潘彬彬 宋云

摘要：為了研究民國時期蘇南地區(qū)的運河整治歷史，本文以江南水利局等一系列官辦治運機構(gòu)為考察對象，闡述其經(jīng)費來源和業(yè)務(wù)活動情況，并對江南運河整治過程中的主要亮點與歷史教訓(xùn)進行剖析。

關(guān)鍵詞：民國；江南運河；整治

江南運河“既屬江南水道之干流，亦為江湖間水流承轉(zhuǎn)之樞紐，有時翕受江潮以倒灌，有時匯合湖水以東泄，其中利害得失，關(guān)系巨大?！盵1]民國時期的江南運河，因“湖被圈墾，河床淤墊，再加堤防單薄，閘壩失修，遂至淫雨稍久，則山洪建瓴直泄，漫田遍野，沖堤破圩，廬舍蕩然。一遇旱魃為害，則來源無由保存，江潮難于倒灌，赤地不毛，顆粒無收?！盵2]1914年，時任江蘇巡按使的韓國鈞在挽留政務(wù)廳長徐壽茲兼任江南水利局總辦給總統(tǒng)府的呈文中指出：“在蘇省水利，其最要者在江北為運河，在江南為三江太湖，均以年久失修旱澇交病?！边@里的“三江”，指的是婁江、松江與東江（八世紀(jì)湮塞）流域。而民國政府成立后整個江南地區(qū)的運河水利整治工作的中心區(qū)域，即“湖被圈墾，河床淤墊”的太湖平原。本文研究的江南運河整治的空間范圍限定在民國時期的蘇南地區(qū)，包括上海地區(qū)。

一、江南運河概況及治運機構(gòu)的歷史沿革

（一）江南運河的概況

1855年，黃河在位于今天河南蘭考的銅瓦廂第六次大改道，運河河道淤塞難治，漕運因之逐漸實行了海運。黃河改道為水運帶來巨大改變的同時也促使京杭運河的治理逐漸懈怠，江南運河等個別河段成為碩果僅存的可通航的運河河段。江南運河“北接京口，南下之江，向為漕運之孔道”，其開鑿最早開始于春秋時期。從一般意義上來說，江南運河指的是江南河，南自杭州，經(jīng)蘇州、無錫、常州至鎮(zhèn)江。其中，鎮(zhèn)江與丹陽之間為京杭大運河地勢較高區(qū)段。江南多指長江中下游的南岸，江南運河在廣義上是蘇南平原、杭—嘉—湖平原、寧紹平原上的眾多運河，狹義上也可以指京杭大運河在長江以南的一段，即鎮(zhèn)江到杭州這一區(qū)段。這其中，北段地勢高聳，呈從西北向東南傾斜之勢，河床相較于中南段坡度更大，《疏浚鎮(zhèn)武運河工賑處工程報告》指出“其在鎮(zhèn)丹武錫四縣者，北瀕大江，岸峻底高，易于灘?！?；中段地勢平坦，運河水流較緩；南段地勢由西南往東北傾斜，時有起伏。

從江蘇省建設(shè)廳刊印的《疏浚江南運河工程》和《江南水利工程專號》，及江南水利局、督辦蘇浙太湖水利工程局、太湖流域水利工程處等機構(gòu)的主要治運實踐來看，其治運主要空間范圍集中在岸峻底高的江南運河北段。

（二）治理江南運河官辦機構(gòu)的歷史沿革

民國三年，北京政府制定全國水利局官制，明確了國務(wù)院轄全國水利局，掌管全國范圍內(nèi)的水利和沿岸墾荒事務(wù)，并于各地設(shè)水利分局。同年9月，江蘇巡按使韓國鈞報經(jīng)國務(wù)卿徐世昌同意后成立江南水利局，委任政務(wù)廳長徐壽茲任江南水利局總辦。[3]這一時期的江南水利局駐所在江南運河中南段分界線的吳縣，施政范圍為江寧、句容、溧水、高淳、丹徒、丹陽、金壇、溧陽、吳縣、無錫等28縣，基本屬于傳統(tǒng)意義上的蘇南地區(qū)，主要負責(zé)三江一湖及河網(wǎng)海塘的疏浚工作。12月，因徐壽茲告病，江南水利局總辦一職由沈佺接棒。沈氏在任6年并于任上退休，任內(nèi)他將籌浚江南運河的相關(guān)文獻資料編輯成了《江南水利志》。

1919年8月，江浙兩省省長致電北京政府和全國水利局，為合力整治江南運河，成立督辦蘇浙兩省的太湖水利工程局，計劃任命卸任總理的錢能訓(xùn)為督辦。11月，經(jīng)大總統(tǒng)特命，錢能訓(xùn)為督辦蘇浙太湖水利工程局督辦，而錢氏未履新便推薦王清穆為督辦，陶葆廉為會辦。在此前后，坊間傳聞將成立太湖督會辦，擬將江南水利局并入太湖督辦署，直屬于中央。[4]但此時期江南水利局仍然存在。蘇浙太湖水利工程局的成立反映了江浙兩省士紳對于水利工程的巨大影響力。

1927年，江蘇省政府動議將江南水利局、督辦蘇浙太湖水利工程局裁撤，而設(shè)立太湖流域水利工程處。但中間經(jīng)波折，直到1929年3月，江南水利局才被撤銷，事務(wù)暫歸省建設(shè)廳管轄。[5]1927年5月太湖流域水利工程處在吳縣成立，處長沈百先，負責(zé)太湖流域相關(guān)水利工程管理工作，主要施政范圍為東到東海，南到錢塘江，西到天目山，北到揚子江。雖計劃實施系列水利工程、測量運河各區(qū)段水文情況、指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)水利建設(shè)，但最終并未實施。

1935年，“江蘇省政府為整理江南水利起見，在施工期內(nèi)，特設(shè)江南水利工程處，秉承建設(shè)廳負責(zé)辦理江南水利工程實施事宜?！盵6]它的組織規(guī)程明確了該處主要負責(zé)整理鎮(zhèn)錫運河及修建練湖閘涵工程、修建赤山湖河閘涵工程、辦理江南海塘歲修工程、督修通江各港閘座及港口疏浚工程等，同時規(guī)程還規(guī)定因工程實施的需要可以相機設(shè)立工段事務(wù)所。此后又經(jīng)1945年、1946年修正組織規(guī)程，規(guī)定江南水利工程處負責(zé)關(guān)于江南干河湖澤之整治、江南境內(nèi)涵閘堤塘之修建、江南海塘之歲修等事項，明確因勘測及實施工程之需要可經(jīng)呈準(zhǔn)設(shè)立測量隊和工程事務(wù)所。

總體而言，北京政府至國民政府時期江南運河的官辦治理機構(gòu)主要因革軌跡為：江南水利局—督辦蘇浙太湖水利工程局（簡稱太湖水利局）—太湖流域水利工程處（太湖水利委員會）—江南水利工程處。這一時期還因工程規(guī)劃實施需要臨時呈準(zhǔn)建設(shè)廳設(shè)立海塘工程事務(wù)所、塘工事務(wù)所等治運機構(gòu)的下屬機構(gòu)。

二、江南治運機構(gòu)的經(jīng)費來源與主要業(yè)務(wù)

（一）江南治運機構(gòu)的經(jīng)費來源與去向

因錯綜復(fù)雜的歷史原因，關(guān)于江南運河整治的官辦機構(gòu)治運經(jīng)費的具體細節(jié)已考究無門，筆者只能根據(jù)掌握的有限資料對其大致籌款渠道和經(jīng)費去向進行研究闡釋。

1.江南水利局

1920年，江蘇省省長公署第1113號訓(xùn)令指出：“查各縣帶征畝捐或水利塘工等經(jīng)費應(yīng)填旬報，應(yīng)遵照省長公署現(xiàn)行規(guī)則于次旬三日內(nèi)填表分報，如有逾期十日將派員守提。”[7]由此可知，這一時期的江南水利局治運經(jīng)費主要來自江南各縣帶征的治運二分畝捐（與江北運河工程局相似），外加水利塘工相關(guān)款項。由于款項征收不易，因此制定了每月旬報，如逾期十日將有專人守提。而這些有限的二分畝捐“各縣知事往往藉詞挪移”或“大都漠視定章征而不解”。

按照1927年9月末的江南水利局組織條例所附呈文來看，改組前后的江南水利局，其開辦經(jīng)費及經(jīng)常經(jīng)費預(yù)算須經(jīng)省務(wù)會議通過并經(jīng)省財政廳撥發(fā)，當(dāng)時定每月常規(guī)經(jīng)費為1500元。

1928年，江南水利局為結(jié)束此積弊，呈文給省建設(shè)廳，指出寧鎮(zhèn)各縣水利?？钫鞔娌唤?，請并案清理援案保管，并于同期出臺了《江南水利局擬定整理寧鎮(zhèn)八縣水利?？顣盒修k法》。對于1928年以前的舊有欠款，即各縣征存未解之款，規(guī)定“由委員到縣會同縣長查明開單報局自委員到縣之日起僅半月內(nèi)解清，不得逾延?！睂τ谂部钚袨?，規(guī)定“如查系墊解省庫或借撥軍餉給養(yǎng)等項應(yīng)由國庫省庫歸還者，由局具呈建設(shè)廳請中央政府省政府定期撥還，咨財政廳或令縣于續(xù)征忙漕等稅內(nèi)僅先扣發(fā)。若查系墊撥地方公益及支發(fā)警餉，事前由地方公團議決者，應(yīng)由現(xiàn)任負責(zé)于地方內(nèi)附稅或其他公款內(nèi)扣還。至款系縣長自行動用，不論其用途如何，均由各本任負責(zé)籌還以重?？?。”對于虧欠行為，“即前任縣知事所欠之款應(yīng)查明該員現(xiàn)在住址，由局具呈建設(shè)廳提請省政府分別移飭該管地方官勒限追繳?！睂τ诖舜吻宀楹螅案骺h帶征水利?？顭o論征起多寡除按旬解交，就近江蘇或中交銀行掣取庫收，呈報建設(shè)財政兩廳并函局備查外，甲月之款至遲不得過乙月上旬并不得再有絲毫挪及延宕擱積情事。”[8]該項整理水利?？钷k法的出臺恰恰反映的是江南水利局治運經(jīng)費的緊張，而就是如此緊張的經(jīng)費也被地方當(dāng)局或挪用或積欠或作他用。

2.督辦蘇浙太湖水利工程局（簡稱太湖水利局）與太湖流域水利工程處（太湖水利委員會）

這一時期，有據(jù)可考的相關(guān)經(jīng)費資料較少。按照1921年江浙水利聯(lián)合會對于太湖水利局的調(diào)查，太湖水利局當(dāng)時共有員工130余人，每年經(jīng)常費用便達7萬余元，與江南水利局每月1500元經(jīng)常費相比較，顯然相差巨大。此外，該局希望通過發(fā)行塘工獎券、放墾湖田的方法籌集相關(guān)經(jīng)費，在當(dāng)時就遭到了詬病。[9]

3.江南水利工程處

江南水利工程處的設(shè)立與1934年夏的江南大旱有重要關(guān)系。該年大旱，省建設(shè)廳組織以工賑方式圍繞鎮(zhèn)武運河、鎮(zhèn)蘇運河、練湖工程等疏浚江南干河。當(dāng)時成立了疏浚鎮(zhèn)武運河工賑處，全部經(jīng)費預(yù)算共計113萬元，主要施工范圍為從鎮(zhèn)江小京口到無錫洛社的7個區(qū)段，最后實用經(jīng)費656899.62元。其中開辦費1764.19元，包括家具儀器購置、差旅費、文具費用、維修費用等；工程費496732.31元，包括土方、施工測量費、筑壩拆壩費、工伕管理費、工程雜費等；工程管理費84778.94元；預(yù)備費75388.37元。此后，另修黃田港、澄錫運河，共花費141618.88元。

按照省建設(shè)廳江南海塘歲修工程計劃所述，1933年江蘇省政府通過風(fēng)險分級，確定江南海塘歲修急要、次要、普通三種工程，共需工款120萬元。江蘇省限于經(jīng)費緊張便向中央政府求助，但未獲撥款，后來省籌52萬元先修急要部分，歷時5月方成。1935年8月，成立后的江南水利工程處修筑寶山、太倉、松江、常熟江南海塘工程，經(jīng)費總預(yù)算為10萬元。其中工程經(jīng)費77103.21元，預(yù)備費14076.79元，管理費8820元。[10]根據(jù)“工款既以規(guī)定歲修經(jīng)費為限，自難全部徹底修建，故仍參酌實際情形，于急要中擇尤修葺”[11]推測，江南水利工程處用于海塘歲修的經(jīng)費，每年工款當(dāng)在10萬元，且無法滿足普遍的加修需求，而只能每年在“急要”中選擇尤其重要者修筑。由此可管窺江南水利工程處經(jīng)費之緊張。

（二）江南官辦治運機構(gòu)的主要業(yè)務(wù)活動

從組織條例、章程來看，江南水利局主要負責(zé)江海塘工、江南湖河治標(biāo)工程、疏浚水道，以及指導(dǎo)江南各縣水利、執(zhí)行省建設(shè)廳交辦水利事宜，其內(nèi)部機構(gòu)不外于總務(wù)、工程等科，如因工程需要，還會臨時組織測量隊以及工程事務(wù)所。[12]而督辦江浙兩省太湖水利工程局因經(jīng)費原因，主要從事規(guī)劃測量工作，至于建筑新式港閘、測量重要區(qū)段水文、造林蓄水、整修圩溝等工作都未能展開。

至于江南運河工程處，其1935年的組織規(guī)程則明確了該處主要負責(zé)整理鎮(zhèn)錫運河及修建練湖閘涵工程、修建赤山湖河閘涵工程、辦理江南海塘歲修工程、督修通江各港閘座及港口疏浚工程等。而其1945年、1946年修正組織規(guī)程則明確了江南水利工程處負責(zé)關(guān)于江南干河湖澤之整治、江南境內(nèi)涵閘堤塘之修建、江南海塘之歲修等事項，明確因勘測及實施工程之需要可經(jīng)呈準(zhǔn)設(shè)立測量隊和工程事務(wù)所。

從治運實踐來看，江南地區(qū)官辦治運機構(gòu)較大規(guī)模的治運活動主要集中在大災(zāi)大難之后。如1934年夏江南大旱后，省建設(shè)廳牽頭成立了疏浚鎮(zhèn)武運河工賑處，實施鎮(zhèn)武運河疏浚施工、黃田港及南運河疏浚施工、整理練湖，修葺了鎮(zhèn)江中正橋，拓寬了武進西市河，修理了越河閘、定波閘，并于同期調(diào)查了鎮(zhèn)錫運河支流狀況，制定了整理鎮(zhèn)蘇運河工程計劃。

1935年，為擴大由江南大旱帶動的工賑工程影響，完善江南水利工程建設(shè)，新成立的江南運河工程處集中開展了戚墅堰運河機挖工程、疏浚陵口段運河工程、疏浚香草河工程、疏浚丹徒支河及重建節(jié)制閘工程、整理丹陽練湖工程、籌建赤山湖閘壩工程。此外，還制定了修建鎮(zhèn)澄間通江各閘工程計劃、籌設(shè)練湖汲水站工程計劃、繼續(xù)整理鎮(zhèn)蘇運河初步計劃。

總體來看，各時期的官辦治運機構(gòu)主要圍繞江南運河各干河（鎮(zhèn)武運河、宜溧金丹漕河、赤山湖河、秦淮河）及其支流開展疏浚工作，以確保航運不絕、農(nóng)田灌溉有水。

三、江南運河整治的主要亮點與歷史教訓(xùn)

（一）江南運河整治過程中的主要亮點

1.測繪先行，注重規(guī)劃引導(dǎo)

早在1914年，江南水利局成立之初便重視測繪工作重要性，當(dāng)時韓國鈞委林懿均勘察丹徒及丹陽河道情況，后來加派人員進行田野測量。疏浚鎮(zhèn)武運河時，工賑處組織鎮(zhèn)武運河測量隊、武錫段測量隊，分導(dǎo)線組、斷面組，收集鎮(zhèn)武鎮(zhèn)錫運河沿岸實情、支河及筑壩詳盡困難，干河支流最高最低水位、流量并繪制圖表。而與清代治河不同，從現(xiàn)存江南治運官辦機構(gòu)相關(guān)文獻檔案來看，民國時期治理江南運河，無論是運河水文地形測繪、疏浚運河方式方法、經(jīng)費預(yù)算決算、材料購置、組織機構(gòu)及用工，都有明確的規(guī)劃引導(dǎo)施工，每一工程施工完畢都有較嚴(yán)謹?shù)目⒐蟾?，來幫助實現(xiàn)對工程的閉環(huán)管理。

2.明確獎懲，提升管理質(zhì)效

1918年1月23日的江蘇省長公署訓(xùn)令第318號提及，由內(nèi)務(wù)部“參酌陸軍暨警察獎?wù)罗k法制定五等獎?wù)?，俾躬膺事變，卓著辛勞與積歷年資堪以矜式者，均得給予此項獎?wù)??！绷砀健逗庸お務(wù)聴l例》，明確河工官吏搶救重大險情，管理堤工出色，防汛出色，承辦河工工程質(zhì)量上佳，從科研及物資、資金、人力等方面資助河工者，可按各自實績獲得相應(yīng)獎?wù)虏⒌玫娇脊伎儠x升等方面的優(yōu)待。[13]明確的考績考能辦法顯然能激發(fā)河工官吏的工作熱情，提升治運績效。

3.借助機械，加快工程進度

江南運河治理的主要方法在于挑河、修閘、復(fù)湖，這些工程任務(wù)繁巨，從江南水利局到太湖水利局、江南水利工程處都注重以機械化加快施工進程。水利協(xié)會會員徐瀛在江南水利局時期便指出“開河用機已成今日工程上一種必要辦法”，而江南水利局在成立之初便購有連珠式挖河機器一架，價值18000元，每日可挖泥沙萬余石，且江南北各水利局“均已用有成效”。1935年的戚墅堰運河工程更是全程機械參與，動用挖泥機船1艘，運泥船7只，一定程度上消減了因土壤硬度濕度不同帶來的施工難度問題。

（二）江南運河整治的歷史教訓(xùn)

江南運河整治的歷史教訓(xùn)主要從官辦治運機構(gòu)遭遇的突出問題中得來。

1.治運經(jīng)費緊張

治運經(jīng)費緊張是伴隨江南運河官辦治理機構(gòu)從始至終的問題。江南水利局時期的治運相關(guān)經(jīng)費主要從治運二分畝捐和江南塘工征稅及遇有災(zāi)荒時的工賑經(jīng)費中來，但就是各縣帶征的治運畝捐也遭到地方知事的挪用、虧欠、借用或時常征而不解。太湖水利局僅因每年7萬余元經(jīng)費使用問題被地方士紳詬病，并于1922年因經(jīng)費短缺不得不改組以實現(xiàn)“精兵簡政”。1933年，江南海塘歲修急要、次要、普通三種工程共需工款120萬元。江蘇省向中央政府求助，但未獲撥款，后來挖肉補瘡籌52萬元方實現(xiàn)先修急要部分的計劃。這警示著后來者欲求方面之功，特別是開展公益性工程，首先應(yīng)該解決經(jīng)費籌措、使用問題。

2.機構(gòu)變易頻繁

應(yīng)當(dāng)指出，官辦治理機構(gòu)在江南運河整治過程中存在著治運施策無序、無連貫的整體性治運規(guī)劃等突出問題，主要是這一時期時局動蕩、戰(zhàn)亂頻仍、災(zāi)荒連年等原因觸發(fā)的治運機構(gòu)頻繁變易造成的。無論存在較久的江南水利局、太湖水利局、江南運河工程處，還是存在時間較短的江蘇水利局、江南塘工事務(wù)所，在長達30多年的時間內(nèi)，由于無固定一貫的治運機構(gòu)，江南運河整治無統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一治運原則與精神，因此無法形成多方聯(lián)動的態(tài)勢，形成不了治運治河的合力。

3.地方士紳羈絆

民國時期的江南地方士紳權(quán)力依然強大，譬如江南水利局購置機船遭地方士紳指責(zé)，太湖水利局經(jīng)費使用問題遭士紳詬病，官辦治運機構(gòu)的相關(guān)治運施策如測繪、挑河、修閘、復(fù)湖工作無處不遭地方士紳的橫加干涉。這也啟發(fā)后世人開展公益性工程、與社會長治久安有密切關(guān)系的系統(tǒng)工程時，要充分吸收、采納社會團體和專業(yè)人士的意見建議，同時也應(yīng)有地方政府和專門機構(gòu)的定見，以科學(xué)、公正、公開等為原則，經(jīng)過充分論證和規(guī)劃，才能提升相關(guān)施政的科學(xué)性、合法性。

參考文獻

[1]《江南運河工程專號·序言》，《江蘇建設(shè)月刊》第三卷第八期，1936年8月1日。

[2]《江南運河工程專號·江南水利與通江各閘》，《江蘇建設(shè)月刊》第三卷第八期，1936年8月1日。

[3]《調(diào)任安徽巡按使江蘇巡按使韓國鈞片呈署政務(wù)廳廳長徐壽茲病請辭職擬仍委任該員為江南水利局總辦以資手熟文并批令》，《江蘇省政府公報》（第八百四十五號），1914年9月11日。

[4]《運河督會辦及太湖督會辦發(fā)表后已著手進行》，《申報》，1919年12月19日。

[5]《訓(xùn)令各區(qū)局長奉省建設(shè)廳令知撤銷江南水利局暫歸廳轄由》，《江蘇省上海縣公報》（1929年第1期）。

[6]《江南運河工程專號·江蘇省江南水利工程處組織規(guī)程》，《江蘇建設(shè)月刊》（第三卷第八期），1936年8月1日。

[7]《訓(xùn)令各縣帶征畝捐逾限派員守提》（江蘇省長公署訓(xùn)令第1113號），《江蘇省公報》第2245期。

[8]《江南水利局擬訂整理寧鎮(zhèn)八縣水利?？顣盒修k法》，《江蘇建設(shè)公報》（第9期）。

[9]《江浙水利聯(lián)合會審查員對于太湖局水利工程計劃大綱實施調(diào)查報告書函并附件》，江浙水利聯(lián)合會編，1921年。

[10][11]《江南運河工程專號·江南海塘歲修工程總預(yù)算書》，《江蘇建設(shè)月刊》（第三卷第八期），1936年8月1日。

[12]《訓(xùn)令江南水利局遵照省政府令發(fā)修改組織條例由》，《江蘇建設(shè)公報》（第4-5期），1927年10月12日。

[13]《內(nèi)務(wù)部咨送河工獎?wù)聴l例一體遵照辦理》（江蘇省長公署訓(xùn)令第318號），《江蘇省公報》第1480期。