馬建輝

美國的警務(wù)體制繼承自英國，保留了大量的英國警察體系的特征。英國警察體制起源于民眾的鄰里守望和自發(fā)的治安維護(hù)活動，非常強(qiáng)調(diào)民眾的參與。羅伯特·皮爾1829年在英國建立警務(wù)機(jī)制時，就特別強(qiáng)調(diào)了警務(wù)工作必須與公眾保持密切的關(guān)系，在皮爾確立的九條警務(wù)原則中這樣說道：“警察履職的能力依賴于公眾的支持，警察在任何時候都應(yīng)該努力維護(hù)與公眾的關(guān)系，因?yàn)榫炀褪枪?，公眾就是警察。”警?wù)志愿者是專業(yè)警察體制建立之后民眾參與警務(wù)活動的一種方式，是民眾自衛(wèi)傳統(tǒng)在現(xiàn)代警察體制中的一種體現(xiàn)。

美國警務(wù)志愿者活動的歷史可以追溯到1914年。在第一次世界大戰(zhàn)的背景下，紐約成立了城市家園防御聯(lián)盟（New York City Home Defense League）。聯(lián)盟中的志愿者們接受培訓(xùn)并被賦予一定的警察權(quán)。1916年，這支志愿者隊(duì)伍的人數(shù)達(dá)到了8000人，1917年，更名為警察預(yù)備隊(duì)（police reserves）。在20世紀(jì)30年代，警察預(yù)備隊(duì)被廢除，直到60年代民權(quán)運(yùn)動興起，志愿者警員項(xiàng)目才在少數(shù)族裔地區(qū)重新啟動。在這個背景下，志愿者警員項(xiàng)目被當(dāng)做促進(jìn)民眾參與警務(wù)活動的重要途徑，從而加深民眾——尤其是少數(shù)族裔民眾與警察組織的交流與相互理解，增強(qiáng)警察的執(zhí)法公信力。90年代以后隨著社區(qū)警務(wù)理念的深入人心和西方政府財(cái)政吃緊，志愿者警務(wù)項(xiàng)目逐漸開始在美國各州盛行。2008年，在美國前總統(tǒng)小布什的主導(dǎo)下，美國在國家層面成立了警務(wù)志愿者項(xiàng)目（Volunteer in police service），進(jìn)一步推動全美各個層面的警務(wù)志愿者項(xiàng)目發(fā)展。布什還專門設(shè)立了志愿者獎項(xiàng)，獎勵那些在警務(wù)志愿者活動中表現(xiàn)優(yōu)秀的人。如今，美國的警務(wù)志愿者項(xiàng)目（VIPS）在美國司法部的司法援助局和警長聯(lián)合協(xié)會的指導(dǎo)下運(yùn)行，2013年的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表明，在全美大約有2447個警務(wù)志愿者項(xiàng)目在VIPS注冊。

國家層面的警務(wù)志愿者項(xiàng)目

國家層面的志愿者項(xiàng)目主要由聯(lián)邦政府和一些全國性的組織協(xié)會建立和監(jiān)管，其主要目標(biāo)是為各個地方的志愿者工作提供技術(shù)和政策指導(dǎo)以及培訓(xùn)。應(yīng)急救援、鄰里守望、公民警校等都是國家層面推動地方志愿者的項(xiàng)目，還有一些針對老年人的志愿者項(xiàng)目。

聯(lián)邦應(yīng)急管理局的社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)培訓(xùn)計(jì)劃（Community emergency response team），為志愿者培訓(xùn)消防安全、搜索和救援、團(tuán)隊(duì)組織和災(zāi)后的醫(yī)療救援等技巧與知識。1985年由洛杉磯消防部門成立，1993年由聯(lián)邦接管，并在28個州開展培訓(xùn)，具體由各州的應(yīng)急管理事務(wù)部管理。各個社區(qū)中的應(yīng)急第一響應(yīng)者負(fù)責(zé)具體的培訓(xùn)工作，培訓(xùn)通常是每周一天，持續(xù)七周。

鄰里守望項(xiàng)目（USAonWatch-Neighborhood Watch program）成立于1972年，由國家治安官協(xié)會（National Sheriff’s Association）和國家司法部司法援助局共同管理。該項(xiàng)目建立之初主要是為了推動居民共同管理社區(qū)，加強(qiáng)社區(qū)治安防范，防止夜間盜竊等行為的發(fā)生。隨著犯罪形式的多樣化，該項(xiàng)目也越來越多地關(guān)注更多類型的犯罪預(yù)防工作。鄰里守望的主要目標(biāo)是鼓勵居民成為執(zhí)法部門的耳目，而不是直接冒著危險(xiǎn)行動。該項(xiàng)目為地方警務(wù)部門提供相應(yīng)的培訓(xùn)和協(xié)助。

公民警校項(xiàng)目由國家公民警校協(xié)會（National Citizens Police Academy Association）指導(dǎo)，其主要目標(biāo)是使公民了解警察的工作內(nèi)容和工作職業(yè)。公民警校的培訓(xùn)內(nèi)容包括教室內(nèi)的課程和實(shí)地訓(xùn)練，每年舉辦三次。通過公民警校，市民了解了警官們在不同場合工作的原理和技巧，包括如何使用武力、防御技術(shù)、犯罪偵查、犯罪實(shí)驗(yàn)室等。

國家退休志愿者項(xiàng)目（national Retired Senior Volunteer Program）是專門面向老年人的警務(wù)志愿者項(xiàng)目。老年人可以幫助警方從事心理咨詢服務(wù)，協(xié)助警方深入到老年人中開展宣傳和培訓(xùn)，如家庭安全防護(hù)、預(yù)防身份盜竊和電信詐騙等知識。老年人也會參與到一些有限的巡邏活動中，查處和報(bào)告一些輕微不端行為，如在墻壁上涂鴉等。老年人還能幫助警方到社區(qū)老年人住戶家里進(jìn)行入戶訪問、幫助警方訪查民情、及時向警方匯報(bào)社區(qū)情況等。

地方警察的志愿者項(xiàng)目

全美各地對警務(wù)志愿者的招募條件不太相同，一般情況下要求申請者年滿21歲（紐約警察局年滿17歲即可）、有駕照、有合法的公民身份、居住在本地、無犯罪和吸毒記錄，同時還須對申請者進(jìn)行嚴(yán)格的背景審查和心理測試，以確保申請者適合從事警務(wù)工作。除了基本要求以外，很多地方會根據(jù)志愿者從事工作的不同，要求志愿者接受一定的培訓(xùn)甚至職業(yè)資格考試。

美國各州警務(wù)志愿者的培訓(xùn)要求和工作職責(zé)相差很大。要求最嚴(yán)格、參與警務(wù)活動最深入的是佛羅里達(dá)州，志愿者輔警與普通警官的職責(zé)相似，很多志愿者把加入輔警隊(duì)伍作為從事執(zhí)法或安保工作的途徑。而大多數(shù)美國的地方是嚴(yán)格限制志愿者工作范圍的，志愿者通常只能從事普通的巡邏和鄰里守望工作，紐約就是典型的代表。同時，很多地方層面的警務(wù)志愿者項(xiàng)目加入了國家層面的項(xiàng)目，接受資助和培訓(xùn)指導(dǎo)。

佛羅里達(dá)執(zhí)法部門認(rèn)定了三種類型的警官——全職警官、兼職警官和輔助警官，其正式名稱為執(zhí)法警官、兼職執(zhí)法警官、輔助執(zhí)法警官。這三種警官中，每一種都有無薪酬志愿者和有薪酬的專職人員。想要成為全職或兼職執(zhí)法警官需要接受完整的專業(yè)培訓(xùn)，專業(yè)培訓(xùn)大約需要850個學(xué)時，培訓(xùn)完畢后還需要通過州警官認(rèn)證考試。兼職執(zhí)法警官中包括有酬人員和志愿者，兼職執(zhí)法官中的志愿者通常被稱為1類預(yù)備警員。輔助執(zhí)法警官需要接受一個入門級的培訓(xùn)，需要花費(fèi)319課時，但是對執(zhí)法認(rèn)證考試不做要求，符合這個要求的志愿者被稱為2類預(yù)備警員。在佛州，警員的身份和等級與他是否是志愿者并沒有直接關(guān)聯(lián)。也就是說，警官的身份只與州的資格認(rèn)證有關(guān)。如果一名具有執(zhí)法官資格的退休警官自愿成為志愿警員，那么他在工作時就是執(zhí)法警官，無論他是否因?yàn)檫@份工作獲得報(bào)酬。當(dāng)然，絕大多數(shù)志愿警員的身份都是輔助執(zhí)法官。

以佛羅里達(dá)棕櫚灘縣為例（詳見表1），該縣警察局共有4000名警員，其中1500人是正式的宣誓警官，2700余名是志愿者。該縣的預(yù)備警員工作范圍非常廣，從公路巡邏、第一應(yīng)急響應(yīng)到一些較為專業(yè)的部門，例如毒品管理、社區(qū)警務(wù)、水上巡邏、騎警、兒童工作、酒駕查緝等。該縣的預(yù)備警員需要每個月至少執(zhí)行16小時的公路巡邏任務(wù)，但是在偵查等特殊單元沒有這項(xiàng)要求。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，該縣的預(yù)備警隊(duì)一共為該縣節(jié)約57萬余美元。該縣警察局披露，1類預(yù)備警員有可能因?yàn)閮?yōu)異的表現(xiàn)被錄用為全職帶薪警官。

表1：棕櫚縣警務(wù)志愿者各類任務(wù)的時間和比率

紐約擁有美國最大的志愿者警務(wù)組織，該組織中目前具有將近4000名輔助警察（APO），穿著與全職警員幾乎相同的制服。紐約的輔助項(xiàng)目最初是為應(yīng)對緊急國民防衛(wèi)情況和自然災(zāi)害而制定的，現(xiàn)在這些輔助人員也參與統(tǒng)一巡邏和犯罪預(yù)防方面的工作。紐約的志愿警務(wù)與佛州完全不同，在紐約志愿者們只能從事輔警工作，其主要職責(zé)是“監(jiān)視”犯罪或可疑行為，并向紐約警察局報(bào)告。這些輔助人員不能單獨(dú)巡邏，也不能單獨(dú)響應(yīng)警務(wù)派遣。紐約警察局的輔助警察需要接受50小時的培訓(xùn)之后方可從事巡邏、押送或其他輔助服務(wù)?？傮w看紐約警察局的志愿者職責(zé)類似于我國的社區(qū)治保。同時，他們也可以執(zhí)行一些不使用武力和沒有危險(xiǎn)性的任務(wù)，在社區(qū)出現(xiàn)自然災(zāi)害和突發(fā)事件時，協(xié)助警方進(jìn)行救助和災(zāi)后復(fù)原工作。在紐約警察局的網(wǎng)站上，列出了志愿者輔警的主要工作有：在地鐵、商業(yè)區(qū)和住宅周圍巡邏；在節(jié)假日、慶典和其他特殊活動時輔助維護(hù)秩序；協(xié)助警察部門在社區(qū)開展犯罪預(yù)防活動；發(fā)生交通事故和火災(zāi)時幫助交通警察進(jìn)行交通管制。警方會對志愿者進(jìn)行自我防衛(wèi)技術(shù)、巡邏技巧、醫(yī)療急救和現(xiàn)場第一救援方法培訓(xùn)，還會向志愿者們普及一些相關(guān)的法律常識。培訓(xùn)結(jié)束后會組織志愿者進(jìn)行考試，合格者方能上崗。2007年，紐約市發(fā)生過一名殺人逃犯射殺兩名志愿者輔警的事件。據(jù)《紐約時報(bào)》報(bào)道，在殺害一名酒吧服務(wù)生后，該名兇犯與兩名輔警遭遇，在追捕過程中兩名輔警被兇犯開槍擊中。由于這次事件，紐約市花費(fèi)了300萬美元為全體志愿輔警配備了防彈背心。后來，在美國各州都逐步給志愿者配備了防彈背心。

各方參與志愿者警務(wù)動力分析

一件工作能夠長久地進(jìn)行下去，必須符合參與各方的利益，志愿者警務(wù)項(xiàng)目對于地方警察部門、志愿者個人和地方公共安全都有好處。對于警察部門，志愿者警務(wù)能夠?yàn)榫教峁┟赓M(fèi)的勞動力，在遇到警力需要增援時，例如舉辦大型活動和賽事，遭遇天災(zāi)人禍，都可以調(diào)動預(yù)備警力參與工作，從而避免大量的人力開支。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，洛杉磯警察預(yù)備隊(duì)共計(jì)為警察局節(jié)省了500萬美元的人力開支。此外，在志愿者中往往還存在各種各樣掌握各種技術(shù)的人才，例如法律、財(cái)務(wù)、醫(yī)療、外語等人才，多種人才儲備能夠在有需要的時刻為警察組織提供幫助，從而又為警察部門節(jié)省了大量的雇用專業(yè)人才的經(jīng)費(fèi)。除了經(jīng)濟(jì)上的益處，志愿者警員還促進(jìn)了警民之間的溝通與交流，幫助警方獲取更加豐富的社區(qū)情報(bào)，增強(qiáng)了市民參與維護(hù)社區(qū)治安的積極性。尤其是在美國的少數(shù)族裔社區(qū)，例如拉美、非洲裔社區(qū)里，大量地引入少數(shù)族裔志愿者警員，對警民關(guān)系建設(shè)大有裨益。

對于志愿者而言，參加社區(qū)警務(wù)工作的動力是多種多樣的，為社區(qū)服務(wù)的美好愿望、對警察職業(yè)的興趣、參與警察工作榮譽(yù)感等都可能成為加入警務(wù)志愿者行列的動機(jī)。除了心理上的收益，參與志愿者警員項(xiàng)目可以作為個人參與社會公益活動的一種履歷，對個人求學(xué)和求職都很有幫助。另外，由于警方在錄用志愿者時會進(jìn)行嚴(yán)格的背景審查，同時無償培訓(xùn)志愿者警員，干凈的背景、所受的培訓(xùn)和志愿警員的經(jīng)歷對于個人從事安保工作很有用處。很多商業(yè)組織和安保機(jī)構(gòu)都愿意錄用有過志愿警員工作經(jīng)歷的個人。參與過警察志愿者項(xiàng)目的人還能夠以此為契機(jī)，擴(kuò)大社會交往面，增長工作經(jīng)驗(yàn)，對今后自己從事其他相關(guān)工作都有幫助。一些警察部門在招募新警時，亦會考慮優(yōu)先從志愿者中錄取符合條件者。志愿者中還包括很多愿意為社會貢獻(xiàn)余熱的老年人，包括一些對警務(wù)工作富有感情的退休警察，從事志愿者活動能夠給他們帶來被尊重、被需要的心理感受，既滿足了他們服務(wù)社會的心理需要，也為警察組織節(jié)約了經(jīng)費(fèi)。

風(fēng)險(xiǎn)和問題

當(dāng)然，警務(wù)志愿者也存在諸多的風(fēng)險(xiǎn)和問題。包括志愿者的人身安全問題、志愿者的醫(yī)療保險(xiǎn)和安全防護(hù)、志愿者在任務(wù)過程中的錯誤行為以及一些志愿者的不當(dāng)行為問題，這些問題有些引發(fā)了漫長煩瑣的法律訴訟，有些引起了不良的社會輿論，甚至導(dǎo)致部分地區(qū)干脆關(guān)閉了志愿者警員項(xiàng)目。志愿者們在執(zhí)行任務(wù)過程中，有可能因?yàn)楦鞣N原因受到傷害。例如工具使用不當(dāng)、被犯罪嫌疑人傷害、被誤傷、遭受交通意外等。美國出現(xiàn)過多起志愿警員在執(zhí)行任務(wù)時被害或者遭遇意外事故身亡的情況，上文說的紐約警察局的案例就是一起。2007年還發(fā)生了兩位輔助交通管理的老年志愿者被車撞傷的事件。美國各州的宣誓警官待遇都比較高，有著比較完善的醫(yī)療保險(xiǎn)，醫(yī)保覆蓋范圍非常大，而普通志愿者則沒有這樣的待遇，如果他們在執(zhí)行任務(wù)過程中受傷，是不能享受美國普通警官的全覆蓋醫(yī)保服務(wù)的。有一些保險(xiǎn)公司，會因?yàn)閭€人從事警務(wù)志愿者工作而相應(yīng)提高他們的醫(yī)保保費(fèi)，這引發(fā)了部分志愿者的抱怨。志愿者在執(zhí)行任務(wù)過程中造成市民人身傷害的事件也不少見，2012年，佛羅里達(dá)州一名鄰里守望項(xiàng)目里的志愿者，在慌亂之中誤殺了一名17歲的非洲裔男孩。2013年，堪薩斯的一名輔警被居民舉報(bào)在開著警察巡邏車的同時，讓一名五歲男孩站在他膝蓋上。類似的不當(dāng)行為還包括飆車、吸食毒品、在工作時濫用權(quán)威，等等。

風(fēng)險(xiǎn)和問題是警察部門啟動志愿者項(xiàng)目時必須要考慮的問題，志愿者項(xiàng)目的好處是顯而易見的，因噎廢食并不是好辦法，加強(qiáng)管理和培訓(xùn)能夠大大地降低產(chǎn)生問題的風(fēng)險(xiǎn)。（作者系公安部22局大數(shù)據(jù)處調(diào)研員）

（責(zé)任編輯：馮苗苗）