陳藻 白飛

習(xí)近平總書記指出，社會治理是一門科學(xué)，管得太死，一潭死水不行;管得太松，波濤洶涌也不行。要講究辯證法，處理好活力和秩序的關(guān)系。社區(qū)治理作為國家治理體系中的重要一環(huán)，無論是單一主體還是多元主體的關(guān)系格局，都要面對“秩序與活力”的平衡問題。

探討基于社區(qū)層面的“合理秩序”，其題中之義包括：體現(xiàn)社會公平正義、具有可持續(xù)性的基本公共服務(wù)供給;合法并且有效的政府執(zhí)行能力;為廣大社區(qū)居民所普遍認(rèn)可的價值規(guī)范。而基層社會的“活力彰顯”，則體現(xiàn)為通過社區(qū)居民自下而上的社區(qū)參與活動，形成社區(qū)規(guī)范，積累社會資本，提升社區(qū)的生活品質(zhì)和社會韌性的過程。

干部隊伍社會治理能力現(xiàn)代化：撬動社區(qū)治理活力的“關(guān)鍵少數(shù)”

2019年10月，成都市委組織部面向全市各區(qū)（市）縣、市級各部門（含市屬國有企事業(yè)單位）各級干部，展開“領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍能力建設(shè)研究”問卷調(diào)查。在對“您認(rèn)為當(dāng)前成都在推進(jìn)超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化中，哪些領(lǐng)域最為關(guān)鍵？”的調(diào)查顯示，66.97%的受訪者選擇了“社會建設(shè)”，其受關(guān)注程度僅次于“經(jīng)濟建設(shè)”和“生態(tài)文明建設(shè)”。由此可見，自黨的十九大以來，以黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理新機制，推動超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的城市治理思路，在成都干部職工中已凝聚廣泛共識?；鶎诱鳛槌鞘兄卫眢w系最直接的感知者和回應(yīng)者，其干部隊伍思想觀念的轉(zhuǎn)變和更新，是推動“經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的良性循環(huán)”，無疑是確保改革順暢實施的強大動力來源。

對“您認(rèn)為當(dāng)前成都在推進(jìn)超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化中，哪些工作推進(jìn)與您最息息相關(guān)？”的調(diào)查顯示，有66.47%的受訪者選擇了“社會治理”，居13個備選選項之首。

有鑒于此，基層社會治理關(guān)涉面眾多，需要黨委政府各部門齊抓共管、高效協(xié)同。當(dāng)前，成都城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的制度性設(shè)計已走在全國前列，但部門職能的分割和碎片化、政府內(nèi)部部門之間的協(xié)同和整合以及傳統(tǒng)的行政手段推動工作的慣性思維在一定程度上仍然存在。面對“發(fā)展中的困難”和“成長中的煩惱”，針對部分領(lǐng)導(dǎo)干部尚未徹底破除大包大攬、越位錯位的行政慣性，引導(dǎo)多元主體深度融入社區(qū)發(fā)展治理的意識和能力不足等現(xiàn)狀，如何將基層社區(qū)發(fā)展治理工作轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵴窕鶎痈刹砍删透械墓彩聵I(yè)，進(jìn)而推動社區(qū)治理創(chuàng)新由“任務(wù)型”導(dǎo)向轉(zhuǎn)換為“事業(yè)型”追求已成為當(dāng)務(wù)之急?；诖?，在統(tǒng)籌考慮本地政治、經(jīng)濟、社會以及民心等各種資源的基礎(chǔ)上，推進(jìn)社區(qū)發(fā)展與治理需要重視體制創(chuàng)新和政策供給，首先需要重視廣大干部隊伍這個社會治理“關(guān)鍵少數(shù)”的理念創(chuàng)新和方式變革，切實增強其治理精細(xì)化水平、發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用和動員群眾參與社區(qū)治理的能力讓體制創(chuàng)新切實轉(zhuǎn)化為發(fā)展治理能力，讓方式變革有效轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實動力。

在推進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的能力素養(yǎng)方面，成都各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)堅定對表黨的十九大及十九屆四中全會加強和創(chuàng)新社會治理的總體要求，適應(yīng)成都基層社會治理的階段性特征，創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)體制、治理機制和工作體系，推動基層社會治理從“行政管控型向協(xié)商共治型、從被動維穩(wěn)型向主動服務(wù)型、從經(jīng)驗依賴型向制度保障型”轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步把黨的政治優(yōu)勢組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為城市治理優(yōu)勢、把社區(qū)發(fā)展治理勢能轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展動能、把制度創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為城市治理效能，加快構(gòu)建超大城市基層社會治理新格局。

以民生促進(jìn)民主，以民主保障民生：成都社區(qū)治理創(chuàng)新的“活力之源”

“身邊的民主”，往往最容易吸引廣大人民群眾積極參與，并將為社會主義民主政治建設(shè)提供強大動力。在黨的十九大報告社會治理體制“20字方針”的基礎(chǔ)之上，十九屆四中全會增加了“民主協(xié)商”和“科技支撐”的表述，明確提出構(gòu)建“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會治理共同體。

多年以來，成都一直致力于探索推進(jìn)“以民生促進(jìn)民主，以民主保障民生”的基層治理成都實踐模式，其制度性成果包括：第一，構(gòu)建社區(qū)居民協(xié)商議事制度，奠定社區(qū)民主決策基礎(chǔ);第二，在政府的主導(dǎo)和推動的社區(qū)保障基金和社區(qū)營造示范項目，構(gòu)建社區(qū)公共財政制度，夯實社區(qū)民主管理的基礎(chǔ);第三，構(gòu)建院落自治制度，探索形成“還權(quán)、賦能、歸位”、“三事分流+三治治理”等居民自治機制，開展“問需于民、問計于民、問效于民”的意見征集壩壩會、吐槽會，推動居民常態(tài)化參與社區(qū)治理;第四，通過社區(qū)基金、社區(qū)社會企業(yè)和社區(qū)公益自組織“三位一體”的社區(qū)綜合治理新模式，鏈接企業(yè)、社區(qū)、居民三方，整合社會資金、資源，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)公益生態(tài)價值鏈閉環(huán)。上述有益的實踐探索，與村/居民（代表）大會、黨員代表大會等相互補充，讓民眾真正參與到基層的常規(guī)決策之中，又激發(fā)了廣大基層群眾參與基層治理的熱情，豐富了基層民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的內(nèi)涵。

縱觀成都在“民主協(xié)商”領(lǐng)域的創(chuàng)新探索，與黨的十九屆四中全會《決定》“推進(jìn)基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化”的改革思路遙相呼應(yīng)，其核心價值在于建立健全充滿活力的基層群眾自治制度，并將各個層面的具體機制或做法制度化、程序化，從而真正走出了基層創(chuàng)新“因人成事、人走政息”的治理怪圈。其間，黨委政府肩負(fù)社區(qū)資源撬動者的重責(zé)，并非大包大攬、取而代之，而是切實做好資源的連接服務(wù)、鼓勵扶持工作，為社區(qū)共治提供基本的公共服務(wù)配套和自治項目支持，并且通過引入社會組織，開展區(qū)域化黨建、結(jié)對共建等活動，為社區(qū)共贏提供外部資源。迄今為止，成都基本完成了社區(qū)發(fā)展治理的1.0版本，即夯實社區(qū)“秩序和活力”的基石工程，未來還將著力推進(jìn)社區(qū)發(fā)展治理的2.0版本和3.0版本，即“睦鄰式社會資本的積累”和“居民深度參與的社區(qū)共同營造”的創(chuàng)新實踐。

“黨建引領(lǐng)”推動社區(qū)發(fā)展治理：重塑社區(qū)秩序，煥發(fā)基層活力

黨的十九屆四中全會強調(diào)，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本和關(guān)鍵，只有堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，社會治理體制才能夠注入活的靈魂。

首先，各級黨組織要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，堅持把方向、管大局、保落實，從領(lǐng)導(dǎo)理念、領(lǐng)導(dǎo)方略方式、領(lǐng)導(dǎo)體制機制等維度重塑黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力，整合社區(qū)發(fā)展治理資源，推動工作重心、社會資源下沉到社區(qū)“最后一公里”，提升社區(qū)優(yōu)化資源配置水平。特別是在社區(qū)發(fā)展與治理政策資源整合、平臺系統(tǒng)融合、治理力量聯(lián)動等方面加強統(tǒng)籌力量，有效解決政策資金管理使用的部門化、碎片化現(xiàn)象，杜絕資金落地基層后“增量不足”和“存量沉淀”等矛盾問題的并存共生。

第二，充分利用“縱向到底、橫向到邊”的黨的組織體系和組織能力優(yōu)勢，積極探索黨組織政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、機制引領(lǐng)的途徑和載體，引導(dǎo)社區(qū)發(fā)展治理功能升級轉(zhuǎn)變。“行政資源”有邊界，“黨建資源”無邊界，在社區(qū)發(fā)展治理中，社區(qū)黨組織不應(yīng)成為懸在小區(qū)之上的“架空層”。“黨建引領(lǐng)”應(yīng)當(dāng)聚焦城鄉(xiāng)居民小區(qū)，針對小區(qū)自治、物業(yè)管理、環(huán)境整治等痛點難點問題，制定系統(tǒng)性、針對性的治理措施，推進(jìn)社區(qū)發(fā)展治理的平臺化雙空間治理格局;針對機關(guān)單位“大院意識”難以打破，社會主體“圍墻意識”根深蒂固，社會公共服務(wù)資源不足與駐區(qū)單位資源閑置、“共享易、共治難”等問題，匯聚治理合力、以黨的組織和工作傳遞服務(wù)的溫度和管理的善意，加強對社區(qū)居民的組織動員、對社會組織的引領(lǐng)統(tǒng)攬能力;聯(lián)通社區(qū)運轉(zhuǎn)、群眾服務(wù)、居民協(xié)商、社會參與，激活社區(qū)活力、穩(wěn)定城市秩序，塑造社區(qū)功能，通過打通基層治理“最后一百米”，推動城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理體系現(xiàn)代化。

此外，各級黨組織還應(yīng)當(dāng)借助信息技術(shù)革命進(jìn)行組織變革，充分推動大數(shù)據(jù)、人工智能等高科技手段在城市治理和社會治理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，推動社會綜合治理資源和力量向社區(qū)下沉;為滿足廣大市民日益增長、動態(tài)變化和多元化取向的服務(wù)需求，系統(tǒng)研判和精準(zhǔn)施策，加強對于市民共性訴求的系統(tǒng)研判和個性需求的有效回應(yīng)。

“睦鄰社區(qū)”和“居民深度參與”：活力、宜居和可持續(xù)性城市發(fā)展的根基

理想的城市應(yīng)當(dāng)兼具活力、宜居和可持續(xù)性三大特質(zhì)。成都提出建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活城市的目標(biāo)，單靠政府精細(xì)化管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在社區(qū)發(fā)展治理中，群眾參與意愿還不強、社會組織發(fā)育還不足、多方主體協(xié)同不夠等問題仍然存在，如參與社區(qū)活動的主要群體以婦女、兒童、老人為主;社會組織、社會企業(yè)總體呈現(xiàn)散、小、弱等特征，全市萬人擁有社會組織僅7個，遠(yuǎn)低于先進(jìn)城市20個的平均水平，1.3萬個社會組織中3A級以上的僅占8.5%，73家認(rèn)證社會企業(yè)中品牌型、樞紐型的僅有3家等。調(diào)動各類主體的協(xié)商共治、共同參與的積極性與主動性，成為未來推動成都社區(qū)發(fā)展共同體建設(shè)的的核心要義。有鑒于此，2019年10月，成都“城市社區(qū)和諧鄰里關(guān)系營造三年行動”正式啟動，該行動通過打造品牌性鄰里交流活動，共建共享鄰里公共空間，構(gòu)建多方參與的鄰里協(xié)商制度，旨在建立和諧融洽的社區(qū)鄰里關(guān)系，形成共同遵守的規(guī)則，培養(yǎng)社區(qū)公益、志愿和奉獻(xiàn)精神，從而營造有溫度的社區(qū)。以民生問題為載體進(jìn)行鄰里家園建設(shè)，從利益需求到鄰里認(rèn)同，容易吸引人民群眾廣泛參與，在參與社區(qū)公共事務(wù)的動態(tài)過程中培育居民對社區(qū)的歸屬感，實現(xiàn)社區(qū)從“熟”起來到“熱”起來，再到“動”起來的深刻轉(zhuǎn)變，推動社區(qū)規(guī)范和社區(qū)秩序的形成，從而發(fā)展社區(qū)民主自治，營造有活力的社區(qū)。

在日漸多元化、治理環(huán)境日趨復(fù)雜化的現(xiàn)代社會，運動式、臨時性的治理體系難以滿足新時代發(fā)展的要求，把握基層社會的復(fù)雜性質(zhì)，強化基層社區(qū)治理的異質(zhì)性視角，根據(jù)基層社會的性質(zhì)特點精準(zhǔn)施策是社區(qū)發(fā)展治理的前提條件。以城市治理中三個高度分化的社會維度“外來人口與本地居民、不同社會階層及各年齡段群體”為例，在現(xiàn)有的社區(qū)發(fā)展治理及其相關(guān)政策設(shè)計中，全市96項基本公共服務(wù)事項中尚有26項未覆蓋外地來蓉人員;青年群體“上班一族托幼難、樓宇一族就餐難、大齡一族婚戀難”，老年群體“60歲要旅游、70歲要吃飯、80歲要下樓”等不同需求未能得到精準(zhǔn)有效滿足，適應(yīng)不同領(lǐng)域、不同層次、不同年齡段群體的服務(wù)供給機制亟待健全。而基于超大型城市治理的視角，成都各種類型的社區(qū)之間也具有極強的異質(zhì)性，倘若在一個缺乏人際紐帶的純商品房小區(qū)打造“熟人社會”無疑困難重重，反之，用一成不變的城市社區(qū)治理邏輯去治理眾多“村改居”社區(qū)也難免“水土不服”。再以城市的中等收入階層和青年群體為例，作為在經(jīng)濟社會領(lǐng)域十分活躍，并具有較強社會參與能力及決策能力的主流群體，如何有效發(fā)揮其主體作用，是超大城市社會治理提升精細(xì)化水平，構(gòu)建“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”社會治理共同體的關(guān)鍵所在。

總之，人的發(fā)展涉及到方方面面，涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)等問題。成都正在統(tǒng)籌推進(jìn)的品質(zhì)社區(qū)、人文社區(qū)、美麗社區(qū)、和諧社區(qū)、活力社區(qū)建設(shè)，其本質(zhì)正在于“秩序與活力”的平衡，將上述內(nèi)容與社區(qū)建設(shè)本身進(jìn)行有效匹配，從而實現(xiàn)以系統(tǒng)工程的方式，將社區(qū)發(fā)展治理的內(nèi)容和要求予以落實，這既符合建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念城市的總體愿景，也符合廣大社區(qū)居民的共同愿望。