陳吉偉

派出所是公安工作的根基，在公安工作全局中的地位和作用無可替代。公安工作要改革、發(fā)展，公安機(jī)關(guān)職能作用要更好地發(fā)揮，都離不開派出所工作的轉(zhuǎn)型升級。那么，如何才能適應(yīng)新時(shí)代公安機(jī)關(guān)改革發(fā)展和職責(zé)任務(wù)的要求，實(shí)現(xiàn)派出所工作的轉(zhuǎn)型升級？近年來，浙江省寧波市公安局開展了深入系統(tǒng)的探索和實(shí)踐，走出了一條獨(dú)具特色的派出所工作轉(zhuǎn)型升級之路。

自2013年以來，寧波市公安機(jī)關(guān)深入調(diào)研、積極籌劃、周密部署、持續(xù)推動、循序漸進(jìn)，用五年多的時(shí)間，分三個(gè)階段，全力做好派出所“松綁減負(fù)”“社會共治”“智能警務(wù)”三篇“文章”，完成了派出所工作的三次“跨越”，基本實(shí)現(xiàn)了派出所工作轉(zhuǎn)型升級的目標(biāo)。

讓我們來看一看寧波公安機(jī)關(guān)這三篇“文章”是怎么做的。

“構(gòu)思”階段：從摸清派出所建設(shè)存在的主要問題著手

為了“構(gòu)思”好派出所工作轉(zhuǎn)型升級這一系列大“文章”，寧波公安機(jī)關(guān)首先對派出所建設(shè)中存在的主要問題進(jìn)行了全方位的摸底調(diào)查。經(jīng)過半年時(shí)間的深入調(diào)查，歸納總結(jié)出了當(dāng)時(shí)派出所建設(shè)中存在的五個(gè)主要問題：

（一）上級機(jī)關(guān)對派出所提要求、壓擔(dān)子過多，關(guān)注關(guān)心不夠

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些區(qū)縣多年未召開過專門的派出所工作會議，未出臺過有關(guān)派出所工作的專門文件;給派出所分解多警種任務(wù)、加掛多種機(jī)構(gòu)、延伸多項(xiàng)考核的現(xiàn)象普遍存在;上級各單位、警種幾乎都可以向派出所提出工作要求，僅派出所需要填報(bào)的報(bào)表就達(dá)30余種;優(yōu)勢警力主要囤積在機(jī)關(guān)，派出所民警年齡結(jié)構(gòu)普遍老化，等等。對此，有人形象地總結(jié)：派出所定位是“基層”，實(shí)際是“底層”。

（二）派出所職責(zé)界限不清，特別是所隊(duì)邊界不清

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在所隊(duì)關(guān)系中，邊界不清、職責(zé)不明、資源和責(zé)任倒掛已成為機(jī)制性弊端，“資源在上，責(zé)任在下”是所隊(duì)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)寫照。派出所忙于完成各專業(yè)警種下達(dá)的很多本該由專業(yè)警種自己承擔(dān)的任務(wù)，反過來為完成任務(wù)還得常常求助各專業(yè)警種;針對派出所的考核評比、明察暗訪太多太濫，派出所應(yīng)接不暇;派出所缺乏自主權(quán)，即使清楚轄區(qū)治安薄弱環(huán)節(jié)也無力自主開展整治;專項(xiàng)行動接連不斷，導(dǎo)致派出所主業(yè)意識模糊，等等。以至于一些所長認(rèn)為，派出所工作無需謀劃、無需統(tǒng)籌，習(xí)慣于被各項(xiàng)任務(wù)推著走。因?yàn)樗麄冇X得謀劃了、統(tǒng)籌了也沒有用，計(jì)劃趕不上變化。

（三）打處指標(biāo)年年加碼，導(dǎo)致一些派出所形成錯誤的“發(fā)展觀”

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，按人頭分配指標(biāo)、每年遞增是普遍現(xiàn)象。即使轄區(qū)沒有某種類型犯罪活動仍然下達(dá)該類型打處任務(wù)、下達(dá)超出派出所能力水平的指標(biāo)的情況也在一定范圍內(nèi)存在。這導(dǎo)致派出所形成三種不同的“發(fā)展觀”：有的搞“放水養(yǎng)魚”（養(yǎng)肥了再收網(wǎng)）;有的搞“遠(yuǎn)洋捕魚”（跨轄區(qū)抓捕）;愿意踏踏實(shí)實(shí)“張網(wǎng)捉魚”（自主開展治理）的越來越少。甚至出現(xiàn)了調(diào)換指標(biāo)、買賣指標(biāo)等情況。結(jié)果是種了別人的地、荒了自己的田，指標(biāo)是完成了，但轄區(qū)治安卻沒有多少改善。

（四）接處警任務(wù)過重，非警務(wù)警情“聯(lián)動”處置困難

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，求助類警情量大面廣，一些聯(lián)動成員單位“聯(lián)而不動”，派出所“有限的”職責(zé)卻履行著“無限的”職能，且接警后就退不出，警務(wù)資源浪費(fèi)大;接處警環(huán)境不確定性增加，絕大多數(shù)處警民警遭遇過推搡謾罵，心理壓力大;許多派出所值班周期短，日常勤務(wù)基本圍繞接處警展開，實(shí)質(zhì)上變成了單純的“接處警勤務(wù)”。

（五）權(quán)益保障落實(shí)困難，民警缺乏歸屬感、榮譽(yù)感

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多派出所民警常年值班備勤，休息時(shí)間難以保證，對家庭親人無暇照顧，心懷愧疚;派出所民警政治進(jìn)步困難，許多民警到退休時(shí)僅是副主任科員，看著調(diào)出的民警政治進(jìn)步快，心理落差大;派出所民警在執(zhí)法執(zhí)勤中，稍有不慎或過錯，即遭投訴、通報(bào)甚至處分，而受到的辱罵、傷害等委屈往往不了了之。這導(dǎo)致派出所民警普遍缺乏榮譽(yù)感、歸屬感，大多數(shù)派出所民警想調(diào)離，首選黨政機(jī)關(guān)。

針對調(diào)查發(fā)現(xiàn)的上述問題，寧波市公安局以治安支隊(duì)為主體，組織各方面力量開展了派出所轉(zhuǎn)型升級方案設(shè)計(jì)，確定了分三個(gè)階段連續(xù)推進(jìn)的基本思路，即：從派出所工作的定位和目標(biāo)出發(fā)，依靠傳統(tǒng)手段、信息化手段、能力提升手段、群眾路線手段等四種手段，重點(diǎn)做好“松綁減負(fù)”“社會共治”和“智能警務(wù)”三篇文章，促進(jìn)派出所工作轉(zhuǎn)型升級。

第一篇“文章”：松綁減負(fù)——讓派出所真正“輕裝上陣”

寧波公安機(jī)關(guān)推進(jìn)派出所工作轉(zhuǎn)型升級的第一個(gè)階段的核心目標(biāo)，也就是第一篇“文章”的“主題思想”，就是切實(shí)給派出所“松綁減負(fù)”，讓派出所真正能夠“輕裝上陣”。為了讓“松綁減負(fù)”落到實(shí)處，市局從制度設(shè)計(jì)和機(jī)制優(yōu)化兩個(gè)方面推出了一系列措施。

（一）制度設(shè)計(jì)：突出派出所優(yōu)先地位

一是加強(qiáng)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。寧波市公安局黨委連續(xù)三年出臺加強(qiáng)和改進(jìn)派出所建設(shè)的意見，要求市、縣兩級公安機(jī)關(guān)黨委每年至少兩次專題研究派出所建設(shè)，“一把手”親自抓，班子成員每年到派出所蹲點(diǎn)調(diào)研。強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步放權(quán)、還權(quán)、賦權(quán)，強(qiáng)化保障、支撐和服務(wù)，確保出臺的惠及派出所的各項(xiàng)政策措施落實(shí)落地。規(guī)定原則上不部署涉及派出所的專項(xiàng)行動，確需部署的，明確專項(xiàng)行動的時(shí)間、范圍、對象和區(qū)域，不進(jìn)行打處戰(zhàn)果排名。規(guī)定對各類打處指標(biāo)、松綁減負(fù)情況和派出所激勵保障措施落實(shí)情況實(shí)行項(xiàng)目清單管理，堅(jiān)決清理不符合派出所轄區(qū)治安實(shí)際和超出派出所偵查辦案能力的打處指標(biāo)。要求配齊建強(qiáng)派出所班子，充分發(fā)揮派出所黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用和所領(lǐng)導(dǎo)示范引領(lǐng)作用。規(guī)定新提任的縣級公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要有至少2年以上派出所工作經(jīng)歷。要求高度重視派出所隊(duì)伍能力建設(shè)，建立派出所民警業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，確保每個(gè)派出所民警一年至少有一次業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)會。規(guī)定城區(qū)、城鎮(zhèn)派出所值班周期不少于4天。

二是理順?biāo)?duì)關(guān)系。健全各警種與派出所協(xié)作機(jī)制，要求刑偵、經(jīng)偵、網(wǎng)警、禁毒等部門充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢和手段優(yōu)勢，主動承擔(dān)、為主偵辦大案、要案，以及形成突出治安問題的系列性、團(tuán)伙性案件和需要專業(yè)偵查手段偵辦的案件，并加強(qiáng)對派出所偵查辦案的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支撐?？茖W(xué)合理設(shè)定專項(xiàng)行動打處指標(biāo)，規(guī)定對上級下達(dá)的任務(wù)，由專業(yè)警種部門和派出所合理共擔(dān)，嚴(yán)禁對指標(biāo)層層加碼，嚴(yán)禁對戰(zhàn)果進(jìn)行排名。規(guī)定由科信部門統(tǒng)籌派出所信息系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用，切實(shí)解決基礎(chǔ)信息重復(fù)錄入等問題;治安部門履行對派出所工作綜合指導(dǎo)職能，定期梳理、研究派出所工作面臨的新情況、新問題，指導(dǎo)派出所破解難題。

三是夯實(shí)綜合保障。一方面，強(qiáng)化了警力保障。派出所實(shí)有警力達(dá)到上級規(guī)定要求，社區(qū)民警的比例占派出所總警力的30%以上，警務(wù)室輔警按照與社區(qū)民警4：1標(biāo)準(zhǔn)配備。另一方面，加強(qiáng)了派出所經(jīng)費(fèi)裝備保障。2015年以來，派出所公用經(jīng)費(fèi)均占各縣（市）區(qū)公安機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)的72.6%以上，城區(qū)公安分局人均突破3.5萬元、縣（市）公安局人均達(dá)到3萬元，全面落實(shí)了縣級以下公安機(jī)關(guān)一線民警法定節(jié)假日每加班1天加發(fā)200-300元加班補(bǔ)貼的政策。要求縣級公安機(jī)關(guān)充分利用本級財(cái)政投入和轉(zhuǎn)移支付資金，足額保障派出所經(jīng)費(fèi)，禁止下達(dá)與罰沒掛鉤的指標(biāo)和任務(wù)。本著急用先配、逐步到位、優(yōu)化配置、資源共享的原則，優(yōu)先為派出所配齊配好了110接處警車輛和武器警械、防護(hù)器材、通信設(shè)備、計(jì)算機(jī)等裝備。建立規(guī)范了派出所裝備更新機(jī)制，注重儲備與日常相結(jié)合，確保及時(shí)補(bǔ)充一線實(shí)戰(zhàn)單位。優(yōu)先為派出所一線執(zhí)勤民警全部配發(fā)執(zhí)法記錄儀、通信對講設(shè)備，全市463臺接處警車輛全部配備改造3G、4G音頻、視頻無線傳輸設(shè)備，提高接處警可視化水平?；鶎优沙鏊兔窬瘋€(gè)人全部配齊配足防護(hù)裝備。截至目前，共為基層派出所配發(fā)移動警務(wù)通1566個(gè)，流管通5996個(gè)，信息采集設(shè)備145套;更新警用車輛19輛，全部用于配置110接處警車輛。確保人、財(cái)、物向基層派出所傾斜，全市所有派出所經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)了全額保障，有力地推動了基層派出所科技信息化建設(shè)、偵查裝備建設(shè)、執(zhí)法執(zhí)勤裝備建設(shè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

四是優(yōu)化評價(jià)激勵。一方面，建立了較為科學(xué)合理的考評機(jī)制。派出所業(yè)務(wù)績效考評實(shí)行達(dá)標(biāo)制，以控制發(fā)案、減少有效接警量、提高群眾安全感滿意度為基本目標(biāo)，以不發(fā)生有重大影響的大要案（事）件、不形成治安熱點(diǎn)亂點(diǎn)、不出現(xiàn)隊(duì)伍違法違紀(jì)為基本底線。在導(dǎo)向上重基礎(chǔ)工作，輕打處指標(biāo)。基礎(chǔ)工作考評主要圍繞服務(wù)現(xiàn)實(shí)斗爭的貢獻(xiàn)度、陣地控制漏洞、要素管控短板和每年確定的治安重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目完成情況設(shè)定權(quán)重。另一方面，強(qiáng)化了激勵機(jī)制。積極爭取鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府重視，派出所民警經(jīng)濟(jì)等待遇上與同級政府干部一視同仁，收入高于公安機(jī)關(guān)同職級民警的10%以上。在評選優(yōu)秀公安基層單位和優(yōu)秀民警時(shí)，派出所和派出所民警比例原則上不低于40%和50%;審批個(gè)人記功獎勵時(shí)，派出所占比達(dá)到總控制數(shù)的30%。對連續(xù)在派出所工作滿25年以上且工作表現(xiàn)優(yōu)秀、業(yè)績突出的派出所民警可申報(bào)個(gè)人記功獎勵。每年樹立一批抓派出所建設(shè)的縣級公安機(jī)關(guān)先進(jìn)典型和一批示范派出所、示范警務(wù)室（站），以典型示范引領(lǐng)派出所建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展。

（二）機(jī)制優(yōu)化：實(shí)現(xiàn)派出所負(fù)擔(dān)源頭分流

一是建設(shè)綜合指揮室，打造派出所勤務(wù)科學(xué)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的“引擎”，提升派出所的勤務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。機(jī)制優(yōu)化的第一步是改革派出所勤務(wù)指揮機(jī)制。通過物理空間和功能整合，集約合成警務(wù)資源，建設(shè)派出所綜合指揮室，實(shí)現(xiàn)指揮調(diào)度、情報(bào)研判、視頻監(jiān)控、執(zhí)法管理、社會管理等功能“一體化”運(yùn)作，做實(shí)“5+X”運(yùn)行模式，明確崗位職責(zé)，規(guī)范運(yùn)行機(jī)制和操作流程，進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部集成、指揮長到崗、分析報(bào)告質(zhì)量等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將綜合指揮室打造成派出所指揮調(diào)度、勤務(wù)運(yùn)行的管理監(jiān)督中樞和工作平臺。全市60個(gè)應(yīng)建綜合指揮室的派出所在規(guī)定時(shí)間全部完成了建設(shè)。

二是實(shí)行“相對集中辦案模式”，減輕派出所的辦案負(fù)擔(dān)。對全市相關(guān)刑事案件提請批準(zhǔn)逮捕、移送審查起訴等環(huán)節(jié)實(shí)行相對集中辦理;縣級公安機(jī)關(guān)單獨(dú)成立預(yù)審大隊(duì)，負(fù)責(zé)預(yù)審工作。目前余姚、海曙、鄞州等地均已經(jīng)實(shí)現(xiàn)刑事案件集中辦理，通過案件辦理流程的優(yōu)化，切實(shí)減輕了派出所的辦案負(fù)擔(dān)。

三是推進(jìn)執(zhí)法“三位一體”建設(shè)，在規(guī)范執(zhí)法的同時(shí)減輕派出所的執(zhí)法壓力。全面推進(jìn)執(zhí)法辦案、案件管理、物證管理“三位一體”建設(shè)。建設(shè)“空間集中、功能齊全、銜接流暢、管理集約”的縣級公安機(jī)關(guān)一體化執(zhí)法辦案中心，完成案件統(tǒng)一受理、案件集中辦理、警種合成作戰(zhàn)、同步審核監(jiān)督，承擔(dān)監(jiān)督辦案、管理辦案、輔助辦案、支撐辦案等職能，實(shí)現(xiàn)智能化管理、一站式辦案、合成化作戰(zhàn)和全要素、全流程、可回溯式的監(jiān)督管理模式，不斷提高執(zhí)法辦案和監(jiān)督管理的規(guī)范化、集約化、智能化水平。

四是推動落實(shí)警情分流措施，有效分流非警務(wù)類警情，切實(shí)減輕派出所的接處警負(fù)擔(dān)。推廣110社會應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制建設(shè)，爭取市政府積極推動聯(lián)動工作政府目標(biāo)管理考核捆綁，明確專項(xiàng)分值，市本級每年落實(shí)聯(lián)動專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)40萬元。以各地派出所綜合指揮室為依托，把應(yīng)急聯(lián)動工作延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，推動應(yīng)急聯(lián)動工作向基層延伸，提升網(wǎng)絡(luò)派單覆蓋面，大力推進(jìn)“天翼”對講機(jī)配備前期工作，有效暢通應(yīng)急聯(lián)動指揮渠道。根據(jù)2018年前11個(gè)月的統(tǒng)計(jì)，全市共分流非警務(wù)類警情達(dá)63.7萬余起，其中指揮中心直接處置約55.9萬起，聯(lián)動指令處理約7.9萬起。同時(shí)，深化社會化移車服務(wù)，114移車求助分流147.8萬余起，大幅度減少了110警情受理量。

五是全面實(shí)行“警調(diào)銜接”，在更好地發(fā)揮調(diào)解作用的同時(shí)減輕派出所民警直接承擔(dān)的調(diào)解工作量。近年來，社會矛盾觸點(diǎn)增多、燃點(diǎn)降低。寧波市公安局堅(jiān)持系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理和源頭治理，積極探索調(diào)解難題的“寧波解法”。2013年8月，在浙江省率先推出《關(guān)于在全市全面推行“警調(diào)對接”機(jī)制建設(shè)的工作意見》，對公安行政調(diào)解和人民調(diào)解銜接聯(lián)動作出制度安排，推動“警調(diào)銜接”工作在派出所、警務(wù)站和有條件的警務(wù)室全面落地。全市168家戶籍、邊防派出所全部設(shè)立了人民調(diào)解室;共進(jìn)駐人民調(diào)解員380名，兼職調(diào)解員568名;已經(jīng)建成的39個(gè)警務(wù)站均設(shè)立了調(diào)解工作室;436個(gè)警務(wù)室設(shè)立了專門的調(diào)解場地，占比63.2%。不斷推進(jìn)“警調(diào)銜接”機(jī)制社會化，專職調(diào)解員派駐、律師輪值、村居干部參與、重點(diǎn)調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的“大調(diào)解”工作格局在全市各地落地生根，成為寧波基層社會治理的“拳頭產(chǎn)品”。

六是實(shí)行所隊(duì)合署、“三警聯(lián)動”，實(shí)現(xiàn)警力資源的集約使用，為派出所處置急難險(xiǎn)重勤務(wù)工作提供警力支持。一方面，在象山、奉化等偏遠(yuǎn)山區(qū)、海島，派出所和交警中隊(duì)實(shí)行合署辦公或一體化勤務(wù)運(yùn)作模式;另一方面，在城區(qū)，實(shí)行派出所、巡特警、交警“三警聯(lián)動”。（未完，待續(xù)）