成為可以科學(xué)有效指導(dǎo)規(guī)劃布局的依據(jù)。政治環(huán)境風(fēng)險指當(dāng)前國家面臨的國際貿(mào)易、地緣政治中的不確定風(fēng)險，直接影響國家經(jīng)濟運行穩(wěn)定，國土空間規(guī)劃必須在基底的考慮上，結(jié)合政治環(huán)境風(fēng)險對于國土空間格局進行修正，統(tǒng)籌安排對國防安全地區(qū)、對外資源運輸通道、邊境城市和口岸、糧食生產(chǎn)活動、能源利用結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。

2.2明確目標(biāo)戰(zhàn)略

面向2035年、展望2050年，提出支撐“兩個一百年”的國土空間目標(biāo)愿景。在當(dāng)前的國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)的背景下，全國層面的國土空間規(guī)劃是我國描繪2050年空間發(fā)展藍圖的頂層政策綱領(lǐng)。本次國土空間規(guī)劃的總體目標(biāo)與發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)立足于四個維度：即“面向國際的統(tǒng)一語境、面向國民的美好生活藍圖、面向空間的頂層規(guī)劃設(shè)計、面向歷史的時代責(zé)任”。在突出規(guī)劃主線、體現(xiàn)國家新時代治國理念的背景下，通過明確實現(xiàn)目標(biāo)的空間路線圖支撐高質(zhì)量綠色發(fā)展，探索引領(lǐng)全球治理體系的發(fā)展模式。筆者認為，本次全國層面的國土空間規(guī)劃期限應(yīng)首先直接對接“兩個一百年”階段安排，以2050年規(guī)劃愿景為核心導(dǎo)向，在對標(biāo)發(fā)達國家的基礎(chǔ)上，倒推并擬定當(dāng)前的規(guī)劃目標(biāo)與指標(biāo)體系；其次應(yīng)按照五位一體的總體要求，從經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)五個方面，描繪國土空間規(guī)劃的目標(biāo)愿景，倒逼發(fā)展模式轉(zhuǎn)型；最終實現(xiàn)以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展。

2.3優(yōu)化空間格局

國土空間規(guī)劃是實現(xiàn)“多規(guī)合一”的規(guī)劃，必須突出規(guī)劃的綜合性，統(tǒng)籌考慮以往各個規(guī)劃中的主體功能格局、生態(tài)安全格局、城鎮(zhèn)體系格局、綜合整治格局，以安全風(fēng)險識別為前提，以目標(biāo)戰(zhàn)略為引領(lǐng)，充分考慮未來科技進步帶來的生產(chǎn)生活方式變化，制定國土空間開發(fā)保護的總體格局。內(nèi)容應(yīng)包括：生態(tài)保護格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、城鎮(zhèn)開發(fā)格局、海洋空間格局、魅力景觀格局，五大格局網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)、相互統(tǒng)籌。從結(jié)果上看，格局不僅表現(xiàn)為一張藍圖，更是全面支撐國家發(fā)展的空間安排。在總體格局之下，進一步謀劃公共服務(wù)、生產(chǎn)力體系、基礎(chǔ)設(shè)施、海岸帶等專項內(nèi)容布局，其核心內(nèi)容為落實和支撐總體格局。國土空間格局不是現(xiàn)狀趨勢的演算和遞推，而是支撐目標(biāo)愿景的空間安排，本次規(guī)劃要圍繞國家意志形成面向遠景的空間格局。特別應(yīng)著重考慮安全要素，如前所述，應(yīng)在必要的特殊地區(qū)適度扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀發(fā)展趨勢，突破資源環(huán)境約束，在保障國家安全穩(wěn)定的前提下提升邊境地區(qū)在整個國家空間格局的戰(zhàn)略地位，通過構(gòu)筑國際窗口、邊境口岸城市和開放軸帶，打造對外開放戰(zhàn)略新節(jié)點和新門戶。

2.4限定開發(fā)容量

依托資源環(huán)境承載力和國土開發(fā)適宜性評價，科學(xué)合理控制三條紅線規(guī)模和國土開發(fā)強度，突破資源環(huán)境約束瓶頸，以水定城、以水定產(chǎn)。按照生態(tài)文明發(fā)展要求，除安全前提外，避免因資源稟賦矛盾而出現(xiàn)大規(guī)模的工程性、區(qū)域性的資源調(diào)配設(shè)施建設(shè)。2019年習(xí)近平總書記在參加全國人大二次會議內(nèi)蒙古代表團審議時強調(diào)：“以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線”。三條紅線的劃定意義重大，必須通過三條紅線的規(guī)?？刂疲まD(zhuǎn)當(dāng)前投資依賴、土地依賴的慣性發(fā)展模式，嚴(yán)格控制國土開發(fā)強度，限定開發(fā)容量，倒逼經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

2.5提升國土品質(zhì)

目前，我國正在步入剛性消費需求與個性化、差異化、多元化消費需求并存的消費新時代。從國際經(jīng)驗來看，需求層次升級引發(fā)的經(jīng)濟發(fā)展與技術(shù)進步，將給國土要素流動、現(xiàn)代交通體系、國民生活方式、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來巨大變化。例如：日本近百年四次消費的經(jīng)濟發(fā)展，反映出國民價值觀和需求演變的顯著特征，從需求性消費、奢侈性消費到綠色消費，國民對于生活品質(zhì)的追求越來越高[13]。因此，本次規(guī)劃必須以提升國土品質(zhì)為核心目的之一，將魅力景觀網(wǎng)絡(luò)體系納入到國家總體格局中統(tǒng)一安排，激活“老少邊窮”和鄉(xiāng)村地區(qū)的文化及生態(tài)資源價值，推動全域城鄉(xiāng)空間實現(xiàn)空間價值均等化和生活品質(zhì)對等化。國土空間品質(zhì)的格局是目標(biāo)愿景，國土空間修復(fù)的格局是戰(zhàn)略行動，空間品質(zhì)的提升要貫徹“綠水青山就是金山銀山”的理念，以生態(tài)修復(fù)為核心手段，升級國土空間供給質(zhì)量。

3規(guī)劃成果應(yīng)有效提供空間治理抓手

3.1格局容量向下傳導(dǎo)

全國層面的國土空間規(guī)劃是最高層級的空間規(guī)劃，應(yīng)在合理謀劃全國總體開發(fā)保護格局、確定總體開發(fā)保護容量的基礎(chǔ)上，將國家安全戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)等國家戰(zhàn)略，通過空間結(jié)構(gòu)性指引、約束性指標(biāo)、管控性邊界自上而下進行有效傳導(dǎo)，確保實現(xiàn)新時代的國土空間開發(fā)、保護、利用的有機統(tǒng)一。因此，應(yīng)以重點功能區(qū)、開發(fā)保護格局、三條紅線規(guī)模、國土開發(fā)利用水平（包含土地、水資源、糧食、能源、人口）為核心抓手，形成可傳導(dǎo)、可細化的空間政策傳導(dǎo)機制，保障國家重大戰(zhàn)略的落實和落地。

3.2核心地區(qū)直接管控

為了充分體現(xiàn)國土空間對國家職能的有效支撐作用，各類直接影響國家功能的區(qū)域、城市及重點地區(qū)均應(yīng)被賦予國家級的空間事權(quán)進行直接指導(dǎo)與管控，例如：特大城市地區(qū)、跨區(qū)協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展的重要區(qū)域、擁有重要資源和工業(yè)體系的城市、發(fā)揮重要安邊穩(wěn)邊作用的邊境核心城市、承載特殊國際事件的地區(qū)、開放合作重要支點地區(qū)和展示大國形象的地區(qū)等。因此，應(yīng)明確此類諸如國審城市、國家重大發(fā)展地區(qū)及特殊事件空間管控重點地區(qū)的選取原則和范圍界定方法，以及不同類型地區(qū)的空間管控內(nèi)容和管理深度。通過法律法規(guī)的有效界定，明晰“中央—地方”空間管理事權(quán)邊界，并將以上空間的建設(shè)活動全部納入國土空間規(guī)劃體系，確保全國“一盤棋”。

3.3主體功能政策引導(dǎo)

充分認識國土空間規(guī)劃作為一項宏觀引領(lǐng)性公共政策的綜合性指引作用，在有效解決規(guī)劃藍圖與政策制定交叉脫節(jié)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建全域國土范圍內(nèi)各類空間發(fā)展類型體系及空間管制的“政策包”。為此，應(yīng)發(fā)揮主體功能區(qū)制度的“政策包”的核心優(yōu)勢，研究國土空間分區(qū)治理體系、制定面向新時代的國土空間分區(qū)，以此建立與主體功能分區(qū)相匹配的差異化政策。同時，為了提高國土開發(fā)利用效率和質(zhì)量、提升國土空間價值，還應(yīng)建立與國土空間治理目標(biāo)一致的政策“行動包”。例如在國土生態(tài)保護方面，原有全域覆蓋的生態(tài)功能區(qū)劃缺少強有力的實施抓手和政策支撐，規(guī)劃向下傳導(dǎo)主體不明確；未來，應(yīng)以全域生態(tài)功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，實現(xiàn)國土全覆蓋的空間管控和政策指引，建立覆蓋陸海、管控和指引詳細的生態(tài)功能分區(qū)，形成責(zé)任主體明確、政策配套完善的生態(tài)保護制度體系。

3.4空間底線實時監(jiān)督

發(fā)揮現(xiàn)有信息化、科技化管理督查基礎(chǔ)優(yōu)勢，將自然資源督查納入到行政考核中，重點對各類空間底線開展“全方位、全過程”實時監(jiān)督反饋，包括法制監(jiān)督、部門監(jiān)督、公眾監(jiān)督等方式，對發(fā)現(xiàn)觸及規(guī)劃底線的各類建設(shè)行為進行糾正，并以此為核心建立全國層面的“勘、編、施、考、督、評”的一體化空間規(guī)劃運行機制。

4幾點建議

促進國土資源優(yōu)化配置、確立國土開發(fā)保護的調(diào)控政策，突出國土空間規(guī)劃在空間治理中的政策工具作用，是本次國土空間規(guī)劃的重要屬性。首先，建議在創(chuàng)新規(guī)劃內(nèi)容與編制方法的基礎(chǔ)上，加快對國土資源開發(fā)利用與保護的現(xiàn)行政策與法律的修訂及調(diào)整。以促進國土資源節(jié)約合理利用為切入點，在全國國土空間規(guī)劃中需要通過加強土地用途管制、提升資源利用效率、提高地質(zhì)安全保障、推進國土整治重大工程等方面設(shè)計實施抓手，有效整合部門內(nèi)部事權(quán)，加強政策機制保障。其次，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃作為一項政策網(wǎng)絡(luò)的“橫向聯(lián)動”與“縱向互動”的作用。全國國土空間規(guī)劃雖然覆蓋內(nèi)容較多，但是在實際操作實施中，更要明確國土空間規(guī)劃在全國規(guī)劃體系中的位置，強化空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性空間保障作用，既要清晰界定在部門事權(quán)內(nèi)部下的規(guī)劃內(nèi)容邊界，又要突出國土空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的“上下”政策銜接及與其他國家層面的空間性規(guī)劃的“左右”內(nèi)容對接，留好政策接口，形成國土空間的“政策包”；同時，還要加強地方調(diào)研，將地方政府實施較好的創(chuàng)新性政策有選擇地上升到國家層面，確保國土空間規(guī)劃政策性的“廣度”“精度”與“深度”。最后，本次國土空間規(guī)劃的政策屬性還應(yīng)充分體現(xiàn)以人民為中心，在“兩個一百年”奮斗目標(biāo)指引下，為14億國人描繪一個更具體的美好生活的國土愿景。因此，還要考慮在國土空間規(guī)劃編制中適當(dāng)引入公眾參與工作，在提高決策的科學(xué)性與合理性的同時，將國土空間規(guī)劃的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為“接地氣、可實現(xiàn)、形象具體”的全民共識。

5結(jié)語

隨著新時代國家空間規(guī)劃體系的逐步建立和完善，多規(guī)合一、空間規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等各類空間性規(guī)劃的試點工作已經(jīng)成為歷史?；仡檨砜矗@些試點工作中對規(guī)劃研究的戰(zhàn)略性思維、綜合性視角、專業(yè)性方法，是未來國家實施空間資源管理的重要技術(shù)支撐，需要得到繼承和發(fā)揚。

面向未來，作為全國空間資源管理的依據(jù)，各類各級國土空間規(guī)劃要充分體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖，規(guī)劃的編制和實施，要同現(xiàn)階段的發(fā)展任務(wù)相適應(yīng)，落實好十九屆三中全會精神，利用好多種空間資源管理的政策工具，把規(guī)劃管理供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提升到一個新高度，推動“生態(tài)優(yōu)先，高質(zhì)量發(fā)展，高品質(zhì)生活，高水平治理”目標(biāo)的實現(xiàn)。

注：

① 美國三大扇面是指東部和中部依托大西洋面向歐洲的扇面、西部依托太平洋面向亞太的扇面、南部依托墨西哥灣面向拉美的扇面，由此分別形成跨大西洋協(xié)定（TTIP），跨太平洋協(xié)定（TPP）和美洲自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定（FTAP）。

②“歷史周期律”是指世界上任何一個國家的政權(quán)都會經(jīng)歷興衰治亂，往復(fù)循環(huán)呈現(xiàn)出的周期性現(xiàn)象。極端的不公導(dǎo)致社會的崩潰，從而達到新的相對公平，周而復(fù)始。

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