張潔 倪慧群 郭志丹 劉衛(wèi)民 蔣育燕

【摘 要】 高校是財政科技支出的重要執(zhí)行主體，如何有效評判科技創(chuàng)新活動的產(chǎn)出和成效，積極推進(jìn)財政績效預(yù)算管理的深化發(fā)展，貫徹落實黨的十九大全面實施績效管理的戰(zhàn)略部署，是當(dāng)下需要解決的重點和難點。文章以系統(tǒng)論為基礎(chǔ)，針對財政科技支出績效管理和評價應(yīng)用存在的問題，以提高財政科技支出績效評價質(zhì)量為前提，提出將績效理念和績效要求貫穿于財政科技資金管理尤其是高?？蒲薪?jīng)費管理的全過程，優(yōu)化科技資源配置，提高財政資金使用效率、效益，真正實現(xiàn)將績效評價應(yīng)用落到實處，由點及面地推開全面績效管理。

【關(guān)鍵詞】 財政科技支出; 高?？蒲? 經(jīng)費管理; 評價應(yīng)用

【中圖分類號】 F812.7 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）17-0105-06

一、引言

財政科技支出是指為支持科技創(chuàng)新發(fā)展的政府財政資金投入，是國家科技進(jìn)步、科技政策制定以及戰(zhàn)略布局的資金基礎(chǔ)，科研院所、高校以及企業(yè)是其主要的執(zhí)行主體。財政科技支出管理是政府部門對一般公共預(yù)算中用于科技事業(yè)發(fā)展的部分所進(jìn)行的決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督活動的總稱，包括科技經(jīng)費撥付、經(jīng)費預(yù)算、經(jīng)費監(jiān)管、績效評價等內(nèi)容。其目的是通過對財政科技資金的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督控制，引導(dǎo)科技資源的流向，使其更好地服務(wù)于科技活動[1]。近年來，在我國實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略背景下，國家財政科技支出的規(guī)模和范圍也在逐年增大，總量保持在世界第二位?！?017年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》顯示，2017年國家財政科學(xué)技術(shù)支出8 383.6億元，比上年增長8%;財政科學(xué)技術(shù)支出占當(dāng)年國家財政支出的比重為4.13%。

財政對科技支出是否能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是否能夠產(chǎn)出相應(yīng)的成果和知識總量，能否起到增加社會科技水平和科技競爭優(yōu)勢的作用，都需要通過績效評價才能夠得到量化和直觀性評判輸出。作為財政科技支出重要執(zhí)行主體的高校，是科技創(chuàng)新的主力軍，肩負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)的重要使命。在保證培養(yǎng)人才同時，怎樣提升高校的科技創(chuàng)新水平和科研力量，如何有效開展財政對科技投入的績效評價，為決策提供依據(jù)，是當(dāng)下需要關(guān)注和解決的重點和難點。本文擬以系統(tǒng)論為基礎(chǔ)，針對財政科技資源配置和財政科技資金使用效率和效益問題，著眼高校，將績效評價優(yōu)化和應(yīng)用落到實處，由點及面地推開全面績效管理。

二、理論基礎(chǔ)及廣東省財政績效管理概述

（一）系統(tǒng)論基礎(chǔ)

“系統(tǒng)”來源于古希臘語，是指由部分構(gòu)成整體的意思。1937年，美籍奧地利人、理論生物學(xué)家貝塔朗菲（Bertalanffy）提出了一般系統(tǒng)論原理。系統(tǒng)具有動態(tài)性、目的性和整體性，適用于一切綜合系統(tǒng)或子系統(tǒng)的模式、原則和規(guī)律，強調(diào)整體與局部、局部與局部、整體與外部環(huán)境之間的有機聯(lián)系[2]。

從系統(tǒng)控制論角度來看，財政預(yù)算績效管理就是一個具有鮮明程序性的機制化系統(tǒng)控制過程，也是一種自我約束、自我管理的管理信息控制系統(tǒng)。財政預(yù)算分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算等。從系統(tǒng)論的全局觀出發(fā)，為實現(xiàn)財政預(yù)算績效管理系統(tǒng)的高效運行，必須由上及下、不斷完善各子系統(tǒng)的功能和加強其有機聯(lián)系。財政科技支出績效管理子系統(tǒng)作為財政一般公共預(yù)算績效管理系統(tǒng)的下一級子系統(tǒng)，其自身功能的完善必然要著眼于再下一級的高?？蒲薪?jīng)費績效管理子系統(tǒng)的建設(shè)和改進(jìn)。高校因本身基礎(chǔ)條件較好、組織機構(gòu)健全、制度措施易于制定和推行，率先在高校推進(jìn)財政科研資金績效評價優(yōu)化及應(yīng)用是必然選擇，也必將促進(jìn)財政績效管理的深化改革。本文的系統(tǒng)邏輯分析和對策實現(xiàn)途徑表述如圖1所示。

（二）廣東省高校財政科技支出管理與績效評價應(yīng)用現(xiàn)狀

1.廣東省財政科技經(jīng)費撥付與省高?？蒲薪?jīng)費投入情況

《2017年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，全國研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費投入超過千億元的?。ㄊ校┯?個，廣東省以2 343.6億元，占全國總研發(fā)經(jīng)費投入13.3%，位列第一。據(jù)《2016年廣東省普通高?？萍?社科統(tǒng)計報告》顯示，廣東普通高?？蒲薪?jīng)費2015年突破了100億元，達(dá)106.18億元，2016年增加到160.39億元，比之前2012—2014年約70億元/年的經(jīng)費投入翻了一番，2017年廣東省財政一般公共預(yù)算支出中，科技支出為821.41億元，高校研發(fā)經(jīng)費財政投入15.67億元，占了近2%。

2.廣東省財政科技支出績效評價體制及自評機制概況

（1）績效評價體制建設(shè)

科技部于2003年出臺了《關(guān)于改進(jìn)科學(xué)技術(shù)評價工作的決定》，指出要建立健全科學(xué)技術(shù)評價制度，指出財政科技支出開展績效評價的必要性。2016年7月，《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》強調(diào)要規(guī)范管理、完善內(nèi)部風(fēng)險防控機制，強化資金使用績效評價。黨的十九大報告中，再一次做出了“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的戰(zhàn)略部署。2018年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》著力解決當(dāng)前預(yù)算績效管理中的突出問題，明確了各地區(qū)、各部門的績效責(zé)任，對重大項目責(zé)任人實施績效終身責(zé)任追究制等。廣東省是績效評價的先驅(qū)省份，于2003年進(jìn)行財政績效評價試點，2004年設(shè)立全國第一個省級財政支出績效評價機構(gòu)，出臺了《廣東省財政支出績效評價試行方案》[3]，之后不斷推進(jìn)制度體系建設(shè)，制定了170多項預(yù)算績效管理、績效評價、績效目標(biāo)管理等一系列規(guī)章制度，并就財政科技支出績效評價制定了相應(yīng)的實施細(xì)則。

（2）廣東省財政科技支出績效自評機制概況

目前，廣東省對于省直部門的財政績效實行自評流程，主要由財政部門布置并通報進(jìn)度，省直部門（如科技廳）具體開展、公開結(jié)果并接受公眾監(jiān)督。自評指標(biāo)體系分為財政資金項目支出、財政整體支出以及財政專項資金績效自評指標(biāo)體系等。而省財政科技支出的績效評價，由省科技廳監(jiān)督審計處負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織實施開展，審核、確定各專項績效評價報告，并推進(jìn)績效評價結(jié)果應(yīng)用。項目承擔(dān)單位如高校則是科技項目績效被評價對象。財政科技支出績效評價指標(biāo)體系包括共性指標(biāo)（一至三級指標(biāo)）和個性指標(biāo)（四級指標(biāo)），其中共性指標(biāo)分為績效目標(biāo)、績效影響（前期準(zhǔn)備、資金管理、事項管理）和績效表現(xiàn)（經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性），個性指標(biāo)則根據(jù)評價需要設(shè)置[4]。

3.廣東省高校財政科技支出績效評價應(yīng)用情況

目前，廣東省財政已推行根據(jù)績效評價結(jié)果來確定撥付下一年預(yù)算撥付。對于評價結(jié)果不理想的單位不再安排預(yù)算，且收回相關(guān)資金，如2015年專項資金收回35.86億元[5]，占全部評價資金的0.6%。與此同時，會挑選部分重點項目績效評價結(jié)果，以專題的形式呈報給省政府，為重大決策提供績效參考。此外，也會將部分重大專項評價結(jié)果反饋給主管部門、人大、審計等相關(guān)部門，并向社會公開，以達(dá)到加大外部監(jiān)督力度，落實部門績效管理責(zé)任的目標(biāo)。但是，部門單位績效自評報告的公開以及績效責(zé)任約束和績效評價問責(zé)制度尚在不斷探索中，評價結(jié)果應(yīng)用措施也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而廣東省高校應(yīng)用財政績效評價體系進(jìn)行高?？蒲薪?jīng)費管理績效自評及應(yīng)用尚為空白，只有相關(guān)財政科研資金的項目支出或者專項資金的績效自評。此外，將績效評價結(jié)果用于優(yōu)化科技資源配置基本未見。因高?？蒲凶陨淼奶厥庑院鸵?guī)律性，需在實踐中不斷探索，通過加強高校的科研經(jīng)費績效管理，不斷服務(wù)科技企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，才能為全省財政科技支出的效益和全省創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展提供更多智力和技術(shù)支撐。

三、存在問題分析

（一）財政科技支出管理存在的問題

1.經(jīng)費分配不合理

當(dāng)前科研經(jīng)費主要由財政部、科技部、教育部等歸口部門集中管理，通過項目申報和立項審批進(jìn)行分配。雖然財政科技投入總額快速增長，但是資源分配布局不合理。一方面國家部委、省市廳局都設(shè)有各類科技計劃項目，種類繁多，而這些部門之間缺乏有效的溝通和銜接，導(dǎo)致有些項目多頭申報，科研經(jīng)費投入交叉重復(fù);另一方面各部門都搶著給知名單位和科研“大腕”科研項目，導(dǎo)致知名單位和知名人士到了年底頭疼如何花錢，而絕大多數(shù)的一般科研人員拿到項目都很艱難。目前對科研經(jīng)費的管理僅僅是一個簡單的政策導(dǎo)向問題，無法作為科研資源配置的有效依據(jù)，部分項目資金分散分離、部分科研資金存在浪費[6]，沒有將科技經(jīng)費管理所涉及的主體、科研活動類型等放到一個系統(tǒng)中研究，加之與財務(wù)管理的不融通，使得對其的績效評估未能體現(xiàn)出資金的效率性。此外，根據(jù)科研產(chǎn)出如論文、專利的數(shù)量甚至是某高校萬元投入的論文產(chǎn)出量之類的科研績效標(biāo)準(zhǔn)來分配科技資源，會導(dǎo)致“強者越強、資源過分集中”的“馬太效應(yīng)”[7]。

2.經(jīng)費成本意識和資金風(fēng)險管控薄弱

一些科研項目承擔(dān)單位成本管理意識薄弱，尤其是間接成本的核算方法缺乏，科研人員的績效支出比例低，無法有效補償，導(dǎo)致科研人員熱情內(nèi)驅(qū)化不足[8]，由于高?；蚩蒲袡C構(gòu)缺少宏觀的績效評價及問責(zé)機制，科學(xué)共同體追求數(shù)量導(dǎo)向，忽視質(zhì)量和實際貢獻(xiàn)[9]。而管理部門對于財政性科研資金風(fēng)險的識別和管控意識不強，在資金配置過程中，由于管理環(huán)境多變、行為主體動機動態(tài)多變、經(jīng)費流向復(fù)雜難控和違約成本低等原因，使得當(dāng)前財政性科研經(jīng)費風(fēng)險成因復(fù)雜，管理難度加大[10]。一些不按預(yù)算支出、突擊花錢和套取科研經(jīng)費的情況時有發(fā)生，沒有將資金風(fēng)險管控納入到實時、有效、動態(tài)的績效全過程測評體系中。

3.指標(biāo)信息收集不易，績效評價質(zhì)量參差不齊

（1）財政績效信息系統(tǒng)各自為政，項目承擔(dān)單位績效信息系統(tǒng)尚未建立

各省市雖分塊建有績效管理信息系統(tǒng)，但缺乏聯(lián)系縱向和橫向的專門績效評價數(shù)據(jù)收集和分析的信息系統(tǒng)，無法實現(xiàn)整體資源共享。數(shù)據(jù)收集的臨時性和缺失導(dǎo)致績效評價結(jié)果不科學(xué)?？冃гu價指標(biāo)體系不完善，關(guān)鍵指標(biāo)的量化數(shù)據(jù)難以獲取，大大影響了財政績效評價結(jié)果的準(zhǔn)確性。廣東省財政廳出臺的《廣東省財政支出績效評價報告質(zhì)量控制和考核指標(biāo)體系框架（試行）》中，要求績效評價報告“要用數(shù)據(jù)說話”，專門在一級指標(biāo)“報告內(nèi)容”下設(shè)立二級指標(biāo)“數(shù)據(jù)利用”，并將其細(xì)化為“數(shù)據(jù)利用充分性”和“數(shù)據(jù)來源可靠性”[11]，由于各職能部門分而治之，缺乏統(tǒng)一的服務(wù)于績效管理的理念，使得表征科研績效特質(zhì)的個性指標(biāo)和一些量化指標(biāo)所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，這正成為績效評價報告質(zhì)量的瓶頸。項目承擔(dān)單位如高校，作為績效評價基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的源頭，更沒有專門的績效評價部門，也尚未建立基礎(chǔ)的科研項目績效信息系統(tǒng)和績效評價數(shù)據(jù)庫，無法實現(xiàn)與省財政績效評價信息系統(tǒng)對接的信息化管理。都是在需要績效評價時，才要求各相關(guān)部門進(jìn)行數(shù)據(jù)收集、報送和分析，使得數(shù)據(jù)統(tǒng)計的準(zhǔn)確性不高，也使得匯總數(shù)據(jù)和項目實施情況出現(xiàn)偏差，從而影響績效評價的質(zhì)量。

（2）績效評價周期較短，缺乏科研項目績效的后續(xù)追蹤評估機制

科研項目具有建設(shè)周期長、綜合績效持續(xù)時間長等特點，科研長期戰(zhàn)略目標(biāo)和短期技術(shù)突破的矛盾性，以及科研產(chǎn)出的特殊性，如知識性的、觀念性的或是間接的決策建議等[12]，其效益具有一定的滯后性，難以在短期內(nèi)體現(xiàn)為直接的、看得見的經(jīng)濟或社會效益，截止項目結(jié)題后甚至資金下達(dá)后不久即進(jìn)行績效評價，難以客觀準(zhǔn)確反映項目真正的績效，從而影響績效評價結(jié)果，也難以反映其長期真實全面的績效情況[13]。另一方面，科研績效評價對于指標(biāo)體系和模型的選擇也非常重要，當(dāng)前的績效評價體系對于指標(biāo)權(quán)重做出了統(tǒng)一的規(guī)定，評價的二級指標(biāo)體系中缺乏后續(xù)追蹤評估指標(biāo)，這使得績效評價結(jié)果受主觀影響較大，顯得非常不科學(xué)。同時，追蹤評估機制的缺失，使得項目結(jié)題時獲得績效評價報告就終止了對該項目的科技管理服務(wù)和績效過程管理，無法有效衡量真正的財政科技資金的效益。

（3）績效評價未能與高?？蒲薪?jīng)費管理有效融合

高?？蒲薪?jīng)費管理及績效評價是一個涉及科技、財務(wù)、審計等多部門日常管理的綜合行為，而開展績效評價時，管理部門更側(cè)重于資金的設(shè)定目標(biāo)是否合理，資金下達(dá)、使用是否規(guī)范，績效目標(biāo)是否如期完成，采用的評價方法主要是目標(biāo)預(yù)定與實施效果比較法，即將實際產(chǎn)生的結(jié)果與預(yù)定的目標(biāo)進(jìn)行比較，分析其完成與否的原因，從而評價其績效。這種方法的不足之處在于績效目標(biāo)由項目單位自行申報，簡單地對目標(biāo)完成與否進(jìn)行考核，在一定程度上有局限性，只反映了目標(biāo)的實現(xiàn)程度，其評價的結(jié)果較難反映財政科技資源分配的有效性。另外，評價體系中，直接規(guī)定權(quán)重或通過專家打分的層次分析法獲得指標(biāo)權(quán)重，評價結(jié)果受主觀因素影響較大。

（4）高校內(nèi)部績效評價制度缺失，可操作性差

中央和地方都制定了相應(yīng)的績效管理制度，但是高校從預(yù)算、政府采購、資產(chǎn)、審計到科研經(jīng)費管理等各方面，只有“加強績效管理”之類的泛性表述，普遍缺乏績效管理內(nèi)部制度，更缺乏相應(yīng)的實務(wù)性操作標(biāo)準(zhǔn)[14]。這種績效理念的不深入和績效評價的不可操作性，使得高校各職能部門各施其政，無法在日常的管理中收集和獲得最直接的指標(biāo)信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，從而不利于建設(shè)績效評價數(shù)據(jù)庫。高校相應(yīng)制度的缺失，也導(dǎo)致職能部門的缺失，廣東省高校目前普遍缺乏專門績效部門或者績效考核工作小組的存在。

（二）評價結(jié)果應(yīng)用不力

1.績效意識薄弱，績效評價應(yīng)用的制度和培訓(xùn)推廣較少

財政科技支出績效評價是對財政性科研經(jīng)費管理的過程和目標(biāo)進(jìn)行價值判斷的過程，在提升、總結(jié)、激勵科研主體的創(chuàng)新力和競爭力方面起著關(guān)鍵的作用。由于績效意識缺乏，相關(guān)的績效評價應(yīng)用的培訓(xùn)制度很少，推廣度不夠，公眾缺乏績效的理念和對科研項目執(zhí)行的監(jiān)督意識，績效結(jié)果反饋整改機制缺失，相應(yīng)績效應(yīng)用激勵機制不完善，導(dǎo)致評價工作存在“重評價，輕應(yīng)用”的現(xiàn)象。

2.績效評價信息公開不夠，公眾監(jiān)督氛圍不濃

信息公開在一定程度上可以打破傳統(tǒng)行政管理的獨斷封閉作用，消除政府與公眾間的信息不對稱問題[15]。但是目前我國大部分省市績效評價結(jié)果的公開性和透明性不足。除少數(shù)專項資金績效評價報告予以公開外，績效信息基本在內(nèi)部范圍內(nèi)公開，由上級部門及部門領(lǐng)導(dǎo)保管，公眾難以了解項目評價結(jié)果的具體內(nèi)容，整個監(jiān)督氛圍亟待改進(jìn)。

3.績效監(jiān)督反饋機制缺失，績效評價流于形式

財政科技管理與財務(wù)管理融通不夠，相關(guān)管理機制研究較少，績效監(jiān)督機制研究更是缺失，缺乏有效的績效審計、績效溝通與反饋制度，項目立項與執(zhí)行效果的反饋作用不強，績效評價的應(yīng)用性未納入評價體系中，從而在科技資源配置方面仍未體現(xiàn)“績效優(yōu)先”，評價往往流于形式。此外，項目承擔(dān)的單位如高校財務(wù)公開度仍不高，績效評價的實施是為了完成上級布置的任務(wù)，為評價而評價，更勿論反饋切實有效的整改措施了。

四、優(yōu)化對策

（一）健全財政科技支出績效管理機制

1.加強事前績效評估，發(fā)揮項目庫管理機制對科技資源配置的導(dǎo)向作用

應(yīng)盡快建立統(tǒng)一的預(yù)算績效信息管理體系，改變信息分塊的局面。基于系統(tǒng)論的綜合績效評價指標(biāo)體系中，依據(jù)評價結(jié)果進(jìn)行資源配置屬于績效目標(biāo)的管控環(huán)節(jié)，即該申報項目是否處于技術(shù)領(lǐng)先、探索空白等，應(yīng)考慮到行業(yè)發(fā)展、科技進(jìn)步或科技戰(zhàn)略布局等績效目標(biāo)管理因素，可通過績效目標(biāo)的申報、審核管理實現(xiàn)對資源的配置導(dǎo)向作用。而財政項目庫管理機制的建立和推行，可以防止財政資金各類項目的虛假申報和重復(fù)申報的問題。通過整合系統(tǒng)信息，改進(jìn)各個子系統(tǒng)的績效目標(biāo)管理，使其更符合整個系統(tǒng)資源配置的要求，對項目申報的目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性、預(yù)定績效目標(biāo)的經(jīng)濟性和績效目標(biāo)的延伸性等加大前期論證的力度和范圍，實現(xiàn)對有限的財政科技資金更加合理的配置。具體措施包括：（1）對于納入項目庫管理的項目，不僅要根據(jù)事后績效評優(yōu)結(jié)果，優(yōu)先支持，還要加大資金支持力度進(jìn)行事前績效評估。參照某些省市的具體經(jīng)驗，如北京市的《項目支出事前績效評估管理暫行辦法》等，不斷完善從上至下的制度體系，從制度上規(guī)定必須對某類或某些專項資金進(jìn)行事前績效評估，通過將風(fēng)險前置，確保對財政投入項目的優(yōu)選性。對于經(jīng)過前期論證的優(yōu)選項目，經(jīng)費應(yīng)優(yōu)先支持、及時到位，從而真正發(fā)揮績效評價管理對科技資源配置的重要導(dǎo)向作用。（2）對于事后績效評價不理想的項目，應(yīng)分析其原因是由于評價標(biāo)準(zhǔn)不合適，應(yīng)用制度缺失，還是哪個管理環(huán)節(jié)的漏洞問題，及時加以調(diào)整和準(zhǔn)確評估。通過增設(shè)績效綜合評價體系中的應(yīng)用、反饋類指標(biāo)，為項目庫優(yōu)選提供決策依據(jù)。

2.結(jié)合內(nèi)控制度建設(shè)，加強資金風(fēng)險管控意識和權(quán)力制衡體系

基于系統(tǒng)論的績效綜合評價指標(biāo)體系中，績效過程管理包括資金管理和科研項目管理，是考核資金的到位、支付以及支出等的合理合規(guī)性，項目實施程序規(guī)范性和項目執(zhí)行監(jiān)管情況等，正是科研經(jīng)費撥付和支出監(jiān)管的風(fēng)險管控環(huán)節(jié)?？蒲匈Y金的浪費、低效問題必須考慮到財政科技投入成本和科研管理的成本，從資金分配、主管、項目承擔(dān)單位等各個環(huán)節(jié)的單位內(nèi)部管理抓起，結(jié)合控制環(huán)境和績效控制目標(biāo)提升對風(fēng)險控制的要求，通過評估風(fēng)險產(chǎn)生及可能導(dǎo)致績效低下、目標(biāo)偏離的各環(huán)節(jié)各單位，在事中圍繞績效實現(xiàn)路徑，通過內(nèi)控組織機構(gòu)的完善和分級控制來進(jìn)行權(quán)力制衡，實現(xiàn)資金從源頭到下達(dá)單位的全過程風(fēng)險管控，通過信息溝通與監(jiān)督體系，保障績效實現(xiàn)和應(yīng)用落地，提高資金的安全和效率。具體措施包括：（1）對于資金分配部門，通過內(nèi)控監(jiān)督體系，從流程上規(guī)范資金的申請和分配，將風(fēng)險從財政資金分配源頭上加以管控。（2）對于資金主管部門，從內(nèi)控體系的預(yù)警和資金執(zhí)行評價和風(fēng)險反饋中，結(jié)合項目的具體實施情況，將偏離了績效目標(biāo)的項目，及時停止資金繼續(xù)支付，避免損失加大。（3）對于項目承擔(dān)單位如高校等，通過內(nèi)控體系的完善，審計力度的加大，及時發(fā)現(xiàn)資金的執(zhí)行情況以及資金使用的規(guī)范性和效率，避免違規(guī)支出、套取科研經(jīng)費、突擊花錢等問題的發(fā)生，通過反饋到資金分配和主管部門，形成一個全過程流轉(zhuǎn)的資金風(fēng)險管控體系。

3.嚴(yán)控績效評價質(zhì)量，保障評價結(jié)果應(yīng)用前提

（1）著眼項目承擔(dān)單位信息化建設(shè)，完善指標(biāo)體系和指標(biāo)信息積累

高質(zhì)量績效評價工作離不開高質(zhì)量的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的質(zhì)量決定了評價的質(zhì)量。只有通過信息化平臺建設(shè)和績效評價基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的完善，配合績效評價指標(biāo)體系修訂和不斷完善，為績效目標(biāo)設(shè)立和績效標(biāo)準(zhǔn)制定等事前績效評價和事后績效目標(biāo)實現(xiàn)以及科研產(chǎn)出效益評估等提供充足、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)來源，才能提高績效評價質(zhì)量。具體措施包括：（1）管理部門應(yīng)完善財政績效管理信息系統(tǒng)，對現(xiàn)有評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)庫、項目庫、專家?guī)臁①Y料檔案庫、第三方機構(gòu)庫等子系統(tǒng)維護(hù)升級，不斷提高績效評價信息化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。加大專業(yè)、高水平的第三方機構(gòu)專業(yè)評價力度和范圍，可推行多家機構(gòu)聯(lián)合評價的模式。（2）項目承擔(dān)單位擁有一定容量和一定規(guī)模的數(shù)據(jù)庫是開展績效評價工作的基礎(chǔ)。為保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，可以率先在基礎(chǔ)條件較好、人才力量充足、部門設(shè)置齊全、保障制度容易制定和推行的普通高校試點數(shù)據(jù)庫建設(shè)，然后由點及面地推開成功經(jīng)驗。（3）要加強社會誠信建設(shè)，加強不同層次、不同部門之間的協(xié)同，打破數(shù)據(jù)壁壘，加強對大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)在評價工作中的運用，為高質(zhì)量評價提供強有力的基礎(chǔ)支撐。

（2）增加績效追蹤管理，實行績效全過程管理

為實施績效全過程管理，建議在現(xiàn)行指標(biāo)體系中增設(shè)“績效追蹤”二級指標(biāo)，除了生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益指標(biāo)外，為促進(jìn)評價結(jié)果的落地應(yīng)用，增設(shè)“績效評價應(yīng)用”三級指標(biāo)，甚至可以細(xì)化至四級指標(biāo)如財政資金收回率、獎懲制度完善率等表征評價結(jié)果應(yīng)用情況的指標(biāo)，既能提高一些效益滯后的科研產(chǎn)出評估準(zhǔn)確性，又能將評價結(jié)果有無應(yīng)用情況納入評價體系，改變輕應(yīng)用的局面。科技項目管理信息系統(tǒng)，包含即時管理，對后續(xù)效益實施跟蹤并反饋給主管部門，加強了其監(jiān)管責(zé)任，拓展了績效評價周期。只有確保資金在各個環(huán)節(jié)都能夠有效地處于監(jiān)管控制之中，才能夠發(fā)揮出其最大的效益，實現(xiàn)績效的全過程動態(tài)管理。

（3）探索新型評價模型和評價方法，通過日常管理建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫

績效評價的結(jié)果會因為管理部門、評價方不同等影響而存在差異，應(yīng)設(shè)計符合科技特性的評價流程和標(biāo)準(zhǔn)，探索科學(xué)合理的數(shù)學(xué)分析模型和評價方法，如跨學(xué)科應(yīng)用模糊數(shù)學(xué)的灰箱模型或進(jìn)行學(xué)習(xí)型模型的探索，改進(jìn)評價指標(biāo)權(quán)重受主觀影響的不足。通過深化績效理念，優(yōu)化日常管理系統(tǒng)，獲得第一手評價指標(biāo)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)：一方面，科技、財務(wù)、審計、資產(chǎn)等日常管理系統(tǒng)都要考慮到績效考評的需要，增設(shè)配套模塊，有意識地收集績效評價的基礎(chǔ)信息。如科技項目申報管理平臺可增設(shè)同類科技專項績效評價結(jié)果模塊，以提高參考、應(yīng)用的透明度，切實反映財政資金投入的有效性。另一方面，不同管理部門間應(yīng)通過信息化實現(xiàn)對接，打破數(shù)據(jù)壁壘，尤其充分考慮不同科研項目的特性和產(chǎn)出周期，逐步建立績效追蹤數(shù)據(jù)庫。

（4）建立高校內(nèi)部績效評價制度，增強績效評價可操作性

績效評價的主管部門應(yīng)發(fā)揮政策主導(dǎo)作用，為項目承擔(dān)單位開展財政科技支出績效評價工作提供相應(yīng)的政策指引和組織保障，通過制定工作規(guī)范和實施細(xì)則等對其進(jìn)行指導(dǎo)并加以培訓(xùn)，提高其績效管理水平。作為績效自評主體的高校，應(yīng)配合制定適合自身管理特點的績效評價制度和辦法，具體措施包括：（1）高校應(yīng)從可操作性入手，制定實施評價工作全過程的相關(guān)工作規(guī)范，制定相應(yīng)的高校內(nèi)部細(xì)則，做到績效評價基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、績效評價的實施和績效考核各個流程都有據(jù)可依、有章可循。（2）高校應(yīng)明確績效評價各方的責(zé)任，成立由校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)綱的專門績效工作小組或績效評價部門，專門負(fù)責(zé)績效評價事宜，促進(jìn)高校內(nèi)部各部門有機協(xié)調(diào)開展績效評價工作。

（二）強化評價結(jié)果應(yīng)用

1.結(jié)合問責(zé)與獎懲制度，以全面績效理念夯實評價結(jié)果應(yīng)用的基礎(chǔ)

意識和理念是一切行動的前提，不斷加大績效管理知識培訓(xùn)力度，提高管理人員的綜合素質(zhì)，通過有效、合理的獎懲制度體系，促進(jìn)績效理念在財政資金績效管理各個環(huán)節(jié)的深入。問責(zé)是手段，不是目的，最終是為了績效理念的全面確立，促進(jìn)財政科技支出的良性循環(huán)[16]。建議將問責(zé)與獎懲制度的完善性和應(yīng)用性納入財政科技支出績效管理體系，以鼓勵為主、獎懲并用，建立激勵約束機制，推動績效應(yīng)用制度與預(yù)算安排掛鉤，與科研人員個人績效支出掛鉤。具體措施包括：（1）從上至下的各級任命都要充分重視績效考評的關(guān)聯(lián)性，將之直接與領(lǐng)導(dǎo)干部考核掛鉤，考核應(yīng)包括任期所涉資金的績效考核，如有不良績效存在的，則作為升遷調(diào)任的一票否決因素。（2）對于財政撥款部門，可以將審減的資金作為獎勵性基金，給予一次性綜合補助或者以傾斜分配等方式予以獎勵。不僅要納入行政考核范圍，而且要出臺具體的可操作方案，便于關(guān)聯(lián)方參照執(zhí)行。對于具體高?？蒲许椖抗芾?，要考慮到科研人員的成本補償激勵問題，允許提高績效支出比例，以發(fā)揮科研人員主觀能動性。（3）經(jīng)費主管部門應(yīng)建立健全科研經(jīng)費問責(zé)制，通過審計監(jiān)督，定期對科研項目涉及的合同、資金進(jìn)行檢查，對經(jīng)費使用規(guī)范、信用良好且科研成果優(yōu)秀的相關(guān)人員，給予激勵和鼓勵，對于挪用、套取科研經(jīng)費以及利用職務(wù)謀取個人利益的相關(guān)人員，依照相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅處理，并追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。（4）高校配套建立問責(zé)體系同時，應(yīng)完善考核激勵機制，在職稱評審、績效考核等方面向做出科研成果轉(zhuǎn)化成績的科研人員傾斜，讓科研人員能從科技成果的轉(zhuǎn)化中獲得公平的收益，降低套取科研經(jīng)費等的違法可能性，保障科研人員的權(quán)益，提高各方的積極性。

2.結(jié)合信息公開制度，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用

要加強宣傳與教育，全面促進(jìn)科研經(jīng)費使用信息公開制度和績效評價信息公開制度的實施，為公眾發(fā)揮監(jiān)督作用營造有利環(huán)境。從信息公開流程的規(guī)范管理抓起，硬化績效評價結(jié)果公開的約束力，減小政府和公眾的信息不對稱，不斷加大信息公開范圍和力度。具體措施包括：（1）從內(nèi)部績效培訓(xùn)抓起，逐步擴大公眾對績效知識和理念的培訓(xùn)，加大社會關(guān)注度和影響力，發(fā)揮公眾的監(jiān)督促進(jìn)作用。財政部門應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)平臺、媒體及時回應(yīng)公眾關(guān)于績效評價信息的詢問，營造良好的輿論氛圍，塑造發(fā)展績效文化。（2）績效評價主體應(yīng)建立相應(yīng)信息公開、反饋的專門渠道，各方配合，接受監(jiān)督，為全面實施績效管理提供保障。項目承擔(dān)單位如高校要及時公開科研經(jīng)費到位情況、實際經(jīng)費使用情況，是否按預(yù)算執(zhí)行，執(zhí)行進(jìn)度如何，階段性科技成果情況等，接受實施過程風(fēng)險監(jiān)管。（3）項目驗收后及時公開所取得的標(biāo)志性成果、經(jīng)費決算、結(jié)題驗收意見等，便于公眾對財政科研資金執(zhí)行效果進(jìn)行監(jiān)督和滿意度反饋，建立如新聞發(fā)布會、聽證會等意見反饋渠道和設(shè)立專家咨詢機構(gòu)。對于科研投入的后續(xù)研究結(jié)果和取得的社會效益，則通過建立長效的追蹤評估機制予以公布。

3.建立績效監(jiān)督的協(xié)同機制，強化應(yīng)用可實現(xiàn)途徑

績效監(jiān)督的落腳點是績效檢查結(jié)果，績效監(jiān)督體系既包括上對下的績效評價檢查，也包括內(nèi)部的績效審計。良好的績效監(jiān)督制度有利于取得良好的績效審計成果，應(yīng)建立內(nèi)外結(jié)合、財審聯(lián)動、良性循環(huán)的績效監(jiān)督協(xié)同機制。具體措施包括：（1）設(shè)置專門的績效監(jiān)督機構(gòu)進(jìn)行績效評價和檢查，對于內(nèi)部審計提出的整改意見由專門監(jiān)督機構(gòu)進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。（2）管理部門通過內(nèi)外結(jié)合，進(jìn)一步完善財務(wù)信息公開機制，建立績效審計結(jié)果問責(zé)制度，通過科技、財政、審計協(xié)同機制，依托信息化和大數(shù)據(jù)共享平臺，為切實推進(jìn)績效應(yīng)用提供條件和途徑。

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