馬學(xué)廣 趙彩霞

(1.中國(guó)海洋大學(xué) 國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100；2.中國(guó)海洋大學(xué) 海洋發(fā)展研究院，山東 青島 266100)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著海洋資源價(jià)值的日益凸顯，尤其是海洋環(huán)境極大的包容性，允許不同的海洋使用者開(kāi)展各種人類(lèi)活動(dòng)，這就使得海洋空間在共同使用過(guò)程中不可避免的產(chǎn)生各種沖突和矛盾。海洋空間規(guī)劃(Marine Spatial Planning，簡(jiǎn)稱(chēng)MSP)是一個(gè)改進(jìn)海洋資源利用決策的規(guī)劃框架，同時(shí)也是一種減少海洋使用者沖突的機(jī)制，因?yàn)槠洳捎蒙鷳B(tài)系統(tǒng)方法和基于生態(tài)系統(tǒng)的管理原則，而成為一種可持續(xù)的管理海洋環(huán)境和使用海洋資源的手段。[1-3]雖然大多數(shù)海洋空間規(guī)劃是在司法管轄區(qū)水域內(nèi)進(jìn)行的，但越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到，海洋空間規(guī)劃活動(dòng)必須跨越管轄范圍，以提供基于生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理。在共享海域應(yīng)用海洋空間規(guī)劃的跨界思維尤其重要，因?yàn)樵谥卫砦廴镜壬鷳B(tài)問(wèn)題時(shí)可能跨越行政管轄邊界；在沿海人工管理時(shí)可能會(huì)跨過(guò)海洋、陸地、河流、海岸線等空間邊界，而且這些空間邊界在地理層面本來(lái)就存在重疊和交錯(cuò)的情況；在進(jìn)行海洋空間規(guī)劃的數(shù)據(jù)獲取、管理與共享并以此來(lái)治理和決策時(shí)，也會(huì)跨越技術(shù)以及不同利益相關(guān)者團(tuán)體的邊界。因此，跨界思維是海洋空間規(guī)劃的核心。但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于人為或自然的限制，海洋空間規(guī)劃被局限在狹隘的層次來(lái)實(shí)施。因此，基于海洋環(huán)境的獨(dú)特性以及資源管理的觀點(diǎn)，引入一種更為廣泛的跨界思維來(lái)突破邊界設(shè)置顯得尤為重要。跨界思維是海洋空間規(guī)劃生態(tài)系統(tǒng)方法的重要組成部分，跨界海洋空間規(guī)劃被視為一個(gè)過(guò)程，允許在現(xiàn)有管理框架之間進(jìn)行更大范圍的整合和協(xié)調(diào)，以促進(jìn)實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的方法、[4]保護(hù)有價(jià)值的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、[5]強(qiáng)化有效的漁業(yè)管理、[6]解決海洋污染問(wèn)題，[7]以及推動(dòng)跨界海洋保護(hù)區(qū)(Marine Protected Areas，簡(jiǎn)稱(chēng)MPA)規(guī)劃。[8]

海洋空間規(guī)劃中的跨界合作思維已經(jīng)被許多沿海國(guó)家和地區(qū)廣泛采用。[9]基于獨(dú)特的地理位置和海上活動(dòng)的頻繁性，歐洲存在發(fā)展跨界海洋空間規(guī)劃最大的必要性，其在海洋空間規(guī)劃上的跨界合作思維運(yùn)用也處于世界前列。歐洲議會(huì)2014年批準(zhǔn)的《海洋空間規(guī)劃指令》(Maritime Spatial Planning Directive，簡(jiǎn)稱(chēng)MSPD)要求沿海成員國(guó)就其海洋區(qū)域在海洋空間規(guī)劃領(lǐng)域開(kāi)展合作，歐盟內(nèi)外的一些國(guó)家已經(jīng)在其海洋空間規(guī)劃系統(tǒng)中引入了與鄰國(guó)保持聯(lián)系的措施。歐洲正在運(yùn)用跨界思維在環(huán)境保護(hù)、河流流域管理、海洋保護(hù)分區(qū)等領(lǐng)域制定跨界政策。2019年2月12日，聯(lián)合國(guó)教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)(Intergovernmental Oceanographic Commission，簡(jiǎn)稱(chēng)IOC)和歐盟委員會(huì)在法國(guó)巴黎啟動(dòng)了“全球海洋空間規(guī)劃”(MSP Global)，這是一項(xiàng)促進(jìn)全球跨界海洋空間規(guī)劃的最新聯(lián)合倡議。

但是，我國(guó)海洋空間規(guī)劃對(duì)跨界思維的應(yīng)用尚有待進(jìn)一步加強(qiáng)。我國(guó)在2006年“十一五”規(guī)劃中提出推進(jìn)形成主體功能區(qū)、編制全國(guó)功能區(qū)劃，其中與海洋空間規(guī)劃相對(duì)應(yīng)的就是海洋功能區(qū)劃。雖然海洋功能區(qū)劃是我國(guó)的一項(xiàng)創(chuàng)舉，但由于我國(guó)海洋空間規(guī)劃起步較晚且缺少跨界思維的運(yùn)用，在實(shí)際操作起來(lái)仍然困難重重。因此，本文在梳理了海洋空間規(guī)劃方法論的演變之后，整理出跨界海洋空間規(guī)劃的內(nèi)涵層次，并在此基礎(chǔ)之上分析海洋空間規(guī)劃跨界合作的必要性和挑戰(zhàn)，提出我國(guó)跨界海洋空間規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

一、跨界海洋空間規(guī)劃方法論的演變

當(dāng)前國(guó)際學(xué)術(shù)界對(duì)海洋空間規(guī)劃的關(guān)注程度逐年上升。在Web of Science數(shù)據(jù)庫(kù)中以“Marine Spatial Planning”為主題進(jìn)行檢索，并且按照國(guó)家和地區(qū)對(duì)檢索結(jié)果進(jìn)行分類(lèi)，可以發(fā)現(xiàn)以研究成果數(shù)量表征的不同國(guó)家對(duì)于海洋空間規(guī)劃和跨界海洋空間規(guī)劃的重視程度。研究結(jié)果表明，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞和德國(guó)等國(guó)家的海洋空間規(guī)劃研究處于世界前列。

結(jié)合文獻(xiàn)檢索結(jié)果，根據(jù)海洋發(fā)達(dá)國(guó)家的海洋空間規(guī)劃相關(guān)政策，可以梳理出跨界海洋空間規(guī)劃方法論的演變趨勢(shì)，具體劃分為三個(gè)階段。第一階段是1950年至1980年，確定了海洋空間規(guī)劃的作用，建立海洋保護(hù)區(qū)制度框架，并且明確海洋空間的多用途性。1958年，第一屆聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議對(duì)海洋區(qū)域進(jìn)行了劃分，這是最初意義上的海洋空間規(guī)劃，[10]之后許多海洋發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始制定海洋總體規(guī)劃和分區(qū)用途規(guī)劃以解決海域使用矛盾和保護(hù)海洋環(huán)境。比如，美國(guó)在1959年提出《海洋學(xué)十年規(guī)劃(1960-1970年)》，強(qiáng)調(diào)發(fā)展海岸經(jīng)濟(jì)和海洋經(jīng)濟(jì)。第二階段是1980年至2010年，世界各國(guó)的海洋空間規(guī)劃研究和實(shí)踐注重基于自然生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間綜合管理。其中，1987年澳大利亞發(fā)布的《大堡礁珊瑚海洋公園海域多用途區(qū)劃》，注重運(yùn)用綜合方法對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施管理；[11]聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)1992年通過(guò)的《21世紀(jì)議程》提出了開(kāi)展海洋綜合管理的建議；2002年發(fā)布的《歐盟海岸帶綜合管理建議書(shū)》(EU Recommendations on Integrated Coastal Zone Management，簡(jiǎn)稱(chēng) IC-ZM)將海洋空間規(guī)劃確定為整體區(qū)域資源管理的重要組成部分；2006年聯(lián)合國(guó)教科文組織召開(kāi)的第一屆海洋空間規(guī)劃國(guó)際研討會(huì)討論了利用海洋空間規(guī)劃手段實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的海岸帶管理。[12]2007年發(fā)布的《歐盟海洋綜合政策藍(lán)皮書(shū)》(An Integrated Maritime Policy for the European Union)將海洋空間規(guī)劃視為海洋地區(qū)和沿海地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)工具，并且提出了“綜合海洋空間規(guī)劃” (Integrated Maritime Spatial Planning，簡(jiǎn)稱(chēng)IMSP)的概念。第三階段是2010年至今，在國(guó)際組織及全球大環(huán)境推動(dòng)下，海洋空間規(guī)劃開(kāi)始強(qiáng)調(diào)跨界合作。2014年歐盟《海洋空間規(guī)劃指令》(MSPD)要求沿海成員國(guó)就其海洋區(qū)域在海洋空間規(guī)劃領(lǐng)域開(kāi)展合作，在其指引下，很多歐洲國(guó)家已經(jīng)在海洋空間規(guī)劃中采取了與鄰國(guó)保持互動(dòng)與聯(lián)系的做法；聯(lián)合國(guó)教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)(IOC-UNESCO)和歐洲委員會(huì)海事和漁業(yè)局(DG-MARE)于2017年聯(lián)合發(fā)布了《加速全球海上/海洋空間規(guī)劃進(jìn)程聯(lián)合路線圖》(Joint Roadmap to Accelerate Maritime/Marine Spatial Planning (MSP) Processes Worldwide)，強(qiáng)調(diào)決策者在制定和執(zhí)行海洋空間規(guī)劃時(shí)應(yīng)考慮跨界合作；2019年，聯(lián)合國(guó)教科文組織海委會(huì)和歐盟委員會(huì)推出“全球海洋空間規(guī)劃”(MSP Global)倡議，旨在優(yōu)化全球跨界海洋空間規(guī)劃，緩解和規(guī)避海洋空間沖突事項(xiàng)，改善人類(lèi)海上活動(dòng)。

綜合國(guó)際海洋發(fā)展形勢(shì)和海洋發(fā)達(dá)國(guó)家的政策進(jìn)展，世界上海洋發(fā)達(dá)國(guó)家在確定了海洋空間規(guī)劃在海洋管理中的重要地位之后的演變趨勢(shì)大體上是(如表1所示)：從制定海洋空間規(guī)劃總體規(guī)劃，再到專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、再到強(qiáng)調(diào)區(qū)域間合作；從海洋保護(hù)區(qū)單一管理，再到實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)，再到綜合性海洋管理；從關(guān)注內(nèi)海，到遠(yuǎn)海，再到跨界合作；從注重單一區(qū)域的發(fā)展到注重海陸空多種要素的聯(lián)系；從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向注重科技創(chuàng)新。

表1 部分主要海洋發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)海洋空間規(guī)劃政策進(jìn)展

二、跨界海洋空間規(guī)劃的內(nèi)涵

跨界海洋空間規(guī)劃主要包括以下三個(gè)層面的內(nèi)涵：跨行政邊界海洋空間規(guī)劃、跨地理邊界海洋空間規(guī)劃、跨治理邊界海洋空間規(guī)劃。其中，跨行政邊界海洋空間規(guī)劃是跨地理邊界海洋空間規(guī)劃和跨治理邊界海洋空間規(guī)劃的對(duì)外表現(xiàn)，跨地理邊界海洋空間規(guī)劃是跨行政邊界海洋空間規(guī)劃和跨治理邊界海洋空間規(guī)劃的內(nèi)在要求，跨治理邊界海洋空間規(guī)劃是跨地理邊界海洋空間規(guī)劃和跨行政邊界海洋空間規(guī)劃的實(shí)質(zhì)特征(如圖1所示)?？缧姓吔绾Ｑ罂臻g規(guī)劃是指海洋空間規(guī)劃活動(dòng)跨越了至少兩個(gè)司法管轄區(qū)，共同管理一個(gè)共享海域的海洋空間資源配置形式和過(guò)程，這種跨界資源配置既可以是橫向的跨越超國(guó)家組織之間的邊界、國(guó)家之間的邊界、州或市之間的邊界、部門(mén)之間的邊界，也可以是縱向的跨越國(guó)家、州或市、部門(mén)之間的邊界?？绲乩磉吔绾Ｑ罂臻g規(guī)劃是指海洋空間規(guī)劃的活動(dòng)不僅僅局限于海洋空間，還跨越陸地、河流、海岸、大氣等的邊界，實(shí)現(xiàn)海洋空間規(guī)劃的空間一體化?？缰卫磉吔绾Ｑ罂臻g規(guī)劃是指海洋空間資源配置過(guò)程中，制度規(guī)范、治理體系、數(shù)據(jù)信息、利益相關(guān)者等層面的跨界合作過(guò)程，是多種類(lèi)、多尺度、多時(shí)序海洋空間治理形式和過(guò)程的相互疊加和滲透?？缃绾Ｑ罂臻g規(guī)劃的核心是利益相關(guān)者在跨界海洋公共資源配置和跨界海洋公共物品生產(chǎn)與分配等議題上的跨界合作。

圖1 跨界海洋空間規(guī)劃的內(nèi)涵關(guān)系

(一)跨行政邊界海洋空間規(guī)劃的內(nèi)涵和實(shí)踐

眾多的跨行政邊界海洋空間規(guī)劃事務(wù)中，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)跨國(guó)界海洋空間規(guī)劃的研究較為豐富。每個(gè)國(guó)家都有明確的行政管轄范圍，但由于海洋生態(tài)系統(tǒng)強(qiáng)烈的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，超國(guó)家尺度海洋空間規(guī)劃的跨境合作變得非常有必要。Hassan et al.將跨界海洋空間規(guī)劃定義為“至少兩個(gè)國(guó)家在領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)共享一個(gè)邊界，共同管理一個(gè)海洋區(qū)域的過(guò)程”。[13]但是，這種“邊界”具有較高的尺度彈性，涵蓋了國(guó)家、次國(guó)家、區(qū)域乃至城市等尺度層級(jí)或形態(tài)。因此，跨行政邊界海洋空間規(guī)劃合作既包括橫向的(跨越同一層級(jí)的行政管轄區(qū)，如國(guó)家與國(guó)家之間、區(qū)域與區(qū)域之間、城市與城市之間等)不同行政單元之間的跨界合作，又包括縱向的(跨越不同層級(jí)的行政管轄區(qū)，如國(guó)家與區(qū)域之間、區(qū)域與城市之間等)不同行政單元之間的跨界合作。

在多數(shù)情況下，跨行政邊界海洋空間規(guī)劃是由大尺度對(duì)象(超國(guó)家級(jí))解決環(huán)境或生態(tài)系統(tǒng)退化的需要來(lái)驅(qū)動(dòng)的，在這種情況下，需要多個(gè)國(guó)家或行政當(dāng)局共同努力保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、減少破壞活動(dòng)和對(duì)抗氣候變化。[14]如歐盟《海洋空間規(guī)劃指令》要求各成員國(guó)在2021年之前制定海洋空間規(guī)劃，并為此類(lèi)海洋空間規(guī)劃制定了一套最低要求和標(biāo)準(zhǔn)(比如加強(qiáng)國(guó)家間一致性和合作性的指標(biāo))，通過(guò)這一指令建設(shè)歐盟區(qū)域統(tǒng)一的海洋空間規(guī)劃框架的理念已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)。聯(lián)合國(guó)教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)(IOC-UNESCO)和歐洲委員會(huì)海事和漁業(yè)局(DG-MARE)于2017年通過(guò)的《加速全球海上/海洋空間規(guī)劃進(jìn)程聯(lián)合路線圖》表明決策者在發(fā)展跨行政邊界海洋可持續(xù)利用機(jī)制方面的決心。《加速全球海上/海洋空間規(guī)劃進(jìn)程聯(lián)合路線圖》呼吁將海洋安全計(jì)劃作為一個(gè)重要的跨部門(mén)工具，加強(qiáng)各國(guó)合作、保持政策一致性，從而實(shí)現(xiàn)海洋資源可持續(xù)管理和利用的目標(biāo)。

在我國(guó)，作為一種海洋資源配置和海洋環(huán)境管理創(chuàng)新途徑的海洋空間規(guī)劃方興未艾，大多局限于特定行政邊界內(nèi)部的規(guī)劃探索，跨國(guó)家尺度上與周邊國(guó)家合作開(kāi)展的海洋空間規(guī)劃較為罕見(jiàn)，甚至國(guó)內(nèi)跨省界的海洋空間規(guī)劃也并不多見(jiàn)。但是，我國(guó)跨境漁業(yè)資源沖突和跨省海洋資源與環(huán)境問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮且有愈益頻繁化和尖銳化的傾向，跨行政邊界海洋空間規(guī)劃勢(shì)在必行。比如，在長(zhǎng)江三角洲地區(qū)，上海、江蘇和浙江這三個(gè)省級(jí)行政單元的海洋法規(guī)雖在各自區(qū)域內(nèi)能夠有效運(yùn)行，但涉及跨界公共資源分配和跨界公共問(wèn)題解決上卻陷入“囚徒困境”，[15]對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)和區(qū)域一體化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)不利影響。

(二)跨地理邊界海洋空間規(guī)劃的內(nèi)涵和實(shí)踐

海洋空間規(guī)劃具有綜合性、生態(tài)性，以及跨越海陸地理邊界的特點(diǎn)，因此與各種規(guī)劃之間存在不可避免的整合和銜接。向陸地一側(cè)的土地利用規(guī)劃、流域綜合管理規(guī)劃、向海一側(cè)的海洋空間規(guī)劃、跨越向陸地和向海區(qū)域的海岸帶綜合管理規(guī)劃等四種不同類(lèi)型和屬性的區(qū)域管理工具可能在具體沿海區(qū)域內(nèi)集中甚至重疊。但是，在我國(guó)當(dāng)前空間規(guī)劃實(shí)踐“多規(guī)合一”的政策背景下，將內(nèi)陸邊界、沿海流域或者匯水地區(qū)以及領(lǐng)海等綜合規(guī)劃成功的有機(jī)融合的空間規(guī)劃實(shí)踐仍然較為稀缺。

土地利用規(guī)劃是環(huán)境規(guī)劃中最常用和最早啟用的方法，[1]而海洋空間規(guī)劃是海岸向海一側(cè)的首選工具，[16]也被視為解決海洋環(huán)境問(wèn)題的首選策略。由于實(shí)現(xiàn)海洋和陸地系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃需要在自然、政治、法律、經(jīng)濟(jì)和可操作性等方面達(dá)成統(tǒng)一，因此兩者結(jié)合的研究尚不多見(jiàn)。流域綜合管理規(guī)劃和海岸帶綜合管理規(guī)劃與以上兩種工具相比更像是一種治理方案，其視角更廣且不局限于單一的政策工具。流域綜合管理規(guī)劃側(cè)重于特定水文邊界內(nèi)的土地、水源和植被等自然資源的規(guī)劃開(kāi)發(fā)管理和使用，與沿海生態(tài)系統(tǒng)和海洋聯(lián)系密切。但實(shí)際上，流域綜合管理規(guī)劃在沿海地區(qū)與其他相關(guān)規(guī)劃之間并沒(méi)有獲得科學(xué)充分的整合和合作。[17]海岸帶綜合管理規(guī)劃是指對(duì)海岸資源和空間的保護(hù)和可持續(xù)利用做出合理決策的過(guò)程，[18]這一過(guò)程旨在促進(jìn)海陸空的空間一體化、從地方到國(guó)際的縱向一體化、跨部門(mén)的橫向一體化等。海岸帶綜合管理規(guī)劃方案實(shí)施的范圍跨越海岸帶的向陸側(cè)和向海側(cè)，是四種方法中能同時(shí)處理陸地和海洋資源配置關(guān)系的核心方案，具有綜合性、參與性和強(qiáng)烈的實(shí)踐性等特點(diǎn)。目前，雖然海洋環(huán)境中的空間邊界存在較多重疊，但是上述四種空間規(guī)劃方案缺乏必要的整合，空間集成度很低。因此，迫切需要運(yùn)用跨界思維，跨越土地利用規(guī)劃、流域綜合管理規(guī)劃、海岸帶綜合管理規(guī)劃和海洋空間規(guī)劃單獨(dú)設(shè)置的地理邊界，推動(dòng)海洋空間規(guī)劃向陸側(cè)和向海側(cè)規(guī)劃工具的有機(jī)融合和一體化。

(三)跨治理邊界海洋空間規(guī)劃的內(nèi)涵和實(shí)踐

跨界思維在海洋空間規(guī)劃中的運(yùn)用不僅僅局限于行政、地理和生態(tài)邊界方面，由于在鄰近管轄區(qū)的社會(huì)、文化、政策不同，因此在制度規(guī)范、治理體系、數(shù)據(jù)信息，以及利益相關(guān)者的偏好上很難取得完全一致，亟需跨越不同領(lǐng)域、治理體系和利益相關(guān)者的邊界，實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者在跨界海洋公共資源配置和跨界海洋公共物品生產(chǎn)與分配等議題上的跨界合作。

海洋空間規(guī)劃應(yīng)該更多的和生態(tài)系統(tǒng)和資源的地理位置相一致，海洋空間規(guī)劃更多的依賴(lài)該地區(qū)的自然要素空間分布和人類(lèi)活動(dòng)時(shí)空過(guò)程的相關(guān)信息，因此數(shù)據(jù)的收集、處理、共享和可視化應(yīng)該受到優(yōu)先重視。但是，邊界的分割性導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息在收集、管理和共享等領(lǐng)域遇到較多挑戰(zhàn)，數(shù)據(jù)不兼容、數(shù)據(jù)缺口、收集數(shù)據(jù)的不同標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)屬性、敏感數(shù)據(jù)的共享、早先數(shù)據(jù)與現(xiàn)有數(shù)據(jù)的不統(tǒng)一等問(wèn)題給跨界海洋空間規(guī)劃過(guò)程帶來(lái)了極為突出的困難。因此，不僅要融合不同單位采集而來(lái)的互不兼容的空間數(shù)據(jù)，還需要了解相鄰司法管轄區(qū)的治理體系和治理結(jié)構(gòu)，對(duì)不同邊界限制下所實(shí)施治理框架的分析有助于簡(jiǎn)化跨界合作與融合的步驟，加速治理體系的跨界一體化。另外，由于跨區(qū)域文化、實(shí)踐和意識(shí)活動(dòng)差異的存在，利益相關(guān)者的能力和意識(shí)在不同的海洋空間規(guī)劃發(fā)展階段有不同的水平，識(shí)別沖突并在共同關(guān)心的問(wèn)題上達(dá)成一致，無(wú)疑是沖破文化與利益偏好等形成的治理體系邊界并形成集體認(rèn)同感的重要途徑和策略。

三、在我國(guó)推行跨界海洋空間規(guī)劃的必要性

為實(shí)現(xiàn)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)，在我國(guó)推行跨界海洋空間規(guī)劃有環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、政策、戰(zhàn)略四方面的考慮。首先，海洋環(huán)境的流動(dòng)性和不穩(wěn)定性要求在實(shí)行海洋空間規(guī)劃時(shí)考慮跨界因素；其次，跨界海洋空間規(guī)劃有利于海洋空間的合理利用和保護(hù)；再次，我國(guó)實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌離不開(kāi)海洋空間規(guī)劃的跨界合作；最后，跨界海洋空間規(guī)劃是打開(kāi)21世紀(jì)海上絲綢之路新局面的“先鋒”。

(一)海洋環(huán)境特殊性的要求

自然環(huán)境是一個(gè)持續(xù)運(yùn)動(dòng)的狀態(tài)和過(guò)程，海洋環(huán)境中的物質(zhì)流動(dòng)時(shí)刻呈現(xiàn)全球性運(yùn)動(dòng)態(tài)勢(shì)，必然會(huì)跨越行政邊界。以自然環(huán)境流動(dòng)性為載體的人類(lèi)活動(dòng)(如航運(yùn))以及人類(lèi)活動(dòng)帶來(lái)的影響(如海洋污染)同樣會(huì)跨越行政邊界、打破海洋空間邊界。與此同時(shí)，海洋資源以及海洋活動(dòng)的有效規(guī)劃和管理離不開(kāi)鄰近管轄區(qū)的合作。作為一種全球性資源，海洋占全球地表面積的70.8%，如此廣袤且不斷變化中的海洋環(huán)境是沒(méi)有地理邊界限制的，因此，單個(gè)國(guó)家和地區(qū)不可能只在管理轄區(qū)內(nèi)施加影響。因此，在海洋環(huán)境中，一切都是相互聯(lián)系的。[19]海洋空間規(guī)劃是基于生態(tài)系統(tǒng)的，而不是基于地域的，旨在以一種更廣泛的方式來(lái)治理海洋，維持自然環(huán)境的完整性和海洋資源的可持續(xù)利用以及實(shí)施對(duì)海洋物種多樣性的保護(hù)。有效實(shí)施海洋空間規(guī)劃可以降低由人類(lèi)活動(dòng)帶來(lái)的海洋環(huán)境的破碎化，海洋環(huán)境的特殊性要求海洋事務(wù)利益相關(guān)者在共享海域內(nèi)進(jìn)行合作。

(二)海洋空間科學(xué)開(kāi)發(fā)和保護(hù)的基礎(chǔ)

海洋是地球上最大的生態(tài)系統(tǒng)，但是人類(lèi)對(duì)海洋系統(tǒng)的保護(hù)和規(guī)劃卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于陸地。[20]尤其是在工業(yè)革命以來(lái)，人類(lèi)的海上活動(dòng)愈加頻繁，過(guò)度捕撈、石油污染、物種滅絕等問(wèn)題在海洋環(huán)境中層出不窮，導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境的急劇惡化。這迫切要求在海洋資源開(kāi)發(fā)與利用的過(guò)程中，海洋空間規(guī)劃不僅要解決用海者之間的矛盾和沖突，還要實(shí)現(xiàn)人類(lèi)與海洋環(huán)境的和諧共處。另外，經(jīng)營(yíng)性海洋牧場(chǎng)集中區(qū)、海上風(fēng)電場(chǎng)、港口區(qū)等海洋空間利用類(lèi)型的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較大，需要大尺度的區(qū)域進(jìn)行配合從而制定大比例尺的詳細(xì)規(guī)劃(如圖2所示)。這就要求海洋管理者和其他利益相關(guān)者對(duì)橫向上的涉海行業(yè)，如環(huán)保、旅游、漁業(yè)、交通運(yùn)輸和能源等進(jìn)行協(xié)調(diào)，同時(shí)，還要對(duì)縱向上的涉海地域，比如包括海底在內(nèi)的海洋表面拓展到整個(gè)水域的各個(gè)層面進(jìn)行規(guī)劃?？缃绾Ｑ罂臻g規(guī)劃承認(rèn)海洋區(qū)域的差別和不平衡，要求全方位、全海域、全過(guò)程進(jìn)行協(xié)調(diào)，可以對(duì)整個(gè)海洋空間進(jìn)行綜合管理，立體化配置海洋空間資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境與資源。

圖2 全方位海洋空間規(guī)劃設(shè)想圖

(三)實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌新格局的措施

黨的十九大報(bào)告指出：“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)?！币罁?jù)這一指示，中央和各級(jí)地方政府相繼制定政策推動(dòng)建設(shè)陸海統(tǒng)籌新格局。陸海統(tǒng)籌是指立足海岸帶海陸資源環(huán)境特點(diǎn)，對(duì)海洋和陸地資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)及綜合管理等進(jìn)行宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展和人與自然的健康和諧。[21]跨界海洋空間規(guī)劃與陸海統(tǒng)籌在內(nèi)容的廣泛性、手段的多樣性、目標(biāo)的持續(xù)性上一脈相承，陸海統(tǒng)籌的重點(diǎn)區(qū)域在海岸帶，這也是跨界海洋空間規(guī)劃跨越陸海邊界的核心地帶，但是海岸地帶的空間規(guī)劃、建設(shè)和使用存在較多因土地利用功能不兼容而引起的功能性空間沖突。[22]因此，實(shí)現(xiàn)陸?？臻g互補(bǔ)和陸海生態(tài)互通依賴(lài)于在編制和實(shí)施海洋空間規(guī)劃時(shí)運(yùn)用跨界思維，改變陸海規(guī)劃割裂的現(xiàn)狀，統(tǒng)籌陸?？臻g的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路的途徑

建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路是一個(gè)以海洋為載體、以跨界為方法、以合作為本質(zhì)的跨國(guó)行動(dòng)倡議，其目的是為了適應(yīng)新世紀(jì)世界發(fā)展態(tài)勢(shì)，尋求并擴(kuò)展中國(guó)與沿線國(guó)家的利益交匯點(diǎn)，與相關(guān)國(guó)家共同打造政治互信、經(jīng)濟(jì)融合、文化包容、互聯(lián)互通的利益共同體和命運(yùn)共同體，實(shí)現(xiàn)沿線各國(guó)的共同發(fā)展。[23]因此，建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路首先就是在海上推進(jìn)中國(guó)與沿線國(guó)家的務(wù)實(shí)合作，[21]這與跨界海洋空間規(guī)劃存在內(nèi)在的一致性。目前，共建21世紀(jì)海上絲綢之路，在經(jīng)濟(jì)、政治、安全、觀念、法律等方面存在諸多挑戰(zhàn)，但是共同保護(hù)海洋環(huán)境、合理開(kāi)發(fā)利用資源是達(dá)成一致意見(jiàn)的基礎(chǔ)。因此，在解決敏感的國(guó)際戰(zhàn)略和政治博弈的背景下，跨界海洋空間規(guī)劃方法在國(guó)家規(guī)模、發(fā)達(dá)程度、歷史傳統(tǒng)、民族宗教、語(yǔ)言文化、利益訴求的差異方面能得到發(fā)揮。21世紀(jì)海上絲綢之路的重點(diǎn)區(qū)域在南海，加強(qiáng)南海區(qū)域各個(gè)國(guó)家之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化合作，要求運(yùn)用跨界海洋空間規(guī)劃思維，首先打開(kāi)海上的交流與合作，從海上逐漸到內(nèi)陸，展開(kāi)全方位的合作與交流。

四、跨界海洋空間規(guī)劃合作中的挑戰(zhàn)

綜合國(guó)際上已經(jīng)進(jìn)行的實(shí)踐探索和我國(guó)實(shí)行海洋空間規(guī)劃跨界合作上遇到的困難，總結(jié)出跨界海洋空間規(guī)劃最主要的三個(gè)困難，分別是缺乏法律基礎(chǔ)、跨界數(shù)據(jù)管理困難、司法管轄區(qū)間治理體系的差異。

(一)缺乏法律基礎(chǔ)

跨界海洋空間規(guī)劃幾乎沒(méi)有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，這意味著大多數(shù)國(guó)家的跨界海洋空間規(guī)劃本質(zhì)上是自愿的，通常是以非正式項(xiàng)目合作的形式出現(xiàn)。雖然有些歐洲國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始在跨界海洋空間規(guī)劃上做出努力，如波羅的海國(guó)家根據(jù)《赫爾科姆公約》(1975年)共同商定實(shí)現(xiàn)波羅的海環(huán)境地位行動(dòng)計(jì)劃。由于國(guó)家之間以及各部門(mén)間的治理結(jié)構(gòu)不同，往往缺乏一致性和綜合性的政策。但是不管是在國(guó)家層面還是在次國(guó)家層面上，都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的跨界海洋空間規(guī)劃法律和政策的出臺(tái)與規(guī)定。

在我國(guó)，國(guó)家層面的領(lǐng)海外海洋空間資源的使用審批、規(guī)劃管理制度等相關(guān)領(lǐng)域存在法律與規(guī)劃的空白，在自然資源法一般法和海洋專(zhuān)門(mén)法之間存在邏輯沖突，例如《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》和《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》之間的沖突和人工島制度的缺失。在次國(guó)家層面，規(guī)劃系統(tǒng)和部門(mén)規(guī)章之間存在內(nèi)部矛盾。例如，海洋資源是外向型的、開(kāi)拓性的，以發(fā)展為價(jià)值取向；海洋環(huán)境是一個(gè)內(nèi)向型的、守成性的，以保護(hù)為價(jià)值取向。海洋環(huán)境與海洋資源由同一部門(mén)管理時(shí)，通過(guò)行政命令手段進(jìn)行協(xié)調(diào)，確定保護(hù)手段以及開(kāi)發(fā)利用方式，但是現(xiàn)在是由不同的國(guó)務(wù)院部門(mén)在管理，部門(mén)之間容易出現(xiàn)摩擦與牽制。然而，由于在跨界海洋空間規(guī)劃方面缺少法律依據(jù)，不管是國(guó)家之間還是部門(mén)之間只能進(jìn)行自愿且較弱的合作，通常以試點(diǎn)項(xiàng)目的形式進(jìn)行。

(二)跨界數(shù)據(jù)管理困難

搜集和整理空間數(shù)據(jù)是跨界海洋空間規(guī)劃中最常見(jiàn)的挑戰(zhàn)，[24]搜集數(shù)據(jù)時(shí)往往存在尺度不統(tǒng)一導(dǎo)致不兼容的情況出現(xiàn)，從而使得數(shù)據(jù)管理困難重重。數(shù)據(jù)搜集過(guò)程同樣是跨界過(guò)程，需要跨越不同司法管轄區(qū)與不同空間領(lǐng)域，然而不同尺度的數(shù)據(jù)可比性不高，導(dǎo)致數(shù)據(jù)搜集工作徒勞無(wú)功。因此，Hughes et al.提出識(shí)別尺度是數(shù)據(jù)搜集過(guò)程的關(guān)鍵問(wèn)題。[25]另外，不同領(lǐng)域的界限不清，例如在河流入?？谌绾味x河海界限，如何在多轄區(qū)交匯處定義規(guī)劃單元等問(wèn)題亟需解決。

數(shù)據(jù)搜集過(guò)程中層層累積的、不兼容的數(shù)據(jù)對(duì)數(shù)據(jù)管理設(shè)置了重重障礙。由于不同國(guó)家的海洋空間規(guī)劃進(jìn)程不同，在數(shù)據(jù)管理的發(fā)展水平上出現(xiàn)差異，導(dǎo)致在進(jìn)行海洋空間規(guī)劃合作時(shí)數(shù)據(jù)不對(duì)口，無(wú)法有效匹配；也可能出現(xiàn)同一司法管轄區(qū)的早期數(shù)據(jù)與當(dāng)前搜集數(shù)據(jù)的不兼容情況，比如搜集的目的不同導(dǎo)致所搜索到具體條目的區(qū)別，技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致數(shù)據(jù)管理工具、坐標(biāo)系、數(shù)據(jù)屬性、文件格式等存在差異，給數(shù)據(jù)管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。敏感數(shù)據(jù)不易共享，敏感區(qū)域不易合作等問(wèn)題較為突出。此外，在不同國(guó)家之間和較為敏感的海域，跨界海洋空間規(guī)劃的合作往往會(huì)存在某些政治色彩，各個(gè)國(guó)家主體基于自身利益，對(duì)于某些關(guān)鍵的數(shù)據(jù)不愿共享，導(dǎo)致跨界海洋空間規(guī)劃在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中阻力重重。

(三)司法管轄區(qū)間治理體系差異

跨界海洋空間規(guī)劃的推進(jìn)之所以存在困難，并不僅僅因?yàn)樵跀?shù)據(jù)收集和整理上的技術(shù)問(wèn)題，更在于它的實(shí)質(zhì)是治理問(wèn)題。不同國(guó)家有不同的治理結(jié)構(gòu)和空間規(guī)劃體系，部門(mén)間的治理可能也存在很大差異，海洋空間規(guī)劃跨界合作所依據(jù)的法律法規(guī)、想要實(shí)現(xiàn)的預(yù)期目標(biāo)、規(guī)劃實(shí)施的時(shí)間、審批程序、語(yǔ)言溝通等諸多方面都易于產(chǎn)生大量的分歧、爭(zhēng)議、矛盾和沖突。比如，某些沿海國(guó)家已經(jīng)發(fā)展出較為系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃政策并付諸運(yùn)行，在這種情況下跨界海洋空間規(guī)劃應(yīng)該著重考慮如何與之相適應(yīng)而不發(fā)生沖突和矛盾。另外，由于全球各國(guó)家和地區(qū)對(duì)跨界海洋空間規(guī)劃的認(rèn)識(shí)程度不同，因此會(huì)對(duì)其產(chǎn)生不同的態(tài)度。如德國(guó)已經(jīng)制定并實(shí)施了海洋空間規(guī)劃，波蘭的海洋空間規(guī)劃卻仍然處于比較早期的階段。在歐洲大西洋規(guī)劃中，北愛(ài)爾蘭已經(jīng)開(kāi)始協(xié)商海洋空間規(guī)劃進(jìn)程，但是愛(ài)爾蘭還在審議海洋空間規(guī)劃的結(jié)構(gòu)。如果鄰國(guó)沒(méi)有海洋空間規(guī)劃跨界合作上做出明確的努力，就很難進(jìn)行有效的合作。而在我國(guó)，次國(guó)家尺度海洋資源與環(huán)境開(kāi)發(fā)管理的沖突和矛盾非常嚴(yán)重，即使在一個(gè)沿海省域內(nèi)，各個(gè)分轄區(qū)也難以形成海洋開(kāi)發(fā)利用的整體統(tǒng)籌或充足有效的跨轄區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

五、跨界海洋空間規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

空間合作是城市合作的重要形式，同時(shí)又是一個(gè)涉及領(lǐng)域、網(wǎng)絡(luò)和尺度等多維度的社會(huì)空間過(guò)程，[26]海洋空間也不例外。從最廣泛的意義上講，跨界海洋空間規(guī)劃可以被視為從信息交流到制定聯(lián)合跨境計(jì)劃的任何事項(xiàng)，因此要想成功實(shí)現(xiàn)跨界海洋空間規(guī)劃，需要在實(shí)現(xiàn)政策趨同、優(yōu)化數(shù)據(jù)管理、建立跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、融合治理體系四個(gè)層面做出努力，如圖3所示。

(一)加快立法，實(shí)現(xiàn)政策趨同

相鄰司法管轄區(qū)的跨界政策和立法安排的融合程度是能否實(shí)現(xiàn)跨界海洋空間規(guī)劃的關(guān)鍵因素，政策和法律結(jié)構(gòu)融合程度和銜接性越高，實(shí)現(xiàn)跨界海洋空間規(guī)劃的可能性就越大。[27]在政策趨同上包括相鄰國(guó)家間、不同部門(mén)間、不同領(lǐng)域間政策的融合與銜接。海洋資源跨主權(quán)、跨邊境的特性決定了海洋資源法律制度的特殊性，僅僅依靠單獨(dú)的法律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須制定系統(tǒng)的、綜合性的法律體系。

在國(guó)際層面，推動(dòng)形成新的穩(wěn)定的具有創(chuàng)新意義的國(guó)家實(shí)踐，促進(jìn)國(guó)際習(xí)慣法的形成與發(fā)展?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》修改工作中可以充實(shí)跨界海洋空間規(guī)劃法律的條款；《南海行為準(zhǔn)則》中的自然資源活動(dòng)規(guī)則也正在制定中，可推動(dòng)中非等國(guó)海上資源協(xié)作，推動(dòng)形成區(qū)域性的《海洋資源保護(hù)利用協(xié)定》；在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)上，也可以融入海洋空間規(guī)劃的跨界合作思維。

在不同領(lǐng)域不同部門(mén)間，國(guó)土空間規(guī)劃框架下必須以不同深度規(guī)劃為依托，在尊重海洋管理的特殊性的前提下，實(shí)施陸海統(tǒng)籌的全域全類(lèi)型空間規(guī)劃，避免陸海資源法制建設(shè)失衡。土地利用規(guī)劃、流域綜合管理規(guī)劃、海洋空間規(guī)劃、海岸帶綜合管理規(guī)劃等空間治理策略相互之間銜接不夠，需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)四種規(guī)劃管理方法的整合。例如，《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》與《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》與《中華人民共和國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》之間要實(shí)現(xiàn)細(xì)化銜接；《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》與《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》等之間需要進(jìn)行進(jìn)一步銜接等。在制定有關(guān)海洋空間規(guī)劃跨界合作的相關(guān)法律規(guī)劃時(shí)，不能簡(jiǎn)單地套用陸地資源開(kāi)發(fā)與管理的理論方法，或者直接照搬國(guó)際上相關(guān)法律和理論，這些做法都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國(guó)海洋資源與環(huán)境管理的實(shí)際需要的，每個(gè)地區(qū)都應(yīng)該根據(jù)自己特殊的文化背景、治理結(jié)構(gòu)、目標(biāo)與相鄰管轄區(qū)進(jìn)行跨界合作。

圖3 跨界海洋空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)機(jī)制

(二)建立跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，分享經(jīng)驗(yàn)、建設(shè)能力和解決共同問(wèn)題

不同國(guó)家有不同的治理結(jié)構(gòu)，不同部門(mén)的規(guī)章、依據(jù)和準(zhǔn)則也大相徑庭，獨(dú)特的利益、價(jià)值，以及管理海洋的不同方法極其容易引發(fā)沖突。因此，迫切需要建立一個(gè)促進(jìn)利益相關(guān)者參與承諾的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這個(gè)跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)既可以是超國(guó)家層級(jí)的，也可以是次國(guó)家層級(jí)的，甚至可以跨越項(xiàng)目本身而建立更加永久的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

實(shí)踐證明，基于問(wèn)題導(dǎo)向的項(xiàng)目式合作是海洋空間規(guī)劃跨界倡議中最為有效的手段，只有把注意力放在共享領(lǐng)域中將要共同解決的問(wèn)題上，跨界合作將會(huì)更有針對(duì)性、更具有效率。首先，利益相關(guān)主體應(yīng)該根據(jù)所處背景、現(xiàn)實(shí)條件、實(shí)際情況等確定想要解決的問(wèn)題，而不是采用“一刀切”的辦法。其次，在確定跨界倡議的核心問(wèn)題后，各個(gè)利益相關(guān)者定期面對(duì)面交流分享經(jīng)驗(yàn)，了解不同國(guó)家或地區(qū)的文化、實(shí)踐、意識(shí)、規(guī)劃系統(tǒng)和偏好，減少溝通障礙，識(shí)別沖突領(lǐng)域，最大限度的發(fā)揮合作潛力，尋找協(xié)同領(lǐng)域并最終制定一套共同的目標(biāo)和計(jì)劃來(lái)解決共同問(wèn)題。第三，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)提供定期且不斷的交流對(duì)話機(jī)會(huì)，利益相關(guān)者的集體認(rèn)同感得以建立，從而反過(guò)來(lái)更加促進(jìn)了跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。第四，由于參加跨界合作的國(guó)家或地區(qū)可能在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、知識(shí)水平等方面存在差異，因此能力建設(shè)至關(guān)重要。在進(jìn)行能力建設(shè)的過(guò)程中，各利益相關(guān)主體能夠在學(xué)習(xí)中形成共同語(yǔ)言，對(duì)關(guān)鍵概念形成一致的理解，從而在海洋空間規(guī)劃合作中構(gòu)建通用性語(yǔ)言。第五，立法和政策趨同的過(guò)程可以賦予跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)法律地位，使其運(yùn)行有法可依，跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生許多符合實(shí)際的政策建議，是立法和政策趨同過(guò)程的“催化劑”。

圖4 跨界海洋空間規(guī)劃合作關(guān)系評(píng)估體系

在建立跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之后，海洋空間規(guī)劃與政策、倡議等的互動(dòng)可能影響其效能發(fā)揮，因此適時(shí)的以科學(xué)方法評(píng)估其發(fā)揮的作用和影響至關(guān)重要。Kidd and McGowan開(kāi)發(fā)的跨國(guó)伙伴關(guān)系評(píng)估體系不僅可以應(yīng)用于超國(guó)家機(jī)構(gòu)，在次國(guó)家尺度上也同樣適用(如圖4所示)。[28]信息共享是第一級(jí)別，其含義是在各個(gè)國(guó)家、市場(chǎng)和民間社會(huì)利益相關(guān)者之間建立海洋利益的信任；第二級(jí)別是管理共享，主要集中在合作更緊密的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，這種合作既可以是短期的也可以是長(zhǎng)期的；第三個(gè)級(jí)別是聯(lián)合規(guī)則的商定，在這一階段利益相關(guān)者開(kāi)始希望建立與特定活動(dòng)領(lǐng)域相關(guān)的共同程序或協(xié)議的商定聯(lián)合規(guī)則；第四級(jí)別是組織的聯(lián)合，在這一階段利益相關(guān)者開(kāi)始建立新的聯(lián)合研究機(jī)構(gòu)、小組；最后一個(gè)級(jí)別是法律的整合，這種新的整合可能會(huì)為特定海域的管理帶來(lái)新的政治秩序。從下往上的過(guò)程是由不正式合作向正式合作過(guò)渡的過(guò)程。在此可以把信息共享歸于商討階段，把管理共享、商定聯(lián)合規(guī)則和組織聯(lián)合歸于合作階段，把法律整合置于立法階段。在建立合作關(guān)系時(shí)，不一定所有的合作都尋求最高等級(jí)，也可以循序漸進(jìn)的方式進(jìn)行開(kāi)發(fā)，畢竟信息共享是所有合作的起點(diǎn)。[28]

(三)優(yōu)化數(shù)據(jù)管理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

在進(jìn)行數(shù)據(jù)管理上的跨界合作時(shí)，應(yīng)該基于信息需要，按照一套技術(shù)準(zhǔn)則對(duì)行政邊界、生物特征、人類(lèi)活動(dòng)(包括過(guò)去、現(xiàn)在以及將來(lái)可能進(jìn)行的活動(dòng))等信息進(jìn)行收集、整理、協(xié)調(diào)工作。歐洲大西洋跨界海洋空間規(guī)劃( Transboundary Planning in the European Atlantic，簡(jiǎn)稱(chēng)TPEA)項(xiàng)目定義了六個(gè)收集和協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)的步驟：識(shí)別和編譯數(shù)據(jù)、評(píng)估數(shù)據(jù)、協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)、編輯或創(chuàng)建元數(shù)據(jù)、輸入到地理數(shù)據(jù)庫(kù)和共享數(shù)據(jù)。通過(guò)這六個(gè)步驟，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)管理在不同司法管轄區(qū)的跨界。[29]目前，為了幫助跨界數(shù)據(jù)集標(biāo)準(zhǔn)化，常用的操作平臺(tái)是ArcGIS空間分析系統(tǒng)，允許用戶以多種形式觀察、理解、查詢、解釋數(shù)據(jù)并使數(shù)據(jù)可視化，保證跨界數(shù)據(jù)集擁有共同的測(cè)量框架和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。讓利益相關(guān)者參與實(shí)地調(diào)查和數(shù)據(jù)收集、共享會(huì)使經(jīng)驗(yàn)得分享過(guò)程更為順暢和有效，同時(shí)還可以提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)的相關(guān)性。值得注意的是，相關(guān)參與主體共享敏感數(shù)據(jù)，從而共創(chuàng)可以指導(dǎo)跨界討論的公開(kāi)透明的跨界數(shù)據(jù)集，這對(duì)海洋空間規(guī)劃跨界合作至關(guān)重要。但是，在對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理的過(guò)程中，不同的相關(guān)主體在技術(shù)能力方面可能存在差異，導(dǎo)致數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊。

融合治理體系，尋找更廣泛的治理方法。每個(gè)國(guó)家和地區(qū)都有獨(dú)特的行政和管理系統(tǒng)，這些系統(tǒng)在可能產(chǎn)生海洋空間規(guī)劃跨界合作的國(guó)家中有較大差異，同時(shí)國(guó)家的優(yōu)先事項(xiàng)可能與的目標(biāo)不兼容，所以跨界海洋空間規(guī)劃面臨著將它們連接、融合和重構(gòu)的挑戰(zhàn)。關(guān)于跨界海洋空間規(guī)劃治理框架的分析，Jay et al.認(rèn)為，對(duì)治理框架的分析應(yīng)有助于確定國(guó)家和區(qū)域的優(yōu)先事項(xiàng)；有助于確?？缃绾Ｑ罂臻g規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)考慮到立法、政策和行政結(jié)構(gòu)，尤其是尚未涵蓋的問(wèn)題；不需要對(duì)法律和程序進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化；強(qiáng)調(diào)信息流和持續(xù)溝通；識(shí)別需要跨界的海洋活動(dòng)非常有用。[29]因此，在建立更廣泛的治理結(jié)構(gòu)時(shí)，需要考慮到現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、法制結(jié)構(gòu)，將在其他領(lǐng)域得到的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到跨界海洋空間規(guī)劃中，充分利用利益相關(guān)者的力量，借助官方和民間的有關(guān)組織，尋求更廣泛的合作。

六、結(jié)語(yǔ)

基于海洋環(huán)境的獨(dú)特性和對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理，跨界思維的運(yùn)用顯得尤為重要。跨界海洋空間規(guī)劃主要包括跨行政邊界海洋空間規(guī)劃、跨地理邊界海洋空間規(guī)劃、跨治理邊界海洋空間規(guī)劃等三個(gè)層面的內(nèi)涵。在我國(guó)的海洋空間規(guī)劃中運(yùn)用跨界思維是海洋環(huán)境的屬性、對(duì)海洋資源與環(huán)境實(shí)施科學(xué)開(kāi)發(fā)與保護(hù)、建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路的內(nèi)在要求。但是綜合國(guó)際學(xué)者研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，跨界海洋空間規(guī)劃存在缺乏法律基礎(chǔ)、跨界數(shù)據(jù)管理困難、司法管轄區(qū)間治理體系差異等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。通過(guò)對(duì)跨界海洋空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)機(jī)制的梳理和框架構(gòu)建，總結(jié)出我國(guó)實(shí)現(xiàn)跨界海洋空間規(guī)劃的可行性措施：加快立法、實(shí)現(xiàn)政策趨同；建立跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、分享經(jīng)驗(yàn)、提升能力建設(shè)以解決共同問(wèn)題；優(yōu)化數(shù)據(jù)管理、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。考慮到不同國(guó)家和地區(qū)擁有不同的海洋資源環(huán)境開(kāi)發(fā)與保護(hù)的背景和特色，本文提出的方法并不適用于所有國(guó)家和地區(qū)，但卻客觀上提供了實(shí)施跨界海洋空間規(guī)劃的方法論選擇。