李枏

河內(nèi)第二次朝美峰會以后，特朗普政府對朝決策越來越呈現(xiàn)小圈子的模式。特朗普將朝核問題作為他連選的政治資本，決策圈只限國務卿蓬佩奧、美國對朝鮮政策特別代表比根等人。但以博爾頓為首的白宮以及各相關行政部門為了不使特朗普“突破底線”，仍在加大對朝鮮施壓力度，繼續(xù)執(zhí)行“以壓促變”的老模式。一時之間，特朗普政府對朝政策在兩個軌道同時運行，一個是以特朗普為中心的接觸軌道，強調(diào)繼續(xù)維系朝美首腦的私人關系;另一個是官僚機構對朝政策軌道，堅持對朝施壓以及鞏固盟友的路線。兩個軌道的考量不同，一個是促成對話，為總統(tǒng)選舉加分;一個是堅持用傳統(tǒng)手段施壓朝鮮，迫使其接受全面、徹底、不可逆地棄核。雖然這兩個軌道都堅持對朝制裁，但相互協(xié)調(diào)卻是個大問題。

長期以來，朝核問題并不占據(jù)美國對外政策的優(yōu)先地位，朝美接觸多次以失敗告終，美歷屆政府都將其歸結為來自朝鮮的“欺騙”，對朝鮮的不信任感不斷累積，造成其政策基本面均以遏制為主，接觸只是一種暫時的戰(zhàn)略手段，因此美國無法真正改善與朝鮮的關系，同時也使其政策越來越僵化，并在官僚政治中形成了對朝政策的思維定式和慣性。隨著特朗普上臺執(zhí)政，朝核問題位列白宮對外政策的優(yōu)先議題，其對朝“極限施壓與接觸”政策中大部分都是前任政府強硬政策的延續(xù)，如旨在通過經(jīng)濟和金融制裁、軍事演習、外交孤立，甚至對朝鮮進行軍事性打擊的方式迫使朝鮮棄核，只是施壓力度得到空前加強。這種“極限施壓”自然立即得到政府各部門全力支持。但與朝鮮的接觸政策就不一樣了。2018年3月韓國方面向特朗普轉達了金正恩希望能盡快同特朗普會面的意愿。特朗普立刻答應見面，這使政府各部門相當錯愕。6月12日朝美第一次峰會在新加坡舉行，特朗普在會面后記者上指出，美韓軍演是對朝鮮的“挑釁”，美國將取消美韓軍演。這一措辭一時引起美國國內(nèi)和同盟國韓、日的極大震動，國務院、國防部甚至白宮內(nèi)部憂心重重，很多官員認為特朗普被金正恩“操縱”，有損美國的國家利益并危及美國與盟國的關系。此后，盡管特朗普一再聲稱與金正恩保持良好的個人關系，但實際上外交層面的朝美磋商很快就陷入僵局。國務院希望朝鮮盡快開啟具體的棄核步驟，實現(xiàn)“全面、可查證且不可逆轉”無核化原則，而朝鮮則希望與美國盡快開始和平機制的談判，爭取早日簽訂“終戰(zhàn)宣言”。2019年2月在第二次朝美峰會上，特朗普的表現(xiàn)顯示出他與官僚政治妥協(xié)的一面，不但聽取了博爾頓近似“利比亞模式”的無核化方案，還在朝鮮不妥協(xié)的表態(tài)后立刻離開，導致雙方不歡而散。盡管朝美第二次峰會以“無協(xié)議”收場，但特朗普在峰會上的表現(xiàn)卻得到了國內(nèi)的支持，尤其在行政部門和國會。

6月30日，在朝美僵持近四個月后，特朗普以閃電般的方式在板門店與金正恩再次進行面，并成為首位踏入朝鮮領土的美國現(xiàn)任總統(tǒng)。戲劇性的第三次會晤立刻引起美國國內(nèi)的震動，批評之聲不斷。在朝美沒有任何妥協(xié)跡象的情況下，這次會晤被認為是徒具象征意義，更有美國專家認為其表演性質(zhì)大于實際意義，《紐約時報》進而認為特朗普已經(jīng)轉變了半島無核化目標，即以朝鮮“核凍結”為目標，“將事實承認朝鮮的核國家地位”。盡管博爾頓加以公開否認，但可以預見，特朗普政府對朝政策的兩個軌道之間將有一番激烈的較量。

根據(jù)比根在第三次朝美首腦會談后新聞發(fā)布會上的表態(tài)，美國希望朝鮮在重啟對話后承諾徹底凍結大規(guī)模殺傷性武器，美國做出的“讓步”將會是對朝鮮的人道主義援助、擴大人員接觸以及在兩國首都設立聯(lián)絡辦事處等具體方案。但比根也同時強調(diào)“即使朝鮮凍結了大規(guī)模殺傷性武器，我們也沒有準備緩和制裁”。 顯然，比根的想法仍有很大成分代表了官僚部門的對朝思維。如果拿著這個方案開啟對朝鮮的談判，顯然無法讓朝鮮接受。而即便美方讓步，又會在國內(nèi)帶來“對朝綏靖”的批評。因此，最佳結果是朝美可以達成初步協(xié)議，但后續(xù)推進又會成為大問題。畢竟制裁仍將是特朗普政府手中牢牢攥住的牌。其實，歷次朝美首腦會談后，美國對朝鮮的制裁力度都在加強。新加坡峰會后，蓬佩奧多次呼吁各國嚴格執(zhí)行對朝制裁，財政部更對俄羅斯的公司進行制裁。河內(nèi)峰會后，美國司法部宣布扣押一艘朝鮮貨船。國務院司法獎勵計劃網(wǎng)站也發(fā)布消息，懸賞500萬美元征集有關“朝鮮洗錢、違反制裁、網(wǎng)絡犯罪和擴散大規(guī)模殺傷性武器”。7月1日，在朝美首腦板門店會面的第二天，美國參議院外交委員會東亞和太平洋委員會再次提出了旨在切斷對朝鮮石油等能源供應的《朝鮮問題外交政策加強法案》，除了強化對朝鮮的能源制裁，也希望從制度上進一步限制特朗普的權力，即加入“總統(tǒng)如果想緩解和解除特定的對朝制裁，必須事前經(jīng)過議會的批準”的條款。由此可見，整個官僚機構仍在試圖拉著特朗普，使其不脫離以往對朝政策的“最舒服”軌道。如果這種格局不加以變化，再多的首腦見面也無濟于事。

由上可見，朝美的戰(zhàn)略僵持期還遠未終結。特朗普如果要實現(xiàn)與朝鮮達成的協(xié)議，則首先要突破美國官僚政治的羈絆。就像他閃電式的“三八線峰會”一樣，任何“大膽”的決定，都將遭到以行政部門、國會為代表的官僚體制的掣肘，并會采取行動來約束總統(tǒng)的權力。民主黨更將以此進一步攻擊他，來贏得總統(tǒng)大選。即使朝美達成初步協(xié)議，如果不是按照“大交易”的框架，這個協(xié)議日后也會遭受伊核協(xié)議的命運，被下屆政府付之一炬。美國外交中有一句名言“不要相信官僚會做對事”，特朗普顯然需要脫離美國官僚政治對朝鮮政策的“最舒適”軌道，打破國家機器的固有慣性，才能真正實現(xiàn)朝美新型關系，但這又談何容易。

當6月30日特朗普跨過當年美國一手畫定的“三八線”的時候，他能給半島帶來真正的和平嗎？這次會面將是一個新紀元的開始，還是一次“失敗的演出”？

2019年6月30日，特朗普在文在寅陪同下在朝韓非軍事區(qū)韓方一側眺望朝鮮。