【內(nèi)容提要】 戰(zhàn)略收縮（strategic retrenchment）是指大國在國際上減少大戰(zhàn)略投入的一種行為，它往往是在大國實力相對衰落的背景下發(fā)生的。在戰(zhàn)略收縮時期，大國在同盟管理方面面臨的主要問題不是“被牽連”或者“被拋棄”的可能性，而是成本與風險之間的權(quán)衡，即如何使國際戰(zhàn)略資源投入的減少不帶來戰(zhàn)略風險的大幅度上升。2008年以來，奧巴馬政府和特朗普政府都面臨一定程度的戰(zhàn)略收縮壓力，并采取了看上去有很大差異的做法。奧巴馬政府和特朗普政府的不同政策，從不同的方面體現(xiàn)了美國戰(zhàn)略收縮過程的基本邏輯和可能方式，有助于更好地理解和平時期世界大國的有限戰(zhàn)略收縮及其對同盟關系的影響。

【關鍵詞】 有限戰(zhàn)略收縮 同盟關系管理 被牽連 成本與風險的權(quán)衡

【作者簡介】 周方銀，廣東外語外貿(mào)大學國際關系學院院長、教授，廣東外語外貿(mào)大學中國周邊戰(zhàn)略研究中心研究員。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國經(jīng)歷了一個經(jīng)濟快速發(fā)展的時期，其經(jīng)濟總量占世界經(jīng)濟總量的份額在2001年達到冷戰(zhàn)后的高點。與此相應，美國戰(zhàn)略界出現(xiàn)了很強的階段性樂觀情緒①，這也影響了美國全球戰(zhàn)略的選擇。此后，隨著反恐戰(zhàn)爭持續(xù)進行，特別是2008年之后金融危機爆發(fā)，美國的實力和信心受到了較大沖擊。在此背景下，美國戰(zhàn)略界出現(xiàn)了關于美國相對衰落的認知，僅僅幾年前對美國的國際地位還十分樂觀的考克斯（Michael Cox）認為，美國面臨的問題不是是否衰落，因為衰落已經(jīng)是事實，問題在于如何應對由此帶來的挑戰(zhàn)。扎卡里亞（Fareed Zakaria）認為，隨著非西方世界的興起，一如當年的大英帝國，現(xiàn)在的美國也開始進入衰退。美國對外關系委員會會長哈斯（Richard Haass）認為，冷戰(zhàn)結(jié)束后開始的美國單極時代業(yè)已結(jié)束，世界已進入“無極時代”。Michael Cox， “Is the United States in Decline Again？” International Affairs， Vol.83， No.4， 2007， pp.643-653; Fareed Zakaria， “The Future of American Power：How America Can Survive the Rise of the Rest？” Foreign Affairs， Vol.87， No.3， ?2008， pp.18-43; Richard Haass， “The Age of Nonpolarity：What Will Follow U.S.Dominance？” Foreign Affairs， Vol.87， No.3， ?2008， pp.44-56.

關于美國相對衰落的認知，不僅存在于美國媒體、學界與智庫，也深刻地影響了美國政府的認識。2010年1月，奧巴馬總統(tǒng)在他的第一份國情咨文中表示，“我無法接受美國淪為世界第二的位置”“Transcript：Obama's First State of the Union Speech，” CNN， January 28， 2010， http：//edition.cnn.com/2010/POLITICS/01/27/sotu.transcript/index.html.，這無疑傳遞出一個信息，就是美國的全球領導地位正面臨較為嚴峻的挑戰(zhàn)。“淪為世界第二”的說法，對此前的克林頓總統(tǒng)和小布什總統(tǒng)來說是難以想象的。與此相似，特朗普在競選總統(tǒng)和執(zhí)政過程中的一個標志性口號是“讓美國重新偉大”，其潛臺詞是美國已經(jīng)明顯不如以前那么偉大了。

在認為美國正在經(jīng)歷某種程度的相對衰落的背景下，奧巴馬政府和特朗普政府分別采取了不同的同盟政策。奧巴馬政府試圖加強和擴大在亞太地區(qū)的同盟體系，但并未像特朗普那樣要求盟國大幅提升軍費開支;奧巴馬政府積極利用日本、澳大利亞等國的影響力推動跨太平洋伙伴關系協(xié)議（TPP）的達成，并試圖以此制定這一地區(qū)未來長期的國際經(jīng)濟規(guī)則。特朗普政府則迅速退出TPP協(xié)議，要求盟國調(diào)整與美國的經(jīng)濟關系以大幅度減小對美國的貿(mào)易順差，為此不惜向盟國施加巨大的壓力。在中東地區(qū)，奧巴馬政府致力于從中東地區(qū)撤出，但總體上看，速度頗為緩慢。特朗普政府在其執(zhí)政的頭兩年內(nèi)，先是加大了對中東的關注，然后又試圖減少在中東地區(qū)的軍事存在，試圖克服各種阻力推動從敘利亞撤軍。在歐洲，奧巴馬政府強調(diào)美歐關系的穩(wěn)定性與長期性，特朗普政府則威脅要退出北約，這在很大程度上松動了美歐合作的戰(zhàn)略基礎。此外，在安全領域，特朗普一方面顯得十分強硬，另一方面實際上在發(fā)動新的戰(zhàn)爭方面頗為慎重。

2008年以來，美國政府的同盟政策出現(xiàn)了很多變化，包括較大范圍的前后不一致現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，無疑與美國領導人的個人因素有關，但不能認為它只是領導人個人因素的結(jié)果。因為總統(tǒng)個人雖然存在性格差異，但總體上都代表美國政府行為，并受到多種政治力量的推動和制約。奧巴馬政府和特朗普政府的政策雖然看上去有很大的不一致，但他們面臨著一個共同的挑戰(zhàn)，就是在國際力量對比的走勢對美國不是很有利的背景下，如何運用美國的戰(zhàn)略資源，應對對其全球地位的挑戰(zhàn)，從而長期維護美國的霸主地位。在這個方面，奧巴馬政府和特朗普政府的對外政策都是高度現(xiàn)實主義的。節(jié)大磊認為，奧巴馬政府和特朗普政府在外交戰(zhàn)略方面都呈現(xiàn)出不同程度的向現(xiàn)實主義的轉(zhuǎn)向，這特別表現(xiàn)為外交政策更為重視結(jié)果導向而非意識形態(tài)，價值觀外交的重要性明顯降低，改造他國的意愿顯著下降。參見：節(jié)大磊：《現(xiàn)實主義理論與美國外交戰(zhàn)略的演變》，《當代美國評論》2018年第1期，第50—69頁。 他們的政策中看似矛盾和不一致的地方，原則上都可以得到合理的解釋。這種不一致，在很大程度上是世界大國在面對戰(zhàn)略收縮過程中的深層挑戰(zhàn)時，在應對層面對利益采取不同的取舍方式造成的。

本文以下部分將對大國戰(zhàn)略收縮的性質(zhì)和方式、大國在戰(zhàn)略收縮過程中的同盟關系管理特性進行分析，并在此基礎上對美國過去十年來面臨的戰(zhàn)略收縮壓力以及奧巴馬政府時期和特朗普政府截至目前的政策行為進行分析。

一、 大國戰(zhàn)略收縮的難題

戰(zhàn)略收縮是指大國在國際上減少大戰(zhàn)略投入的一種行為，它往往是在大國實力相對衰落的背景下發(fā)生的。其主要表現(xiàn)包括：減少對外戰(zhàn)略資源投入、減少對外政策介入的地域范圍、降低對外政策介入力度、降低同盟義務和對盟國的承諾、減少或撤回在海外的軍事部署，等等。

其核心是降低成本、減少國際義務和承諾，特別是軍事義務和承諾。關于戰(zhàn)略收縮的討論可以參考：Paul K.MacDonald and Joseph M.Parent， “Graceful Decline？ The Surprising Success of Great Power Retrenchment，” International Security， Vol.35， No.4， ?2011， pp.7-44; Colin Dueck， “The Strategy of Retrenchment and Its Consequences，” Foreign Policy Research Institute， April 13， 2015， https：//www.fpri.org/article/2015/04/the-strategy-of-retrenchment-and-its-consequences/. 戰(zhàn)略收縮不是簡單的力量撤回，它常常涉及戰(zhàn)略目標的重新規(guī)劃、戰(zhàn)略重點方向的重新選擇、核心區(qū)域與次要區(qū)域的重新界定以及戰(zhàn)略資源在國際上的重新配置，以在實力出現(xiàn)衰退的背景下，有效地發(fā)揮國際作用，維護國家利益。

根據(jù)收縮的程度和其結(jié)果，大國的戰(zhàn)略收縮可以是長期的、決定性的，如英國在二戰(zhàn)后，特別是1956年蘇伊士運河危機后的戰(zhàn)略收縮;也可以是階段性的、有限的、非決定性的，越南戰(zhàn)爭后美國在“尼克松主義”名義下進行的戰(zhàn)略收縮，金融危機以來美國到目前為止的戰(zhàn)略收縮，在很大程度上屬于這種情況。

吉爾平認為，大國的收縮可以通過三種不同的方式來實現(xiàn)：（1）單方面放棄自身承擔的部分政治、經(jīng)濟、軍事義務。這是最直接的方式，可以直接產(chǎn)生減輕成本和負擔的效果，這也是特朗普政府有很強意愿采取的做法。（2）加強與威脅性較小的大國的合作，從而在維持現(xiàn)有體系的過程中發(fā)揮更大作用，以此保持自身的國際地位。2008年以來，美國與印度的合作在一定意義上具有這樣的含義。（3）對新興大國實行妥協(xié)、安撫政策，以避免彼此的沖突，形成雙方滿意的結(jié)果。其政策含義相當于美國接受中國的崛起，賦予中國與其實力相稱的國際地位，同時保住美國的主要國際利益。羅伯特·吉爾平：《世界政治中的戰(zhàn)爭與變革》，武軍等譯，北京：中國人民大學出版社，1994年，第188—191頁。

大國在實力衰落過程中的戰(zhàn)略收縮，本身是一件頗為困難并具有一定風險的事情。大國不僅要克服心理上的強烈抵觸，其收縮行為本身也會對其他國家包括其他大國產(chǎn)生重要的信號作用羅伯特·卡根在2009年撰文表示，美國削減軍費開支的做法，會讓國際社會認為美國要進行收縮了，這不利于推進美國與盟國的合作;卡普蘭在2010年撰文認為，美國減少對一些地區(qū)的地面介入，這也許符合美國的利益，但它所具有的信號作用可能會鼓勵一些地區(qū)國家的冒險行為。顯然，他們都強調(diào)了收縮政策的信號作用所帶來的不利后果，并以此反對美國的收縮。參見：Robert Kagan， “No Time to Cut Defense，” Washington Post， February 3， 2009; Robert D.Kaplan， “Where's the American Empire When We Need It？” Washington Post， December 3， 2010.，并引發(fā)相關國家的系列反應，從而可能使收縮的過程失去控制，并引發(fā)該國自身內(nèi)部的政策混亂。因此，除非面對迫不得已的壓力，大國往往不愿主動實行收縮政策。當然，在這個方面，也有相對成功的案例，如一戰(zhàn)前，英國較為成功地收縮了其力量，使其在之后能更為有效地應對來自德國的挑戰(zhàn)。羅伯特·吉爾平：《世界政治中的戰(zhàn)爭與變革》，武軍等譯，北京：中國人民大學出版社，1994年，第192—194頁。

本文的目的不是一般性地討論大國戰(zhàn)略收縮問題，而是把分析的重點放在大國戰(zhàn)略收縮過程中的同盟關系管理上。

已有的觀點認為，同盟關系管理的主要難題在于如何在“被牽連”和“被拋棄”的風險之間進行有效的權(quán)衡，這一難題在很大程度上是由同盟成員之間實力地位的差異以及相互依賴的不對稱性造成的。Snyder， “The Security Dilemma in Alliance Politics，” World Politics， Vol.36， Issue 4， 1984， pp.461-495;張學昆、歐炫汐：《同盟政治中的“牽連”風險及規(guī)避》，《國際論壇》2018年第1期，第53—59頁。所謂“被牽連”，即由于盟友的冒險行為而使本國陷入與自身利益相?；蚺c自身利益關系甚小的沖突，從而造成本國利益的較大損失;所謂“被拋棄”，即當危機出現(xiàn)時，盟國沒有依據(jù)盟約提供支持，從而使本國在沖突發(fā)生時面臨孤立無援的危險。一般來說，同盟中強勢的一方更擔心受牽連，弱勢的一方更擔心被拋棄。由于盟國的實力具有不對稱性，一般來說，同盟關系中的大國具有較大的主動性。James D.Morrow， “Alliance：Why Write Them Down？” Annual Review of Political Science， Vol.3， No.1， 2000， p.79.

以“被牽連”和“被拋棄”兩者之間的權(quán)衡為中心的分析，本身潛在地假定了雙方關系的一種結(jié)構(gòu)性穩(wěn)定態(tài)勢。特別是同盟關系中的大國可以根據(jù)自身的實力地位、國家利益與戰(zhàn)略目標，對盟約的條款進行理性設計，以合理地分配同盟的責任與義務，并在這個過程中消除或減輕自身被中小盟國卷入不必要的沖突的風險。

在權(quán)力轉(zhuǎn)移的背景下，這一基礎性假定面臨沖擊，這也使同盟關系面臨的挑戰(zhàn)發(fā)生變化。在結(jié)構(gòu)性穩(wěn)定的態(tài)勢下，學者們一般認為，由于同盟內(nèi)部實力地位與影響力的不對稱性，大國在同盟關系中更多地面臨“被牽連”的風險。但在權(quán)力轉(zhuǎn)移的背景下，衰落中的大國對于其被部分盟國拋棄的擔心會上升，這甚至會成為一種主導性的擔心，特別是在大國能采取有效措施控制其“被卷入”風險的情況下。此外，由于衰落中的大國有比較強的采取預防性行動的動機戴爾·科普蘭：《大戰(zhàn)的起源》，黃福武譯，北京大學出版社，2008年。，這也增大了中小盟國“被牽連”的風險。

在大國相對衰落的背景下，其與盟國之間“被拋棄”和“被牽連”風險的分布可能出現(xiàn)一定程度的反轉(zhuǎn)。在相對衰落時期，美國對于來自盟國的支持有著比過去更大的需求，其目的不在于維護美國的國家安全，而在于需要盟國的支持來維持其國際主導地位。而盟國的心態(tài)也與過去不同。由于存在美國相對衰落的預期，其對獲取美國支持的信心下降，并可能作出某些主動的政策調(diào)整，以更好地適應變化的權(quán)力態(tài)勢。早在2009年，金融危機爆發(fā)后僅一年多，日本鳩山由紀夫政府就積極推動東亞共同體建設，試圖加強中日韓合作，這一傾向引起美國政府的高度警覺，此后由于釣魚島等問題，中日關系改善的勢頭夭折。這實際是美國把一種可能的“被拋棄”風險扼殺在萌芽狀態(tài)，并增大了日本“被卷入”的可能性。2015年3月，不顧美國的反對態(tài)度，英國在西方國家中率先宣布加入亞洲基礎設施投資銀行（簡稱“亞投行”），韓國、澳大利亞、德國、法國等很多美國的重要盟國都積極加入亞投行。美國的盟國在是否加入亞投行問題上的反應顯示出美國如果不采取應對措施，其就會面臨著某種潛在的被盟國拋棄的風險。這個風險，不是體現(xiàn)在如果出現(xiàn)武裝沖突時盟國不履行其同盟義務，而是表現(xiàn)為盟國向美國提供高水平政治、外交支持的內(nèi)在意愿出現(xiàn)下降。

這方面最近的一個具有代表性的例子是，澳大利亞國立大學戰(zhàn)略研究教授保羅·迪布（Paul Dibb）（他曾在澳大利亞國防部擔任副部長級的國防戰(zhàn)略和情報小組組長）于2019年2月撰文指出，當中國大陸武力收復臺灣時美國就應對中國宣戰(zhàn)，澳大利亞也應隨之對中國宣戰(zhàn)，即使對澳大利亞來說，中國臺灣的重要性并不突出。Paul Dibb， “Australia and the Taiwan Contingency，” The Strategist， Feb 6， 2019， https：//www.aspistrategist.org.au/australia-and-the-taiwan-contingency/. 迪布設想的顯然是一種澳大利亞出于維護美澳同盟關系而“被卷入”的情形。

對迪布的觀點，澳大利亞國立大學戰(zhàn)略研究教授休·懷特（Hugh White）明確表示反對。休·懷特認為，在美國選擇戰(zhàn)爭的情況下，對澳大利亞來說置身事外是更好的選擇。雖然美國方面認為澳大利亞有義務支持其軍事行動，但《澳新美安全條約》其實并沒有明確規(guī)定澳大利亞對于中國臺灣地區(qū)的防衛(wèi)責任。Hugh White， “The US shouldn't Go to War with China over Taiwan—and nor should Australia，” The Strategist， Feb 13， 2019，https：//www.aspistrategist.org.au/the-us-shouldnt-go-to-war-with-china-over-taiwan-and-nor-should-australia/. 休·懷特的觀點的一個有趣的地方在于，他幾乎完全是從澳大利亞如何避免“被卷入”的角度進行論證的。

2008年以來，美國在一個時期產(chǎn)生了自身相對衰落的預期。在此背景下，美國更擔心的不是因為亞太盟國的牽連而使其被“卷入”這一地區(qū)的沖突，而是由于中美實力的相對變化，以及普遍存在的關于中國崛起的預期，可能導致部分亞太國家向中國靠攏，而在一定程度上拉開與美國的距離。美國擔心部分盟國由于與中國緊密的經(jīng)濟聯(lián)系而被中國分化瓦解，或選擇在中美之間持相對中立的政策立場。周方銀：《中國崛起、東亞格局變遷與東亞秩序的發(fā)展方向》，《當代亞太》2012年第5期，第4—32頁;周方銀：《美國的亞太同盟體系與中國的應對》，《世界經(jīng)濟與政治》2013年第11期，第4—24頁。 為此，奧巴馬政府積極實施“亞太再平衡”戰(zhàn)略，加大對亞太地區(qū)的關注與資源投入，強調(diào)其堅定地與亞太地區(qū)盟國站在一起。這一政策的客觀效果是把美國與其亞太盟國更緊密地綁定在一起，以約束盟國的政策選擇，而不是試圖通過增大自身的“行動自由”來降低“被牽連”的風險。

在戰(zhàn)略收縮時期，大國在同盟管理方面面臨的主要問題并不是“被牽連”和“被拋棄”之間的權(quán)衡。此時同盟關系管理方面面臨的主要問題是成本與風險之間的權(quán)衡。成本風險的權(quán)衡意味著，隨著戰(zhàn)略成本的降低，大國面臨的戰(zhàn)略風險也會有所上升。總體上，大國可以通過加大戰(zhàn)略投入來降低所面臨的戰(zhàn)略風險，但其代價是經(jīng)濟負擔的加重。在戰(zhàn)略收縮時期，大國有強烈的降低國際成本的動機，在這個方面往往面臨頗為嚴苛的財政約束。在這種情況下，大國要考慮的主要問題是，如何使國際戰(zhàn)略資源投入的減少不帶來戰(zhàn)略風險大幅度的上升。比如，如何在對外政策成本降低20%的情況下，使自身面臨的風險只上升10%，而不是上升30%。其方式往往是收縮同盟的范圍、減少次要地區(qū)的投入、降低對次要盟國的安全承諾、削減非必要的國際援助，以更好地在核心和次核心區(qū)域維護對自身具有更大重要性的利益。為了對風險進行控制，收縮中的大國在降低全球戰(zhàn)略投入的同時，可能加大對某些關鍵局部地區(qū)的投入，或者先短時期地增大投入，以獲得一個較穩(wěn)定態(tài)勢，然后再較大幅度減少投入。

因為公開的戰(zhàn)略收縮意味著承認自身的實力地位出現(xiàn)下降趨勢，這往往會伴隨比較大的國際觀眾成本，同時也有不小的國內(nèi)觀眾成本，可能引發(fā)國內(nèi)特別是軍方等強力部門的不滿情緒。因此，大國的戰(zhàn)略收縮往往是一種被迫的行為，而很少是積極主動、富有遠見的、前瞻性的戰(zhàn)略調(diào)整，它在很多時候是沉重的財政壓力傳導到對外政策領域的結(jié)果。蘇聯(lián)在冷戰(zhàn)后期的表現(xiàn)是這方面的一個例子。

冷戰(zhàn)時期，蘇聯(lián)長期向越南、古巴、敘利亞等國提供巨額軍事援助。長期巨額的對外援助造成蘇聯(lián)國力的透支。但即使在蘇聯(lián)經(jīng)濟已經(jīng)頗為困難的20世紀70—80年代，這一高額軍事援助依然在持續(xù)。在1986年秋天，當政治局成員得知僅是援助越南每年就要花費400億盧布，此外，古巴要250億盧布，敘利亞要60億盧布時，他們感到非常吃驚。弗拉基斯拉夫·祖博克：《失敗的帝國：從斯大林到戈爾巴喬夫》，李曉江譯，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第411頁。 很多蘇聯(lián)人質(zhì)疑，當本國的經(jīng)濟直線下滑時，為什么政府還要向第三世界國家提供如此巨額的援助。Odd Arne Westad， The Global Cold War：Third World Interventions and the Making of Our Times （Cambridge：Cambridge University Press， 2007）， p.384. 即使如此，蘇聯(lián)政府也不肯輕易放棄對這些國家的援助。1989年10月，蘇聯(lián)外交部長謝瓦爾德納澤說，“他們在我們最困難的時候……支持了我們”，因此不宜單方面改變對古巴的做法。羅達·拉布金：《戈爾巴喬夫時代的古巴社會主義》，《當代世界社會主義問題》1990年第4期，第73—77頁。 直到1990年6月，蘇聯(lián)已經(jīng)面臨十分嚴峻的財政壓力，自己都十分渴望獲得來自國際社會的經(jīng)濟援助，蘇聯(lián)最高蘇維埃下令削減一切形式的對外援助，尤其是軍事援助，這種情況才發(fā)生根本性變化。Odd Arne Westad， The Global Cold War：Third World Interventions and the Making of Our Times， p.384.

2008年以來，美國經(jīng)歷了一個實力相對衰落的時期。不過，這一時期美國的相對衰落并不是很嚴重，它是有限的、階段性的、在較大程度上可逆轉(zhuǎn)的。即使出現(xiàn)了相對衰落，美國在很長時期內(nèi)將依然是世界上最強大的國家。而且，被美國視為“戰(zhàn)略競爭對手”的中國，并沒有很強的直接挑戰(zhàn)美國的意愿，而是希望保持與美國的合作?？傮w上說，美國面臨的是可控的相對衰落和戰(zhàn)略收縮，這與歷史上一些大國在面臨強大對手嚴峻挑戰(zhàn)時的收縮存在性質(zhì)上的不同。這也使美國的戰(zhàn)略收縮表現(xiàn)出不同的特性，并具有特殊的研究價值。

二、 經(jīng)濟實力、財政收支與美國面臨的戰(zhàn)略收縮壓力

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國的經(jīng)濟實力經(jīng)歷了先上升然后相對下降的過程。1991年冷戰(zhàn)結(jié)束時，美國經(jīng)濟總量占世界的份額為25.8%;2017年，美國經(jīng)濟總量占世界的份額為24%。經(jīng)過26年，美國經(jīng)濟總量占世界的份額變化并不大。從這個角度看，美國衰落論似乎缺乏事實基礎。不過，在此期間，美國經(jīng)濟總量占世界的份額經(jīng)歷了一個先大幅上升后迅速下降的過程，這強化了關于美國相對衰落的印象。

從1991年到2001年，美國經(jīng)濟總量占世界的份額從25.8%上升為31.8%，這是一個頗為驚人的變化，也激發(fā)了美國戰(zhàn)略界的樂觀主義。從2001年到2011年，美國經(jīng)濟總量占世界的份額從31.8%下降到21.2%，這個下滑的速度比1991—2001年的上升速度更快，并給人們帶來很大的心理沖擊。在此背景下，美國在相對衰落的觀點變得頗為流行。不過此后，美國經(jīng)濟保持了比世界經(jīng)濟更快的增長速度，其占世界的比重也在2017年回升到24%。這一變化過程如圖1所示。

美國衰落論在一個時期內(nèi)的流行，在很大程度上因為中國的崛起而被強化。從1991年到2017年，中國經(jīng)濟總量占世界的比例從1.6%上升到15.2%，中國經(jīng)濟總量從相當于美國的6%上升到相當于美國的63%。中國經(jīng)濟快速上升的勢頭，強化了人們關于美國衰落的感受。根據(jù)皮尤中心在20個國家所做的調(diào)查，從2008年到2010年，認為中國是世界上最大的經(jīng)濟體的人員比例從20%上升到31%，認為美國是世界上最大的經(jīng)濟體的人員比例從50%下降到43%。 參見：Pew Research Center， “Obama more Popular Abroad than at Home， Global Image of U.S.Continues to Benefit，” June 17， 2010， http：//www.pewglobal.org/2010/06/17/obama-more-popular-abroad-than-at-home/; 2011年7月的一份民意調(diào)查表明，在英國、法國、德國、西班牙有超過60%的人認為，中國最終將取代美國的地位。參見：Andrew Kohut， “The World Says China Will Overtake America，” The Wall Street Journal， July 14， 2011， https：//www.wsj.com/articles/SB1000142405 2702303678704576442400450218990. 1996年，中國經(jīng)濟總量相當于美國的10.7%。之后，中國用了差不多10年時間，于2006年達到美國經(jīng)濟總量的約20%;8年后，中國經(jīng)濟總量于2014年達到美國的60%，顯示出十分迅猛的追趕勢頭。但此后，這一追趕的步伐明顯慢了下來，但中國依然在一定程度上保持著追趕的勢頭。見圖2。

從2002年到2014年，美國經(jīng)濟總量在世界上的份額顯著下降，中國經(jīng)濟總量上升的勢頭頗為迅猛，這在很大程度上構(gòu)成美國衰落論的現(xiàn)實經(jīng)濟基礎，這一事實也在美國國內(nèi)激起較為強烈的危機意識。2011年1月，皮尤中心的一項民調(diào)顯示，有47%的美國人認為中國已成為世界第一經(jīng)濟大國，相比之下，只有31%的美國人認為美國是世界第一經(jīng)濟大國。Pew Research Center， ?“Strengthen Ties with China， But Get Tough on Trade，” January 12， 2011， http：//www.pewresearch.org/2011/01/12/strengthen-ties-with-china-but-get-tough-on-trade/. 這樣一種認識，無疑影響了美國對外政策的國內(nèi)心理基礎。

經(jīng)濟總量的宏觀走勢會對公眾產(chǎn)生比較大的心理影響，但經(jīng)濟總量是一個高度綜合且現(xiàn)實含義有時不是十分清晰的概念。對政府來說，財政收支方面的壓力在很多時候比經(jīng)濟總量的變化來得更為直接，它可以通過更少的中間環(huán)節(jié)直接影響政府政策。表1是1991—2018財年美國聯(lián)邦政府的收入、支出與赤字，它在某種程度上可以顯示美國政府面臨的財政壓力的變化。

值得注意的是，美國政府在1998—2001年實現(xiàn)了冷戰(zhàn)結(jié)束后罕見的財政盈余，但此后，政府赤字迅速擴大。2009年比上一年激增9541億美元。2009—2012年的4年中，美國政府的財政赤字連續(xù)超過1萬億美元，2009年財政赤字占GDP的比例達到9.8%。更驚人的是，當年的赤字（1.4萬億美元）占聯(lián)邦政府收入（2.1萬億美元）的67%，這無疑對政府形成很大的壓力。巨額赤字的情況一直到2013年才有所改觀。2016—2018年，美國政府赤字保持在占GDP 3%～4%的水平，但占比呈上升之勢。2018年，赤字占財政收入的23.4%，仍處于高位狀態(tài)。

顯然，自2009年以來，美國政府一直面臨較大的減少聯(lián)邦政府支出的壓力。在聯(lián)邦政府的支出中，大部分是強制性支出（mandatory outlays），包括社會安全、醫(yī)療保險、醫(yī)療服務、聯(lián)邦政府文職和軍人退休金、退伍軍人服務等方面的支出。自1991年以來，強制性支出在聯(lián)邦政府開支中的比例呈上升趨勢，從1991年的45%上升到2018年的61.3%。相比之下，可自由支配支出占聯(lián)邦政府支出的比例從1991年的40.3%下降到2018年的30.8%。在可自由支配支出中，國防開支是主要部分，長期占約一半的比例。政府債務的不斷攀升，也增大了聯(lián)邦政府的利息負擔。2018財年，美國聯(lián)邦政府的利息支出達3247億美元，比上一年增加621億美元，其數(shù)額達到國防開支預算的一半。見表2。

自奧巴馬上臺執(zhí)政以來，美國政府一直面臨降低高額財政赤字的壓力。軍費開支由于長期占可自由支配支出的大部分，在冷戰(zhàn)后一直是重要的削減對象。1991—2001年，在美國政府預算中，軍費開支占可自由支配支出的比例一直呈下降趨勢，從冷戰(zhàn)剛結(jié)束時的60%下降到2001年的47.2%。在反恐戰(zhàn)爭的背景下，這一比例再次上升，在2008年達到54%。此后，在金融危機的背景下，它再次下降，2018年為49.2%。

在財政壓力下，美國國會于2011年制定了《預算控制法案》（Budget Control Act），規(guī)定由民主黨和共和黨議員“超級委員會”擬定未來10年內(nèi)削減1.2 萬億美元預算的具體方案，如果委員會未能達成方案，2013 年初將啟動自動減支機制。根據(jù)自動減支機制要求，聯(lián)邦政府的支出將從2013 年起每年削減約1100 億美元（含550 億美元國防支出削減和550億美元非國防支出削減），10年共計削減支出1.2萬億美元?！额A算控制法案》的一個重要目的是通過設置支出的上限，特別是通過削減海外緊急軍事行動（overseas contingency operations）支出，使聯(lián)邦政府可自由支配支出占GDP的比例從2011年的9%到2021年降低到6.2%，從而達到與1998年相當?shù)乃?。Congressional Budget Office， “Discretionary Spending Under the Budget Control Act of 2011，” August 8， 2011， https：//www.cbo.gov/publication/42214.《預算控制法案》對美國的國防支出產(chǎn)生了重要影響。美國國防支出占GDP的比例自2010年出現(xiàn)連續(xù)下降，從2010年占GDP 的4.6%，下降到2018年占GDP的3.1%。特別是2011—2014年降幅十分明顯，其金額從2011年的6994億美元降為2014年的5964億美元，后者比前者減少了1030億美元。見圖3。

值得注意的是，美國軍事開支的組成非常復雜，大概由四部分組成：第一是國防部的基本預算;第二是向國防部提供的海外緊急軍事行動的費用;第三是其他部門的相關開支，如退伍軍人事務部、能源部下屬的國家核安全管理局的支出;第四是提供給國務院和國土安全局用于海外緊急軍事行動的費用Kimberly Amadeo， “US Military Budget， Its Components， Challenges， and Growth：Why Military Spending Is More than You Think It Is，” The Balance， November 12， 2018， https：//www.thebalance.com/u-s-military-budget-components-challenges-growth-3306320.，美國總統(tǒng)可以根據(jù)海外行動的需要，向國會申請海外緊急行動經(jīng)費。其中，退伍軍人事務部的支出基本屬于強制性支出。把這幾部分與國防開支合起來，美國的軍費開支總額達到更驚人的程度。2017財年不包括退伍軍人事務部的支出為7045億美元，如果加上退伍軍人事務部的1821億美元支出，則達到8866億美元。2018財年為8998億美元，2019財年這幾個部門的預算之和進一步上升到9908億美元Anthony H.Cordesman， “The U.S.Defense Budget in FY2019：Underlying Trends，” Center for Strategic and International Studies， August 15， 2018， p.46.，逼近1萬億美元，軍費支出對美國聯(lián)邦政府的財政壓力進一步上升。

三、 奧巴馬政府的有限戰(zhàn)略收縮與同盟關系管理

從戰(zhàn)略分析的層面對于美國是否要進行收縮進行考量，美國戰(zhàn)略界存在不同的觀點。米爾斯海默、萊恩等學者主張通過推行離岸平衡戰(zhàn)略進行收縮，參見：John J.Mearsheimer， “Imperial by Design，” The National Interest， December 16， 2010， https：//nationalinterest.org/article/imperial-by-design-4576; Christopher Layne， “The Unipolar Illusion Revisited：The Coming End of the United State's Unipolar Moment，” International Security， Vol.31， No.2， 2006， pp.7-41; Christopher Layne， “America's Middle East Strategy after Iraq：The Moment for offshore Balancing has Arrived，” Review of International Studies， Vol.35， No.1， 2009， pp.5-25; 此外還有不少學者基于不同的考慮主張適度收縮，如：Paul K.MacDonald and Joseph M.Parent， “Graceful Decline？ The Surprising Success of Great Power Retrenchment，” International Security， Vol.35， No.4， ?2011， pp.7-44; Joseph M.Parent and Paul K.Macdonald， “The Wisdom of Retrenchment：America must Cut Back to Mover Forward，” Foreign Affairs， Vol.90， No.6， 2011， pp.32-47; Barry R.Posen， Restraint：A New Foundation for U.S.Grand Strategy （Ithaca， N.Y.：Cornell University Press， 2014）.也有學者反對收縮，認為收縮會帶來長期的代價，如：Stephen G.Brooks， G.John Ikenberry and William C.Wohlforth， “Don't Come Home， America：The Case against Retrenchment，” International Security， Vol.37， No.3， 2012/13， pp.7-51. 這方面的討論在2008年之后的幾年中變得頗為熱烈，這本身是美國面臨收縮壓力的一種體現(xiàn)。與學術(shù)界的討論不同，美國政府在戰(zhàn)略選擇方面面臨更為現(xiàn)實的預算和資金壓力。這樣一種財政上的壓力，在很大程度上縮小了政府的政策選擇空間。在此背景下，我們可以看到，奧巴馬時期的對外政策總體上頗為慎重，如2010年之后在中東北非地區(qū)爆發(fā)“阿拉伯之春”，在該地區(qū)出現(xiàn)了“推動民主”的戰(zhàn)略機遇時，美國政府的表現(xiàn)頗為謹慎，沒有大張旗鼓地介入，特別是努力避免地面部隊的介入。

受從長期來看美國政府面臨很大的削減國防開支壓力這樣一種預期的影響，美國國防部適時調(diào)整了其戰(zhàn)略指針。2012年版的《國防戰(zhàn)略指針》放棄了以前的打兩場戰(zhàn)爭的目標。該《指針》強調(diào)，美國要充分吸取阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭的教訓，在解決不穩(wěn)定問題上，強調(diào)非軍事手段和國家間的軍事合作，減少對美軍采取穩(wěn)定行動的重大承諾的需求。該《指針》特意強調(diào)：“美軍將不再進行大規(guī)模、長時間的穩(wěn)定行動?！保║.S.forces will no longer be sized to conduct large-scale， prolonged stability operations.）只要有可能，美國將探索使用創(chuàng)新的、低成本的、輕腳印的方式來實現(xiàn)其安全目標。Department of Defense， United States of America， Sustaining U.S.Gloabal Leadership：Priorities for 21st Century Defense， January 2012， pp.3-6. 2012年的《國防戰(zhàn)略指針》清晰地展現(xiàn)了美國國防部在壓縮開支的壓力下實現(xiàn)一定程度軍事戰(zhàn)略收縮的路徑，即調(diào)低對軍事戰(zhàn)略目標的預期，降低對盟國的承諾，減輕海外軍事行動的規(guī)模和水平，減少在海外地面部隊的介入，如果需要軍事介入，則尋求低成本的介入方式。

奧巴馬時期推行的一個標志性的對外戰(zhàn)略是“亞太再平衡”?！皝喬倨胶狻钡囊粋€重要方面，是發(fā)揮盟國和安全伙伴的作用，在亞太地區(qū)抑制中國影響力的上升。不過，在中國實力迅速上升的背景下，如果只是發(fā)揮盟國的作用，并不足以有效地抑制中國影響力的上升。而且，這還會帶來一個問題，就是中國實力的上升可能導致部分國家向中國靠攏，這是美國十分不愿看到的局面。這使美國在全球?qū)用鎸嵭幸欢ǔ潭葢?zhàn)略收縮的同時，需要在某種程度上加大對亞太地區(qū)特別是中國周邊的資源投入，包括加強前沿軍事部署，以強化盟國與美國合作的信心，從戰(zhàn)略上擠壓中國的空間。

在“亞太再平衡”戰(zhàn)略推進過程中，美國希望更好地發(fā)揮盟國的作用，以在亞太地區(qū)抑制中國的影響力特別是安全影響力的上升。但盟國積極發(fā)揮作用的一個重要前提，是它們相信美國會在這個過程中向它們提供穩(wěn)定和有力的戰(zhàn)略支持。在美國戰(zhàn)略收縮這樣一種預期下，隨著時間的延長，盟國很難對美國在這方面保持高水平的信心。左希迎認為，美國在實力相對下降的背景下試圖擴展其承諾，面臨一個承諾難題。參見：左希迎：《承諾難題與美國亞太聯(lián)盟轉(zhuǎn)型》，《當代亞太》2015年第3期，第4—28頁。

從理論上說，在戰(zhàn)略收縮時期，大國的戰(zhàn)略可信性原則上是無法通過戰(zhàn)術(shù)手段在廣泛的地區(qū)同時有效維持的，除非它不進行真正意義上的戰(zhàn)略收縮：首先，如果大國的戰(zhàn)略可信性可以在戰(zhàn)略收縮時期同樣有效地維持，那意味著該國在此前就可以通過減少對外資源投入來維持同樣的可信性，這實際上意味著戰(zhàn)略收縮明顯提升了對外資源的效率，或者此前的做法存在較大的資源浪費，但這樣的假設在很多時候并沒有合理的基礎。其次，大國所擁有的實力本身是其戰(zhàn)略可信性的重要來源。當一個大國實力不足時，這本身會成為其他國家（不管是對手還是盟友）懷疑其可信性的一個重要根源，這一懷疑難以通過其他方面的手段來克服。Daryl G.Press， “The Credibility of Power-Assessing Threats during the ‘Appeasement Crises of the 1930s，” International Security， Vol.29， No.3， 2004/05， pp.136-169.不過，不同的收縮方式可以影響戰(zhàn)略可信性下降的程度和時間快慢。

從2011年到2015年，在美國推進“亞太再平衡”戰(zhàn)略的影響下，中國的南海問題顯著升溫;但與此同時，美國的國防開支連續(xù)下降，從2011年的6994億美元下降到2015年的5834億美元，減少了16.6%。在此情況下，即使中菲當時在南海問題上進行頗為激烈的對抗，美國也拒絕將美菲共同防御義務擴大到所謂的南海爭議島礁。1951年美菲締結(jié)的《美菲共同防御條約》第四條規(guī)定：“雙方認為，在太平洋地區(qū)對締約任何一方的武裝攻擊是對本國和平與安全的威脅，雙方將根據(jù)本國憲法規(guī)定的程序采取行動以應對共同的危險?！監(jiān)fficial Gazette， “Mutual Defense Treaty between the Republic of the Philippines and the United States of America， August 30， 1951，” https：//www.officialgazette.gov.ph/1951/08/30/mutual-defense-treaty-between-the-republic-of-the-philippines-and-the-united-states-of-america-august-30-1951/. 但美國國會研究報告指出，《美菲共同防御條約》并沒有明確規(guī)定美國必須在爭議海域問題上援助菲律賓。Thomas Lum and Ben Dolven， “The Republic of the Philippines and U.S.Interests-2014，” Congressional Research Service Report， May 15， 2014， p.12.在中菲南海爭端的背景下，美國更愿意給予菲律賓外交支持，而不愿就所謂的爭議海域向菲律賓作出明確的軍事義務方面的承諾。Tongfi Kim， “US Alliance Obligations in the Disputes in the East and South China Seas：Issues of Applicability and Interpretations，”Peace Research Institute Frankfurt Report， No.141， 2016， p.21; Maria Ortuoste， “The Philippines in the South China Sea：Out of Time， Out of Options？” Southeast Asian Affairs， Vol.1， 2013， p.244.

總體上，奧巴馬試圖在削減國防開支的背景下，繼續(xù)維持在亞太地區(qū)的軍事投入，這在很大程度上是通過重新調(diào)整優(yōu)先順序——把亞太地區(qū)提高到更高優(yōu)先級，從而變相降低其他地區(qū)的優(yōu)先級——來實現(xiàn)的。這樣的調(diào)整無疑是痛苦和艱難的。奧巴馬在2011年訪問澳大利亞時發(fā)表的講話中強調(diào)：“削減美國的防務開支不會，我再說一遍，不會影響我們在亞太的投入?！盩he White House， Office of the Press Secretary， “Remarks by President Obama to The Australian Parliament，” The White House， November 17， 2011， https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2011/11/17/remarks-president-obama-australian-parliament. 正是因為人們普遍容易產(chǎn)生一種美國防務開支的削減會影響美國對亞太的投入的認識，奧巴馬才會兩次強調(diào)這“不會”影響美國在亞太的投入。美國強調(diào)其承諾可信性會產(chǎn)生兩方面的效果：在強化盟國信心的同時，也可能鼓勵盟國在安全上采取更多搭便車的行為，而不一定能從長期起到分攤成本的作用。而在戰(zhàn)略收縮時期，讓盟國分擔更多成本有了更大的必要性。

維持一支強大的海上力量對于支撐“亞太再平衡”戰(zhàn)略（以及此后所謂的“印太戰(zhàn)略”）具有至關重要的作用。美國軍費開支的削減，對維持一支與美國的戰(zhàn)略需求相適應的強大海軍造成了很大壓力。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，美國海軍就面臨削減規(guī)模的壓力。從1991年到2000年，海軍預算削減了約25%。2011年的《預算控制法案》進一步加大了海軍的壓力。Michael Bayer， Gary Roughead， “Strategic Readiness Review，” Department of the Navy， United States of America，2017， pp.12-14. 長期超負荷的運轉(zhuǎn)在一定程度上導致美國海軍在2017年前后連續(xù)出現(xiàn)多起事故，這在和平時期是一種頗為罕見的現(xiàn)象。

對奧巴馬“亞太再平衡”戰(zhàn)略的一個普遍的批評是，它缺乏足夠的資金投入來產(chǎn)生持久的戰(zhàn)略影響，尤其是考慮到中國的經(jīng)濟增長和快速的軍事現(xiàn)代化。Niels Bjerre-Poulsen， “Here， We See the Future：The Obama Administration's Pivot to Asia，” in Edward Ashbee and John Dumbrell， eds.， The Obama Presidency and the Politics of Change （Cham， Switzerland：Springer International Publishing AG， 2017）， p.319. 從2011年到2016年，“亞太再平衡”戰(zhàn)略推行了近6年，但是2016年末美國海軍在亞太地區(qū)的優(yōu)勢并不比2011年更明顯，甚至可能有所弱化。

戰(zhàn)略收縮的一個重要影響，是美國在非戰(zhàn)略優(yōu)先地區(qū)的戰(zhàn)略決心出現(xiàn)較大幅度下降。這種下降就其本身來說是美國內(nèi)在決心的下降;其外在表現(xiàn)是，在美國的政策立場經(jīng)受國際事件的考驗時，美國會作出相對克制的反應。

這方面比較典型的例子，是奧巴馬時期中東政策的變化，特別是在敘利亞化學武器問題上。奧巴馬在第一任期放棄了小布什發(fā)起的“全球反恐戰(zhàn)爭”，將美國的全球戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞太地區(qū)，試圖通過從伊拉克撤軍等方式，降低對中東地區(qū)的資源投入。自2011年敘利亞出現(xiàn)內(nèi)部沖突以來，美國長期試圖推翻巴沙爾政府，以削弱中東地區(qū)的反美、反以力量。孫德剛：《奧巴馬政府應對中東劇變的政策調(diào)整》，《國際關系研究》2014年第2期，第109—120頁。 但是卻一直不愿向敘利亞派遣大規(guī)模地面部隊直接介入戰(zhàn)爭，盡管使用武力手段推翻巴沙爾政府是具有較高現(xiàn)實可行性的。這實際向國際社會發(fā)出一個明確的信號，奧巴馬政府不愿讓美國在中東地區(qū)卷入一場新的戰(zhàn)爭。與此一致的是，2012年美國駐利比亞大使克里斯托弗·史蒂文斯在班加西遇襲身亡，令美國社會感到震驚，但美國政府并未作出強有力的回應。

美國雖然不愿直接軍事卷入一場新的中東戰(zhàn)爭，但仍試圖保持在中東事務中的主導權(quán)。2012年8月，奧巴馬對敘利亞問題劃了一條“紅線”。他警告說：“如果我們開始看到大量化學武器被部署或使用，這將觸及我們的紅線，并大大改變我對形勢的判斷。”Barack Obama， “Remarks by the President to the White House Press Corps，” August 20， 2012， https：//www.whitehouse.gov/the-pressoffice/2012/08/20/remarks-president-white-house-press-corps. 這被外界解讀為是美國設定了對敘利亞進行軍事干預的標準。2013 年 8 月 21 日，敘利亞首都大馬士革郊區(qū)發(fā)生化武襲擊事件，造成約 1700 人死亡。鳳凰網(wǎng)：《敘利亞疑發(fā)生化武襲擊 死亡人數(shù)或達1700人》，2013年8月23日，http：//news.ifeng.com/world/special/xuliya/content-3/detail_2013_08/23/28950719_0.shtml. 在世界各國都在關注美國將對這一事件采取何種“懲戒”行動的時候，奧巴馬一方面宣稱美國掌握了足夠的證據(jù)認定巴沙爾政府該對此次事件負責，并認為美國有必要對其采取有限軍事行動The White House， “Statement by the President on Syria，” August 31， 2013， http：// www.whitehouse.gov/blog/2013/08/31/president-obamas-decision-syria.，但又表示對敘利亞“有限范圍”的軍事打擊要事先經(jīng)過國會同意，而國會并不支持在敘利亞采取軍事行動，這無疑顯示出他在對敘利亞發(fā)動軍事打擊上的猶豫不決。此時，俄羅斯提議敘利亞政府交出化學武器并在聯(lián)合國的指導下完成銷毀，奧巴馬隨即表示贊同，由此敘利亞化學武器危機得以和平解決。