李彥平 代京偉 劉大海 許斯琪

摘要：為加強(qiáng)我國(guó)海岸線資源的使用和管理，優(yōu)化海岸線的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，文章在概述海岸線退出機(jī)制的內(nèi)涵及其研究和實(shí)踐進(jìn)展的基礎(chǔ)上，分析該機(jī)制的建立和完善。研究結(jié)果表明：我國(guó)目前尚未形成系統(tǒng)和綜合的海岸線退出機(jī)制，主要在法律、制度、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)4個(gè)方面面臨困境;應(yīng)堅(jiān)持綠色發(fā)展等4項(xiàng)原則，針對(duì)擅自改變海岸線用途等6種情形，分別采用強(qiáng)制退出、倒逼退出和協(xié)議退出3種模式，建立和實(shí)施海岸線退出機(jī)制;通過(guò)完善法律法規(guī)和制度體系、長(zhǎng)效運(yùn)作機(jī)制、海岸線資源再配置以及補(bǔ)償措施，完善海岸線退出機(jī)制。

關(guān)鍵詞：自然岸線;產(chǎn)業(yè)升級(jí);海岸帶;海洋綜合管理;自然資源配置

中圖分類號(hào)：X37;P748文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1005-9857（2019）02-0008-06

Establishment and Improvement of China′s Coastline Withdrawal Mechanism

LI Yanping1，DAI Jingwei1，2，LIU Dahai1，XU Siqi1，3

（1The First Institute of Oceanography，MNR，Qingdao 266061，China;2School of Economics，Ocean University of China，Qingdao 266100，China;

3Law School，Ocean University of China，Qingdao 266100，China）

Abstract：To strengthen the utilization and management of China′s coastline resources，optimize their exploitation and protection，as well as promote sustainable development of marine economy，resources and environment，this paper outlined the connotation of coastline withdrawal mechanism and its research and application development.In addition，the establishment and improvement of coastline withdrawal mechanism was also analyzed.The research demonstrated that China′s systematic and comprehensive coastlines withdrawal mechanism hadn′t been established yet as a result of four main challenges in laws，regulations，economics and society.In order to establish and carry out the coastlines withdrawal mechanism，three withdrawal modes “compulsory withdrawal”，“forced withdrawal” and “withdrawal on agreement” should be adopted respectively in terms of 6 situations，e.g.unauthorized changes to shoreline use，and four principles were put forward to follow，such as green development，etc.The coastlines withdrawal mechanism should be improved through perfecting the law and regulations，longterm operation，reconfiguration of the coastline resources，as well as the compensation and resettlement measurements.

Key words：Natural coastline，Industry upgrading，Coastal zone，Integrated marine management，Natural resource reconfiguration

0引言

海岸線是海洋和陸地的分界線，具有重要的生態(tài)功能和資源價(jià)值，海岸線及其毗鄰海域和陸域是沿海地區(qū)海洋開(kāi)發(fā)利用最集中的區(qū)域[1]。我國(guó)海岸線資源正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)為：①大量自然岸線被占用，尤其是大規(guī)模圍填海項(xiàng)目多采用截彎取直和平行推進(jìn)等方式，導(dǎo)致海岸線大幅縮短，自然岸線保有率降低，公眾親?？臻g被擠占，紅樹(shù)林和濕地等具有特殊生態(tài)價(jià)值的自然岸線遭到毀滅性破壞;②臨港工業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)和海水養(yǎng)殖等項(xiàng)目密集布局，違法排污時(shí)有發(fā)生，近岸海域生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，且在短時(shí)間內(nèi)難以自我修復(fù);③海岸線的開(kāi)發(fā)利用以資源主導(dǎo)型為主[2]，即高投入、高消耗和低效率的粗放開(kāi)發(fā)利用模式，與海岸線資源日益稀缺和后備資源嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀形成鮮明反差。

近年來(lái)，我國(guó)逐漸重視海岸帶地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目標(biāo)中僅有2個(gè)約束性目標(biāo)，即近岸海域水質(zhì)和大陸自然岸線保有率，均與海岸線密切相關(guān);2017年《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》明確提出，至2020年全國(guó)自然岸線保有率不低于35%，著力構(gòu)建科學(xué)合理的海岸線保護(hù)與利用格局，并將相關(guān)目標(biāo)和任務(wù)分解落實(shí)到地方政府。在此背景下，解決當(dāng)前海岸線開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)之間的矛盾成為沿海地區(qū)面臨的新課題，其過(guò)程必然涉及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、落后產(chǎn)能淘汰和海岸線恢復(fù)等一系列問(wèn)題。因此，有必要從海岸線開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)全局的角度，通過(guò)建立和完善系統(tǒng)的海岸線退出機(jī)制，穩(wěn)定和恢復(fù)自然岸線保有率，整治修復(fù)受損海岸線和重新配置優(yōu)質(zhì)海岸線，提高近岸海域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，挖掘海岸線后備發(fā)展資源，優(yōu)化海岸線開(kāi)發(fā)利用格局，最終實(shí)現(xiàn)“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐”的美麗海洋建設(shè)目標(biāo)。

1海岸線退出機(jī)制

11內(nèi)涵

海岸線退出是在遵守相關(guān)法律法規(guī)的前提下，通過(guò)實(shí)施激勵(lì)或約束政策，引導(dǎo)和推動(dòng)不符合海岸線保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用新理念和新要求的用海項(xiàng)目退出。

從產(chǎn)權(quán)的角度來(lái)看，海岸線退出有狹義和廣義之分。狹義上的海岸線退出是海岸線使用者注銷海域使用權(quán)，由海洋管理部門(mén)重新配置海岸線資源，即海域使用權(quán)人發(fā)生改變;廣義上的海岸線退出還包括海岸線使用者按照新發(fā)展理念進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，改變高污染、高能耗和低效率的開(kāi)發(fā)利用方式，即海域使用權(quán)人未發(fā)生改變。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)看，區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)需要淘汰落后產(chǎn)能，為發(fā)展先進(jìn)產(chǎn)能騰出空間和資源。退出機(jī)制是先進(jìn)產(chǎn)能替代落后產(chǎn)能過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，但退出機(jī)制不僅是簡(jiǎn)單的淘汰機(jī)制，更是新發(fā)展理念下的資源再配置機(jī)制。因此，海岸線退出機(jī)制不能孤立地發(fā)揮作用，而是應(yīng)與準(zhǔn)入機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制等有機(jī)結(jié)合，共同作用于落后產(chǎn)能，最終推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

12研究進(jìn)展

目前國(guó)內(nèi)外關(guān)于空間資源退出機(jī)制的研究主要集中在土地退出領(lǐng)域，包括其成因、指標(biāo)評(píng)價(jià)體系、運(yùn)作模式和管理措施等方面，為建立海岸線退出機(jī)制提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。例如：綜合考慮意大利Catania地區(qū)的城市環(huán)境和規(guī)劃等因素，根據(jù)城市土地退出與改造開(kāi)發(fā)利用的損益比，表明土地退出的利益擴(kuò)大效應(yīng)將帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[3];在西歐老工業(yè)基地工業(yè)用地退出并改造為旅游或文化娛樂(lè)用地的過(guò)程中，針對(duì)不同利益集團(tuán)的博弈，從多個(gè)維度提出不同的退出和改造選擇[4];通過(guò)分析多地農(nóng)村的宅基地退出機(jī)制，表明政府財(cái)政投入是影響宅基地退出的主導(dǎo)因素，農(nóng)民的就業(yè)模式和土地依賴度以及農(nóng)村發(fā)展特色是微觀因素[5];通過(guò)分析上海市“功能置換”的工業(yè)用地退出機(jī)制，總結(jié)“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)促進(jìn)、社會(huì)支持”的經(jīng)驗(yàn)以及在重經(jīng)濟(jì)、輕生態(tài)和制度缺失等方面的不足[6];針對(duì)商丘市農(nóng)村宅基地的空閑問(wèn)題，提出“遷村并點(diǎn)”“村企合一”“原址改造”“整村搬遷”和“中心社區(qū)”等退出模式，并從資金保障、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完善、產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰和土地復(fù)墾等角度完善宅基地退出機(jī)制[7]。

英國(guó)的海岸線退出機(jī)制研究是熱點(diǎn)領(lǐng)域。隨著“二戰(zhàn)”后英國(guó)的相對(duì)衰落和近幾十年來(lái)其去工業(yè)化進(jìn)程的加快，重新規(guī)劃和振興較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)成為其社會(huì)發(fā)展研究的重要課題。其中，海岸線退出機(jī)制研究主要集中在沿海城鎮(zhèn)、漁村和港口等的退出以及改造或重建，運(yùn)作模式主要包括政府主導(dǎo)、公司注資規(guī)劃引導(dǎo)和社會(huì)組織捐款，具體方案也趨于多樣化。例如：傳統(tǒng)漁業(yè)轉(zhuǎn)型休閑漁業(yè)，將富有特色的歷史建筑改造為旅游區(qū)，對(duì)傳統(tǒng)旅游區(qū)進(jìn)行多功能和現(xiàn)代化改造，將大型造船廠重建為博物館或居民區(qū)甚至大學(xué)校園等[8-9]。

我國(guó)對(duì)于海岸線退出機(jī)制的直接研究很少。王諾等[10]總結(jié)港口退出機(jī)制的運(yùn)作模式，并以海岸線與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展程度為依據(jù)，定量研究退出機(jī)制的具體實(shí)施條件;徐曉明[11]以行政許可的后續(xù)監(jiān)管為視角，闡述守法倒逼機(jī)制和高效利用協(xié)議退出機(jī)制在行政法領(lǐng)域的合法性和合理性。

13實(shí)踐進(jìn)展

自20世紀(jì)50年代末開(kāi)始，發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸面臨城市更新的問(wèn)題，在舊工業(yè)區(qū)改建的過(guò)程中深入實(shí)踐退出機(jī)制。其中的著名案例之一為美國(guó)波士頓羅爾碼頭改建項(xiàng)目：由于舊碼頭限制城市土地的開(kāi)發(fā)利用，由政府和企業(yè)合作，將舊碼頭的倉(cāng)庫(kù)區(qū)退出并改建，形成住宅、辦公樓、公園、集市和娛樂(lè)設(shè)施的集合體;重視新建項(xiàng)目與整體城市環(huán)境的協(xié)調(diào)性及其混合功能，并以優(yōu)惠稅率鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商提供開(kāi)放的城市公共空間[12]。其他著名案例包括巴爾的摩內(nèi)港區(qū)碼頭和日本橫濱大阪濱水區(qū)等改造項(xiàng)目[13]。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家積極探索建立海岸帶建設(shè)退縮線制度，即根據(jù)海岸帶的特征，劃定禁止一切或部分開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的區(qū)域分界線[14]，歐洲和大洋洲的部分國(guó)家以及美國(guó)大部分的沿海地區(qū)和大湖區(qū)都已實(shí)施相關(guān)制度[15]。

目前我國(guó)沿海地區(qū)已開(kāi)展大量海岸線退出實(shí)踐，但尚未形成系統(tǒng)和綜合的制度體系。2017年《江蘇省港口岸線管理辦法》建立港口岸線使用和退出機(jī)制，將不符合所在地港口岸線開(kāi)發(fā)利用監(jiān)管指標(biāo)的碼頭整合退出;山東省日照港北區(qū)港口岸線退岸還海整治修復(fù)工程是國(guó)內(nèi)首例港口岸線退還生態(tài)岸線的建設(shè)項(xiàng)目。此外，各沿海地區(qū)積極引導(dǎo)不符合海岸線使用規(guī)劃或破壞海洋生態(tài)環(huán)境的灘涂養(yǎng)殖退出，通過(guò)協(xié)議補(bǔ)償、鼓勵(lì)深水網(wǎng)箱和工廠化養(yǎng)殖以及幫扶漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)等配套措施，保障海岸線退出工作的有序開(kāi)展，并取得一定成效。

2海岸線退出的現(xiàn)實(shí)困境

21法律困境

我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)海岸線退出僅以原則性規(guī)定分散在《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》或地方海域使用管理?xiàng)l例中，且主要針對(duì)改變用途和閑置的情形。沿海地區(qū)針對(duì)灘涂養(yǎng)殖和采砂等的專項(xiàng)治理方案較為完善，但法律地位較低、強(qiáng)制力較弱和適用范圍較小。海岸線退出機(jī)制缺少法律依據(jù)和保障。

22制度困境

海岸線退出機(jī)制不能孤立存在并發(fā)揮作用，而應(yīng)與其他制度共同構(gòu)成制度體系，引導(dǎo)海岸線開(kāi)發(fā)利用向集約節(jié)約和綠色高效轉(zhuǎn)變。一方面，海岸線管理缺少約束機(jī)制，重前置審批、輕后續(xù)監(jiān)管，導(dǎo)致海岸線開(kāi)發(fā)利用難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，閑置、低效和污染等問(wèn)題未得到有效解決[16];另一方面，隨著海域和海岸線等自然資源的資產(chǎn)屬性日益凸顯，海岸線退出缺少激勵(lì)措施，海岸線使用者退出的積極性不高，海域使用權(quán)難以有效流轉(zhuǎn)。

23經(jīng)濟(jì)困境

沿海地區(qū)面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾。一些高污染和高能耗項(xiàng)目可能是當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)產(chǎn)業(yè)或重要稅收來(lái)源，地方政府往往“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)”，海岸線退出機(jī)制難以發(fā)揮作用。

此外，海岸線使用者也面臨經(jīng)濟(jì)利益與產(chǎn)業(yè)升級(jí)的矛盾。海岸線使用者通過(guò)開(kāi)發(fā)利用海岸線獲得經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)帶來(lái)高污染和高能耗等負(fù)外部性問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)中這些問(wèn)題往往由全社會(huì)共同承擔(dān)。在犧牲自身經(jīng)濟(jì)利益的情況下，海岸線使用者往往不會(huì)主動(dòng)退出并進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

24社會(huì)困境

高污染和高能耗的建設(shè)項(xiàng)目在解決就業(yè)方面發(fā)揮一定作用，在保障措施未到位的情況下，海岸線退出可能會(huì)造成大量企業(yè)員工或漁民失業(yè)，成為地方政府的新難題，甚至對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成威脅。因此，對(duì)于地方政府和海岸線使用者來(lái)講，選擇海岸線退出將意味著承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。

3建立海岸線退出機(jī)制的思路

31原則

海岸線退出的最終目的是實(shí)現(xiàn)自然岸線保有率目標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的海岸線開(kāi)發(fā)利用格局，應(yīng)堅(jiān)持4項(xiàng)原則。

（1）堅(jiān)持綠色發(fā)展，改善生態(tài)環(huán)境。海岸線開(kāi)發(fā)利用應(yīng)遵循自然規(guī)律，將海洋環(huán)境承載力作為沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本依據(jù);堅(jiān)決摒棄破壞海洋生態(tài)環(huán)境和盲目占用海岸線的發(fā)展模式，將自然岸線保有率作為海岸線開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的硬性約束，因地制宜開(kāi)展海岸線整治修復(fù)，為公眾創(chuàng)造更多的親?？臻g。

（2）優(yōu)化資源配置，提升開(kāi)發(fā)利用效率。堅(jiān)持海岸線集約節(jié)約和綜合高效開(kāi)發(fā)利用，對(duì)不符合要求的用海項(xiàng)目，采取多元化方式促使其退出或轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（3）淘汰落后產(chǎn)能，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。轉(zhuǎn)變海岸線開(kāi)發(fā)利用方式，依法倒逼落后產(chǎn)能加快退出，引進(jìn)和培育新興產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步優(yōu)化海岸帶地區(qū)的海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

（4）保障海岸線所有者和使用者的合法權(quán)益。既要保障國(guó)家作為海岸線所有權(quán)人的利益，符合相關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃的要求;又要保障海岸線使用權(quán)人的利益，在必要時(shí)給予合理的退出補(bǔ)償。

32類型

根據(jù)上述退出原則，結(jié)合我國(guó)沿海地區(qū)海岸線開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的實(shí)際情況和需求，6種情形應(yīng)納入海岸線退出機(jī)制。①擅自改變由海岸線鄰近海域和陸域功能確定[17]的海岸線用途;②海岸線使用者依法取得海域使用權(quán)后，超過(guò)規(guī)定期限仍未建設(shè)，造成海岸線閑置;③破壞海岸線及其鄰近海域的海洋生態(tài)環(huán)境，不滿足其所在海洋功能區(qū)的環(huán)保要求，具體包括海水質(zhì)量、海洋沉積物質(zhì)量和海洋生物質(zhì)量3項(xiàng)指標(biāo);④海岸線開(kāi)發(fā)利用的布局散亂和方式粗放，海岸線及其鄰近海域利用率低;⑤在海岸線開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中投入大量社會(huì)資源，但產(chǎn)出卻未達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，單位長(zhǎng)度海岸線投入產(chǎn)出效益低;⑥因規(guī)劃或政策調(diào)整，海岸線現(xiàn)有開(kāi)發(fā)利用方式不符合新的用途管制要求。

33模式

331強(qiáng)制退出

強(qiáng)制退出即依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，無(wú)償收回海岸線使用者的海域使用權(quán)。①對(duì)于擅自改變海岸線用途且拒不改正的項(xiàng)目，《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》規(guī)定，違法擅自改變海域用途且拒不改正的，由頒發(fā)海域使用權(quán)證書(shū)的人民政府注銷海域使用權(quán)證書(shū)，收回海域使用權(quán);②對(duì)于閑置項(xiàng)目，福建省、河北省和天津市等已出臺(tái)地方性法規(guī)，取得海域使用權(quán)但未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)開(kāi)發(fā)利用的，由頒發(fā)海域使用權(quán)證書(shū)的人民政府注銷海域使用權(quán)證書(shū)，無(wú)償收回海域使用權(quán)。

332倒逼退出

倒逼退出即在符合法律法規(guī)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，為實(shí)現(xiàn)海岸線資源的合理配置，采用差別化征收海域使用金、調(diào)整水電價(jià)格、調(diào)節(jié)稅收和嚴(yán)厲處罰違法違規(guī)行為等方式，通過(guò)外部壓力影響海岸線使用者，迫使其改進(jìn)海岸線開(kāi)發(fā)利用方式或主動(dòng)退出。該模式需要政府完善海岸線管理的配套政策和措施，采取激勵(lì)和約束的雙重機(jī)制，通過(guò)引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)或淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)海岸線資源的優(yōu)化配置。①對(duì)于利用率和投入產(chǎn)出效益低的項(xiàng)目，從財(cái)政、稅收和信貸等方面進(jìn)行激勵(lì)或約束;②對(duì)于污染項(xiàng)目，依法加大對(duì)排污的監(jiān)督和處罰力度;③對(duì)于閑置項(xiàng)目，收取閑置費(fèi)用，且閑置時(shí)間越長(zhǎng)費(fèi)用越高。

333協(xié)議退出

協(xié)議退出即相關(guān)管理部門(mén)主動(dòng)與海岸線使用者溝通，闡述海岸線退出的理由和政策，勸說(shuō)其改進(jìn)海岸線開(kāi)發(fā)利用方式，或通過(guò)合理補(bǔ)償或海岸線置換等使其退出。①對(duì)于因規(guī)劃或政策調(diào)整不符合用途管制要求的項(xiàng)目，在退出協(xié)議達(dá)成后，可根據(jù)新的用途管制要求重新配置海岸線資源;②對(duì)于利用率和投入產(chǎn)出效益低以及閑置的項(xiàng)目，在退出協(xié)議達(dá)成后，可采用“招拍掛”的方式重新配置海岸線資源。

4完善海岸線退出機(jī)制的建議

41完善法律法規(guī)和制度體系

完善海岸線退出機(jī)制須堅(jiān)持立法先行，明確海岸線退出機(jī)制的法律地位和法律效力以及違法行為的責(zé)任認(rèn)定和處罰辦法，保證海岸線退出機(jī)制的嚴(yán)肅性。此外，完善相關(guān)配套制度：①在科學(xué)評(píng)價(jià)海岸帶地區(qū)資源環(huán)境承載力和開(kāi)發(fā)利用適宜性的基礎(chǔ)上，編制海岸帶保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，明確海岸線的用途及其開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的要求和條件，指導(dǎo)海岸線資源的優(yōu)化配置;②探索建立海岸線價(jià)值評(píng)估和有償使用制度，為海岸線退出過(guò)程中的合理補(bǔ)償和市場(chǎng)化運(yùn)作提供依據(jù);③制定具體辦法，明確海岸線退出的條件、程序、補(bǔ)償和保障措施以及相應(yīng)法律責(zé)任等，保證海岸線退出過(guò)程的合法合規(guī)和公平公正。

42完善長(zhǎng)效運(yùn)作機(jī)制

海岸線退出機(jī)制是優(yōu)化海岸線開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)格局的重要調(diào)節(jié)機(jī)制，伴隨沿海地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過(guò)程，完善長(zhǎng)效運(yùn)作機(jī)制尤為必要。充分發(fā)揮政府、企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)等利益相關(guān)者的優(yōu)勢(shì)和作用，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、企業(yè)改造和社會(huì)參與。其中，政府是海岸線資源的管理者和相關(guān)制度的設(shè)計(jì)者，應(yīng)通過(guò)宏觀調(diào)控引導(dǎo)不符合新發(fā)展理念的項(xiàng)目進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)或退出;市場(chǎng)發(fā)揮價(jià)格調(diào)節(jié)、供求調(diào)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)調(diào)節(jié)等作用，吸引資金雄厚、技術(shù)先進(jìn)和管理規(guī)范的企業(yè)參與海岸線資源的再配置，及時(shí)淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)海洋產(chǎn)業(yè)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換;企業(yè)加大自主改造和轉(zhuǎn)型升級(jí)力度，提高海岸線開(kāi)發(fā)利用的綜合效益;社會(huì)組織、媒體和公眾是制度的監(jiān)督者和參與者，為促進(jìn)海岸線資源的可持續(xù)發(fā)展提供資金和民意支持。

43完善海岸線資源再配置

海岸線資源再配置是根據(jù)海洋開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃和用途管制等要求，對(duì)退出海岸線進(jìn)行重新配置的過(guò)程，是海岸線退出后的關(guān)鍵任務(wù)。海岸線資源再配置要堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，深化“多規(guī)合一”，強(qiáng)化用途管制，從發(fā)展全局考慮，不能局限于某一岸段。①對(duì)嚴(yán)重污染、景觀破壞和功能受損的岸段進(jìn)行整治修復(fù)，提升海岸線的生態(tài)功能和資源價(jià)值;②對(duì)不能實(shí)現(xiàn)自然岸線保有率目標(biāo)的地區(qū)加大整治修復(fù)力度，將整治修復(fù)后具有自然岸線形態(tài)特征和生態(tài)功能的海岸線納入自然岸線;③根據(jù)相關(guān)政策和規(guī)劃調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，積極引進(jìn)符合新發(fā)展理念的海岸線開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目，并嚴(yán)格執(zhí)行《建設(shè)項(xiàng)目用海面積控制指標(biāo)》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)改進(jìn)海岸線開(kāi)發(fā)利用方式，優(yōu)化海岸線開(kāi)發(fā)利用格局;④充分發(fā)揮市場(chǎng)在退出海岸線管理和再配置中的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，提高資源配置效率。

44完善補(bǔ)償措施

實(shí)施補(bǔ)償措施是保障海岸線使用者權(quán)益的關(guān)鍵，也是保證海岸線退出過(guò)程順利完成的前提。對(duì)協(xié)議退出的項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目類型、用海主體和海岸線開(kāi)發(fā)利用實(shí)際制定差別化補(bǔ)償方案，從明確范圍、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和多元化籌措資金3個(gè)方面完善補(bǔ)償機(jī)制。①明確補(bǔ)償范圍，至少包括海域使用權(quán)補(bǔ)償和附屬設(shè)施補(bǔ)償2個(gè)部分，還要根據(jù)受影響人員生存和發(fā)展的實(shí)際需要制定扶持或安置措施;②統(tǒng)一海岸線價(jià)值評(píng)估和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成反映海岸線資產(chǎn)價(jià)值、區(qū)域級(jí)差和供求關(guān)系的價(jià)格體系;③多方籌措補(bǔ)償資金，重點(diǎn)加大對(duì)生態(tài)功能顯著和受損嚴(yán)重海岸線退出的財(cái)政支持力度。

以灘涂養(yǎng)殖海岸線的退出為例，應(yīng)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)海域使用權(quán)、養(yǎng)殖設(shè)施和養(yǎng)殖產(chǎn)品等進(jìn)行補(bǔ)償;考慮漁民生產(chǎn)和生活實(shí)際，幫扶轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，或引導(dǎo)發(fā)展深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖和工廠化養(yǎng)殖等現(xiàn)代化養(yǎng)殖方式。

5結(jié)語(yǔ)

在海岸線退出管理中，由于各沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一，產(chǎn)業(yè)模式和海岸線開(kāi)發(fā)利用方式各有特色，面臨的問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜。因此，地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)睾０毒€資源稟賦、海洋規(guī)劃、用途管制和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，完善法規(guī)和配套制度，科學(xué)制定海岸線退出方案，做好海岸線退出前后的政策銜接工作，保障退出過(guò)程的公平、公正和合理?？上刃泻０毒€退出試點(diǎn)，循序漸進(jìn)，形成可復(fù)制和可推廣的經(jīng)驗(yàn)，并逐步推向整個(gè)地區(qū)，推動(dòng)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)和資源的可持續(xù)發(fā)展。

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