韓燁

摘? ?要：大學(xué)治理體系保證大學(xué)辦學(xué)目標(biāo)與理念的實(shí)現(xiàn)，它是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的基石。政府作為主要宏觀調(diào)控者，在大學(xué)治理中發(fā)揮著不可或缺的作用。2004年，日本國立大學(xué)率先完成了法人化改革，政府職能逐步由全面管制向指導(dǎo)、監(jiān)督轉(zhuǎn)變。2016年，日本創(chuàng)設(shè)指定國立大學(xué)法人制度，進(jìn)一步推動(dòng)了國立大學(xué)的法人化改革，鼓勵(lì)大學(xué)持續(xù)開展世界高水平的教育研究活動(dòng)，并在管理運(yùn)營與財(cái)政方面享有更多自主權(quán)。政府與大學(xué)通過關(guān)系重構(gòu)，逐步完善相關(guān)法規(guī)、組織、財(cái)政、評(píng)價(jià)等體系，努力把握雙方平衡的治理關(guān)系。這種關(guān)系模式所帶來的經(jīng)驗(yàn)和新問題值得進(jìn)一步思考。

關(guān)鍵詞：日本政府 國立大學(xué) 治理關(guān)系 重構(gòu)

大學(xué)的發(fā)展與國家的發(fā)展緊密相連。大學(xué)不僅具有促進(jìn)人類認(rèn)識(shí)世界、改變世界的功能，也肩負(fù)著履行社會(huì)責(zé)任的使命。反之，國家出臺(tái)政策為學(xué)校的建設(shè)提供了指導(dǎo)和支持，其發(fā)展同樣受到大學(xué)教育的影響。如今，科技的日新月異和全球化的迅猛發(fā)展，使得大學(xué)為尋求突破創(chuàng)新，在對(duì)國家財(cái)政的依賴日益加深的同時(shí)，也對(duì)自身獨(dú)立性、自主權(quán)的需求不斷加強(qiáng)。尤其是大學(xué)的運(yùn)營、經(jīng)費(fèi)、質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的轉(zhuǎn)變，促使日本國立大學(xué)傳統(tǒng)的基石受到巨大的挑戰(zhàn)和動(dòng)搖。因此，對(duì)于日本政府來說，如何重新定位與大學(xué)的治理關(guān)系，如何統(tǒng)籌大學(xué)資源配置以更好地發(fā)揮政府職能等問題深深影響著其高等教育的發(fā)展進(jìn)程。

一、日本政府與國立大學(xué)

治理關(guān)系的轉(zhuǎn)變歷程

（一）大學(xué)自治的歷史邏輯：“管制”與“自治”的糾葛

日本的政校關(guān)系，源于大學(xué)自治的理念，至今仍受到德國大學(xué)歷史文化的深遠(yuǎn)影響。二戰(zhàn)后初期，由于美國占領(lǐng)與管制，日本在民主化管理思想的指導(dǎo)下，學(xué)術(shù)自由受到重視。由此，在憲法里對(duì)教育的規(guī)定仍以“德國大學(xué)教授會(huì)的自治理念和美國對(duì)學(xué)問自由的保障”來解讀[1]?？梢哉f，擁有絕對(duì)話語權(quán)的大學(xué)教授會(huì)，作為大學(xué)內(nèi)部治理組織的主體，占據(jù)著連政府都難以企及的地位。為此，日本的國立大學(xué)長時(shí)間在政府的管制與學(xué)校的自治中抗衡。

其中，文部科學(xué)省是與大學(xué)有最直接、最密切關(guān)系的政府部門，其主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌日本的教育、科技、文化、體育等行政事務(wù)。以往按照日本執(zhí)政黨的指示，文部科學(xué)省負(fù)責(zé)制訂、審批各類教育政策，曾被多名學(xué)者定位為“被政治化的官府”。之后，文部科學(xué)省逐步擺脫執(zhí)政黨的管制及其從屬地位，強(qiáng)化其自主制定教育政策的職能，作為具有自立性的政府機(jī)構(gòu)而存在。尤其在辦學(xué)設(shè)置、管理運(yùn)營、財(cái)政支持等方面，文部科學(xué)省牢牢把握著對(duì)國立大學(xué)的管理權(quán)。

（二）國立大學(xué)法人化改革：由“管制”向“合作”轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)初，文部科學(xué)省內(nèi)設(shè)若干教育司局、審議會(huì)、政策研究所、地方分局等政府部門，主要負(fù)責(zé)制定各類教育政策與標(biāo)準(zhǔn)，履行對(duì)大學(xué)的監(jiān)察職能，調(diào)整全國學(xué)校教育計(jì)劃，給予大學(xué)教學(xué)運(yùn)營指導(dǎo)建議，并提供相關(guān)經(jīng)濟(jì)支援。隨著2004年國立大學(xué)法人化改革，大學(xué)的決策組織由“知識(shí)共同體”向“經(jīng)營共同體”轉(zhuǎn)變。教授會(huì)成員不再身兼教育研究與行政事務(wù)的雙重職務(wù)，他們專注于教學(xué)研究，在教育研究評(píng)議方面發(fā)揮更多優(yōu)勢。按照法人化規(guī)定，每所國立大學(xué)實(shí)行“一大學(xué)一法人”的校長負(fù)責(zé)制。設(shè)立的理事會(huì)，與經(jīng)營協(xié)議會(huì)、教育研究評(píng)議會(huì)共同作為國立大學(xué)治理的主體。以往在大學(xué)辦學(xué)和財(cái)政撥款中表現(xiàn)為中央集權(quán)的文部科學(xué)省，也逐步脫下全面管制的外衣，以“合作伙伴”的姿態(tài)，維護(hù)著與大學(xué)的治理關(guān)系。隨著改革中政府職能的轉(zhuǎn)變，國立大學(xué)的治理體系實(shí)現(xiàn)了主體明確化、結(jié)構(gòu)條理化、社會(huì)活躍化、運(yùn)營效率化、管理法制化的發(fā)展。

（三）創(chuàng)設(shè)指定國立大學(xué)法人制度：以建設(shè)世界最高水平大學(xué)為目標(biāo)

近幾年，文部科學(xué)省不僅重視高等教育的行政、財(cái)政，更對(duì)大學(xué)如何提高教育質(zhì)量、促進(jìn)國際化發(fā)展、完善社會(huì)服務(wù)功能方面發(fā)揮著重要作用。為了鼓勵(lì)各大學(xué)開展世界最高水平的教育研究活動(dòng)，培養(yǎng)具有國際視野的復(fù)合型人才，文部科學(xué)省于2016年創(chuàng)建了指定國立大學(xué)法人制度，即公開招募指定國立大學(xué)法人，要求申報(bào)的國立大學(xué)在研究能力、社會(huì)協(xié)作、國際合作三方面具備國內(nèi)最高水平。根據(jù)國立大學(xué)法人評(píng)價(jià)委員會(huì)的建議，由文部科學(xué)大臣認(rèn)定指定國立大學(xué)法人。當(dāng)選的國立大學(xué)將成為日本政府的重點(diǎn)支援對(duì)象，在成果運(yùn)用經(jīng)費(fèi)、研究人員待遇、大學(xué)資產(chǎn)創(chuàng)收等方面享有更多自主權(quán)。此外，國立大學(xué)法人評(píng)價(jià)委員會(huì)的委員，還可由外國人士擔(dān)任。截至2018年，指定國立大學(xué)法人制度已遴選出東京大學(xué)、東京工業(yè)大學(xué)、名古屋大學(xué)等6所國立大學(xué)。[2]

二、日本政校治理關(guān)系重構(gòu)的主要特征

文部科學(xué)省作為政府教育部門，對(duì)國立大學(xué)治理的介入主要體現(xiàn)在政策制定、人事制度、管理運(yùn)營、資金支持、大學(xué)評(píng)價(jià)等方面。法人化改革后，文部科學(xué)省放寬了百年來對(duì)大學(xué)傳統(tǒng)管理模式的限制，政府職能由原來的“統(tǒng)制”向“指導(dǎo)、監(jiān)督”的方向轉(zhuǎn)變，大學(xué)內(nèi)部的管理方式也由原來教授會(huì)的“下意上達(dá)”式向校長的“上意下達(dá)”式轉(zhuǎn)變。

（一）不斷優(yōu)化的法律法規(guī)體系

政府對(duì)治理體系法制建設(shè)的推進(jìn)，主要體現(xiàn)在文部科學(xué)省內(nèi)部審議會(huì)對(duì)各類大學(xué)改革議題進(jìn)行討論，由省廳制定相關(guān)省令、告示，其部分提案形成法律并由國會(huì)最終確立等方面。目前，與大學(xué)管理運(yùn)營相關(guān)的法律有《國立大學(xué)法人法》《地方獨(dú)立行政法人法》《私立學(xué)校法》，與辦學(xué)相關(guān)的法律有《學(xué)校教育法》《大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》等，其對(duì)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的層級(jí)職責(zé)以及教學(xué)方面的行政關(guān)系做了規(guī)定。在大學(xué)不斷發(fā)展的過程中，這些法律通過政府部門相關(guān)審議會(huì)的反復(fù)研討而得以制定，后又不斷被修訂，從而形成大學(xué)治理體系的法律基礎(chǔ)與堅(jiān)實(shí)保障。

文部科學(xué)省在制定《國立大學(xué)法人法》等一系列相關(guān)政策法規(guī)的同時(shí)，還明確要求每所大學(xué)都要制定符合自身發(fā)展定位，融入自主性建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)與大學(xué)章程。這是政府頒布大學(xué)治理相關(guān)適用法規(guī)的進(jìn)一步體現(xiàn)與完善。當(dāng)然，每所大學(xué)章程的具體內(nèi)容并非長期固定不變，而是隨著各自大學(xué)改革、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化發(fā)展不斷更新。大學(xué)章程的制定與建設(shè)，進(jìn)一步明確了政府與大學(xué)的治理責(zé)任關(guān)系，使自主辦學(xué)在大學(xué)治理的實(shí)踐中有章可循、有法可依。大學(xué)被賦予自主權(quán)的同時(shí)，也要求其對(duì)管理制度的外部評(píng)價(jià)有說明責(zé)任及自我規(guī)范的責(zé)任。

（二）逐步擴(kuò)大的大學(xué)運(yùn)營決策權(quán)

1.學(xué)院及學(xué)科設(shè)置由“審批”向“登記”轉(zhuǎn)變

在大學(xué)及其專業(yè)的設(shè)置方面，國立大學(xué)嚴(yán)格按照《國立大學(xué)法人法》《大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》及其他相關(guān)規(guī)定來執(zhí)行，文部科學(xué)省作為建設(shè)者具有設(shè)置權(quán)和審批權(quán)。根據(jù)《學(xué)校教育法》中公示的專業(yè)目錄，盡管大學(xué)可在現(xiàn)有學(xué)位類別及專業(yè)領(lǐng)域范圍內(nèi)進(jìn)行學(xué)科的個(gè)性化設(shè)置，但這種設(shè)置連同授予學(xué)位、專業(yè)類別的設(shè)置或廢止一律需要文部科學(xué)省的審批。為了促進(jìn)校際的自由競爭，文部科學(xué)省于2006年放寬了對(duì)公私立大學(xué)的限制，在大學(xué)不改變授予學(xué)位和專業(yè)的前提下，伴隨產(chǎn)生的學(xué)院、學(xué)科設(shè)置的變更手續(xù)，由以往的文部科學(xué)省審批向登記轉(zhuǎn)變。

2.大學(xué)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的高度自治

通過國立大學(xué)法人化改革，政府與國立大學(xué)的治理關(guān)系發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。一是為確保大學(xué)的自律運(yùn)營，各國立大學(xué)被賦予獨(dú)立的法人資格;二是導(dǎo)入民間的經(jīng)營方法，要求各國立大學(xué)成立理事會(huì)、經(jīng)營協(xié)議會(huì)、教育研究評(píng)議會(huì)，形成對(duì)大學(xué)重要事項(xiàng)、運(yùn)營管理、教育研究等負(fù)有全責(zé)的基本內(nèi)部治理結(jié)構(gòu);三是修訂相關(guān)法律，強(qiáng)化了副校長作為教育研究評(píng)議會(huì)成員所具有的處理教研方面的校務(wù)職責(zé)，規(guī)定了半數(shù)以上的經(jīng)營協(xié)議會(huì)成員須為校外委員，并明確了教授會(huì)承擔(dān)教學(xué)科研團(tuán)體的角色定位;四是導(dǎo)入6年為一周期的中期目標(biāo)評(píng)價(jià)，謀求教育研究的活性化與運(yùn)營的效率化。大學(xué)通過落實(shí)主體責(zé)任制，明確組織權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)社會(huì)參與管理，提高運(yùn)營效率，擁有了更多的自主管理權(quán)。

3.人事任免權(quán)的保留與下放

法人化改革后，大學(xué)的人事制度也發(fā)生了巨大改變，文部科學(xué)省對(duì)大學(xué)人事任免權(quán)的保留與下放表現(xiàn)在以下幾方面。第一，保留對(duì)大學(xué)校長的最終任命權(quán)。大學(xué)校長的選聘通過校內(nèi)校長選任會(huì)議評(píng)審，由大學(xué)提出本校候選代表，最終由文部科學(xué)省綜合評(píng)價(jià)并任命。但大學(xué)的理事、教職員、其他干部的任命權(quán)則均歸屬于校長。第二，文部科學(xué)省對(duì)兩名大學(xué)監(jiān)事有任命權(quán)。監(jiān)事一職是法人化后，在新的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中扮演監(jiān)察角色的校外人員，其人事關(guān)系并不歸大學(xué)所屬。監(jiān)事按照文部科學(xué)省指示，對(duì)大學(xué)的管理運(yùn)營履行監(jiān)督、呈報(bào)的職責(zé)。第三，大學(xué)教師的身份由原來的國家公務(wù)員轉(zhuǎn)為非公務(wù)員，這也意味著教師的人事任命權(quán)從政府管理部門移交至校長的手中。第四，加強(qiáng)了大學(xué)人事任免的自由度。法人化后，文部科學(xué)省對(duì)大學(xué)實(shí)行教師任期制，采取勞動(dòng)收入按業(yè)績分配以及提高外國人管理崗位的錄用比例等措施。

（三）不斷加強(qiáng)的財(cái)政自由度

法人化改革前，國立大學(xué)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)由政府承擔(dān)。文部科學(xué)省根據(jù)國立學(xué)校特別會(huì)計(jì)制度，以積算校費(fèi)的形式將核算后的金額撥至各國立大學(xué)。這些經(jīng)費(fèi)用于大學(xué)設(shè)施建設(shè)、配備實(shí)驗(yàn)器材以及發(fā)放編制內(nèi)大學(xué)教職員的薪酬。然而，諸如校醫(yī)院、博物館、植物園等大學(xué)附屬機(jī)構(gòu)的收益和學(xué)生繳納的學(xué)雜費(fèi)等來自大學(xué)自身收入的部分，不能直接作為大學(xué)的財(cái)源自行存儲(chǔ)或使用，統(tǒng)一上繳給政府后重新參與大學(xué)財(cái)政分配[3]。然而，政府并未對(duì)所有大學(xué)采取相同的分配標(biāo)準(zhǔn)，而是對(duì)舊帝國大學(xué)一類綜合性、研究型大學(xué)的核算分配給予重點(diǎn)性傾斜。法人化改革后，文部科學(xué)省對(duì)國立大學(xué)的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)提供了更多支持，同時(shí)放寬了對(duì)資金籌措的限制。

1.為大學(xué)運(yùn)營提供必要的財(cái)政支持

為了活躍大學(xué)的教育研究，使其能夠自主自律地發(fā)展，文部科學(xué)省在法人化改革中廢除了積算校費(fèi)制與國立學(xué)校特別會(huì)計(jì)，采用了運(yùn)營費(fèi)交付金制度，以補(bǔ)充各校的收支不足。文部科學(xué)省對(duì)大學(xué)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的支出，占據(jù)國立大學(xué)總財(cái)源近50%，且以運(yùn)營費(fèi)交付金為主，包括設(shè)施費(fèi)補(bǔ)助金、科學(xué)研究費(fèi)補(bǔ)助金、大學(xué)改革推進(jìn)補(bǔ)助金、受托研究經(jīng)費(fèi)、研究基地形成補(bǔ)助金，其額度由大學(xué)各自提出的中期計(jì)劃與年度計(jì)劃進(jìn)行獨(dú)立的預(yù)算核定[4]。同時(shí)，為了減少國家財(cái)政虧損，提高大學(xué)自籌外部資金的積極性，文部科學(xué)省還通過計(jì)算效率化系數(shù)，實(shí)施運(yùn)營費(fèi)交付金逐年遞減的政策。這不僅提高了大學(xué)財(cái)政分配的自由度，而且政府仍保留對(duì)其經(jīng)費(fèi)支援與財(cái)政監(jiān)管的職責(zé)。

此外，文部科學(xué)省取消了“以往學(xué)費(fèi)作為大學(xué)的重要財(cái)源需向政府如數(shù)上繳”的規(guī)定，設(shè)定大學(xué)的學(xué)費(fèi)、入學(xué)贊助費(fèi)、入學(xué)審查費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定各大學(xué)須在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)額的一定范圍內(nèi)，收取學(xué)費(fèi)、入學(xué)贊助費(fèi)及入學(xué)檢查費(fèi)。每個(gè)年度文部科學(xué)省會(huì)調(diào)查各國立大學(xué)的收費(fèi)情況，并對(duì)違規(guī)大學(xué)予以公示。

2.為大學(xué)發(fā)展提供一定的競爭性資金

政府對(duì)大學(xué)的財(cái)政分配逐漸向“成果主義”過渡。根據(jù)大學(xué)對(duì)教育、研究、社會(huì)貢獻(xiàn)等的業(yè)績表現(xiàn)，政府采用招標(biāo)的形式，為中標(biāo)的大學(xué)提供相應(yīng)經(jīng)費(fèi)支持。例如，提供運(yùn)營費(fèi)交付金中的“特別教育研究競爭經(jīng)費(fèi)”。政府還以公開募集、競爭的方式，為國公私立大學(xué)提供資金。例如，對(duì)列入重點(diǎn)化建設(shè)的研究生院校提供研究競爭資金，對(duì)優(yōu)秀或有特色的教育改革項(xiàng)目給予專項(xiàng)資金等。法人化后的部分國立大學(xué)也像私立大學(xué)一樣可以從民間金融機(jī)構(gòu)籌措外部資金以補(bǔ)充財(cái)源，但這種籌措方式并非隨意進(jìn)行，必須要得到政府及財(cái)務(wù)大臣的批準(zhǔn)。在大學(xué)財(cái)政撥款制度中，雖然文部科學(xué)省的管制職能不斷弱化，但政府對(duì)于參與資金分配，促使大學(xué)實(shí)現(xiàn)競爭性發(fā)展的引導(dǎo)力與決策力顯而易見。

實(shí)際上，除了文部科學(xué)省以外，厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、國土交通省等其他非教育行政部門也紛紛參與到大學(xué)的財(cái)政資金分配中，政府部門的多方合作得到進(jìn)一步加強(qiáng)。這些省廳機(jī)構(gòu)主要參與提供大學(xué)競爭資金以及對(duì)財(cái)務(wù)融資資金的管制。至此，政府對(duì)大學(xué)財(cái)政分配的職責(zé)，由原來的全面管制向指導(dǎo)、支援的職能轉(zhuǎn)換，同時(shí)參與大學(xué)財(cái)政分配的行政部門也愈加多元。

3.為高水平大學(xué)發(fā)展放寬社會(huì)資金限制

國立大學(xué)法人化改革，使部分政府職能實(shí)現(xiàn)放權(quán)的同時(shí)，在一定程度上也削弱了以往教授治學(xué)對(duì)學(xué)術(shù)發(fā)展活力所起的積極作用。為了進(jìn)一步提升教育研究水平，激發(fā)大學(xué)辦學(xué)活力，2016年以來，指定國立大學(xué)法人制度為大學(xué)更好地開展世界最高水準(zhǔn)的教育研究活動(dòng)，提供了更多支持。根據(jù)指定國立大學(xué)法人制度，符合相關(guān)規(guī)定且在文部科學(xué)大臣的認(rèn)可下，允許指定國立大學(xué)法人根據(jù)辦學(xué)需要，對(duì)所屬土地進(jìn)行出借;允許指定國立大學(xué)法人使用儲(chǔ)備金開展安全、有效的業(yè)務(wù)活動(dòng);允許大學(xué)在一定范圍內(nèi)將營利性創(chuàng)收（非公經(jīng)費(fèi)）作為金融商品（股票除外）使用，并可將資金交于金融機(jī)構(gòu)托管[5];為確保世界最高水平教育科研活動(dòng)的開展，要求大學(xué)提供能留住國際性、頂尖工作人才的待遇。

（四）不斷健全的大學(xué)治理評(píng)價(jià)體系

日本的大學(xué)評(píng)價(jià)主要指國立大學(xué)法人評(píng)價(jià)委員會(huì)的評(píng)價(jià)、第三方評(píng)價(jià)、大學(xué)自我評(píng)價(jià)。這三種類型的評(píng)價(jià)實(shí)施主體有別，評(píng)價(jià)內(nèi)容相互關(guān)聯(lián)。隨著《國立大學(xué)法人法》的實(shí)施，國立大學(xué)法人評(píng)價(jià)的導(dǎo)入呼之欲出。政府所發(fā)揮的主體評(píng)價(jià)職能表現(xiàn)在以下幾方面。

1.基于目標(biāo)管理的國立大學(xué)法人評(píng)價(jià)

文部科學(xué)大臣為國立大學(xué)法人制定中期目標(biāo)，即6年為一期的改善目標(biāo)，涉及改善業(yè)務(wù)運(yùn)營效率與財(cái)務(wù)狀況、提供自我評(píng)價(jià)與提高教育研究質(zhì)量等諸多事項(xiàng)。文部科學(xué)省設(shè)立的國立大學(xué)法人評(píng)價(jià)委員會(huì)，對(duì)國立大學(xué)法人中期目標(biāo)的業(yè)績進(jìn)行年度評(píng)價(jià)，因而國立大學(xué)法人評(píng)價(jià)又叫做中期評(píng)價(jià)。國立大學(xué)法人評(píng)價(jià)委員會(huì)根據(jù)大學(xué)提交的自評(píng)材料，對(duì)管理運(yùn)營、財(cái)務(wù)狀況等非教育研究方面實(shí)施直接評(píng)估，其他方面則委托第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)實(shí)施間接評(píng)價(jià)。

文部科學(xué)省評(píng)估大學(xué)中期計(jì)劃的可行性，并實(shí)施中期評(píng)價(jià)，反饋評(píng)價(jià)結(jié)果。國立大學(xué)法人評(píng)價(jià)制度的設(shè)計(jì)主要以計(jì)劃、實(shí)施、檢查、行動(dòng)（Plan， Do， Check， Action）四個(gè)環(huán)節(jié)為周期。首先，大學(xué)根據(jù)文部科學(xué)省提出的中期目標(biāo)制定符合自身發(fā)展的中期計(jì)劃（包括年度計(jì)劃），在得到文部科學(xué)大臣對(duì)計(jì)劃可行性的認(rèn)可后實(shí)施整改，并接受政府的考查評(píng)價(jià)，最終根據(jù)其評(píng)價(jià)結(jié)果與意見反饋進(jìn)行下一期計(jì)劃的制定[6]。當(dāng)前，國立大學(xué)法人評(píng)價(jià)已進(jìn)入第三期的中期評(píng)價(jià)期。

2.促進(jìn)多元主體參與的評(píng)價(jià)機(jī)制

大學(xué)評(píng)價(jià)不僅由文部科學(xué)省主導(dǎo)，還有總務(wù)省等其他非教育行政部門共同參與監(jiān)督和指導(dǎo)。文部科學(xué)省將評(píng)價(jià)結(jié)果通知給總務(wù)省的“政策評(píng)價(jià)·獨(dú)立行政法人評(píng)價(jià)委員會(huì)”，該委員會(huì)向國立大學(xué)法人評(píng)價(jià)委員會(huì)做出意見反饋。同時(shí)，國立大學(xué)法人評(píng)價(jià)委員會(huì)在改善業(yè)務(wù)運(yùn)營方面給予國立大學(xué)相關(guān)指導(dǎo)。2016年，在指定國立大學(xué)法人制度中，允許任命外籍專家為國立大學(xué)法人評(píng)價(jià)委員會(huì)的委員。同時(shí)，規(guī)定外籍委員不能作為委員會(huì)代表，且人數(shù)不超過評(píng)價(jià)委員會(huì)委員總數(shù)的1/5。

在實(shí)施第三方評(píng)價(jià)過程中，政府部門雖不直接主導(dǎo)，卻依然扮演著重要角色。一是第三方認(rèn)證評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的設(shè)立均需文部科學(xué)大臣的授權(quán)，且規(guī)定日本所有大學(xué)都有義務(wù)接受由已授權(quán)的認(rèn)證評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)所實(shí)施的定期評(píng)價(jià);二是政府部門委托第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)共同協(xié)助實(shí)施中期評(píng)價(jià)，如國立大學(xué)法人評(píng)價(jià)委員會(huì)委托“大學(xué)評(píng)價(jià)·學(xué)位授予機(jī)構(gòu)”對(duì)各國立大學(xué)的教育研究情況進(jìn)行中期評(píng)價(jià);三是文部科學(xué)省尊重第三方評(píng)價(jià)結(jié)果，在參考該結(jié)果的基礎(chǔ)上，將最終評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)外公開。

3.評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及其結(jié)果的公開化

無論是國立大學(xué)法人評(píng)價(jià)還是第三方評(píng)價(jià)，都將評(píng)價(jià)結(jié)果作為國立大學(xué)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)活動(dòng)的業(yè)績，最終反映在政府對(duì)大學(xué)的財(cái)政分配上。同時(shí)，大學(xué)財(cái)務(wù)的改善情況也被作為國立大學(xué)中期評(píng)價(jià)內(nèi)容中的一項(xiàng)重要指標(biāo)。政府部門在參與大學(xué)評(píng)價(jià)制度中所呈現(xiàn)的內(nèi)容全面性、信息公開性、結(jié)果反饋性的特征，為構(gòu)建合理的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮了促進(jìn)和保障的作用。

指定國立大學(xué)法人的申請(qǐng)條件如表1所示，申報(bào)大學(xué)在研究能力、社會(huì)協(xié)作、國際合作三個(gè)領(lǐng)域下的各項(xiàng)要素中，所取得的成果均需滿足至少1項(xiàng)排名全國前十。評(píng)價(jià)結(jié)果的參考出處來自國立大學(xué)法人的財(cái)務(wù)報(bào)表、文部科學(xué)省官方網(wǎng)站、國家級(jí)論文期刊等[7]。很多國立大學(xué)在申報(bào)時(shí)就可根據(jù)公示的參考標(biāo)準(zhǔn)及其來源進(jìn)行逐一的自我排查。經(jīng)過書面審核、意見聽取、現(xiàn)場考察三個(gè)環(huán)節(jié)，由國立大學(xué)法人評(píng)價(jià)委員會(huì)評(píng)出指定國立大學(xué)法人，并將結(jié)果進(jìn)行公示。

三、結(jié)語與啟示

（一）日本政府與大學(xué)治理關(guān)系面臨的難題

日本政府與大學(xué)治理的關(guān)系，通過法人化改革與指定國立大學(xué)法人制度得以進(jìn)一步明確和完善。隨著改革中政府職能的轉(zhuǎn)變，國立大學(xué)的治理體系實(shí)現(xiàn)了主體明確化、結(jié)構(gòu)條理化、社會(huì)活躍化、運(yùn)營效率化、管理法制化的發(fā)展。然而，這種關(guān)系模式仍存在一些問題尚待解決。

在管理運(yùn)營方面，文部科學(xué)省的權(quán)力下放使得國立大學(xué)擁有更多的自主權(quán)。然而，大學(xué)決策機(jī)構(gòu)與學(xué)術(shù)組織間的溝通協(xié)作并不順暢。這種現(xiàn)象容易導(dǎo)致教育研究評(píng)議會(huì)、教授會(huì)的工作重心和出發(fā)點(diǎn)并非為大學(xué)管理運(yùn)營的效率服務(wù)，而大學(xué)的管理運(yùn)營也容易脫離教育研究的實(shí)際發(fā)展需要。因此，若以大學(xué)的發(fā)展為統(tǒng)一出發(fā)點(diǎn)，大學(xué)內(nèi)部各組織應(yīng)更好地統(tǒng)一協(xié)調(diào)，旨在達(dá)成大學(xué)運(yùn)營與教研相互尊重、相得益彰的管理運(yùn)營共識(shí)。

在財(cái)政撥款方面，運(yùn)營費(fèi)交付金制度為大學(xué)治理的合理化、社會(huì)貢獻(xiàn)活動(dòng)的活躍化帶來了可觀的效果，但“減金”這一舉措使得多所大學(xué)因設(shè)施、支援體制建設(shè)等經(jīng)費(fèi)不足而提出不滿。盡管同時(shí)導(dǎo)入了自由競爭資金制度以及指定國立大學(xué)法人制度用于扶持大學(xué)財(cái)政，但在一定程度上會(huì)加重兩極分化，促使資金向高水平大學(xué)傾斜，導(dǎo)致中小型大學(xué)陷入經(jīng)營困境。國立大學(xué)依然在很大程度上要依托政府的資金辦學(xué)，而如何重新調(diào)整資金分配比例，扶持中小型國立大學(xué)同樣值得關(guān)注。

在大學(xué)評(píng)價(jià)方面，政府對(duì)大學(xué)評(píng)價(jià)實(shí)施手續(xù)的繁瑣要求，使評(píng)價(jià)的真正意義和效果大打折扣。并且，目前評(píng)價(jià)實(shí)施的真實(shí)性過于依賴大學(xué)的自我評(píng)價(jià)，而作為自我評(píng)價(jià)相關(guān)依據(jù)的大學(xué)章程，也呈現(xiàn)出高度的相似性，缺乏一定的辦學(xué)特色。為此，各方需要積極探索進(jìn)一步建立健全評(píng)價(jià)機(jī)制的方法。

（二）對(duì)我國政府與大學(xué)治理關(guān)系的啟示

我國的大學(xué)治理模式同樣具有中央集權(quán)制特點(diǎn)。無論是日本的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)還是存在的問題，對(duì)于完善我國政府與大學(xué)的治理關(guān)系，改革大學(xué)治理模式具有一定的借鑒與啟示意義。

第一，全面推進(jìn)依法治校，加快大學(xué)章程的特色化制定。依法治校是大學(xué)改革發(fā)展的基礎(chǔ)，通過制定大學(xué)章程，明確高校、政府、社會(huì)之間的權(quán)利與責(zé)任，有利于形成我國政府監(jiān)督調(diào)控、社會(huì)參與支持、大學(xué)有效自治的良性互動(dòng)關(guān)系。在加快我國高校建章立制的過程中，也要避免日本大學(xué)章程制定中出現(xiàn)的趨同性問題。為此，高校要樹立特色辦學(xué)理念，打造個(gè)性化人才培養(yǎng)模式，堅(jiān)持適合學(xué)校發(fā)展、適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的辦學(xué)道路。

第二，構(gòu)建管理者權(quán)責(zé)分明、相互協(xié)作的高校治理結(jié)構(gòu)。與日本政府參與大學(xué)治理的模式不同，我國高校的黨委領(lǐng)導(dǎo)是政府部門直接參與大學(xué)治理的重要體現(xiàn)。其中，厘清并明確高校校長與黨委的權(quán)責(zé)，是正確處理政府部門與高校內(nèi)部治理關(guān)系的重要前提。在此基礎(chǔ)上，高校應(yīng)完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，達(dá)成政府意識(shí)形態(tài)下的大學(xué)治理共識(shí)，進(jìn)一步建立健全行政機(jī)構(gòu)與學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，使大學(xué)治理模式不脫離于教學(xué)研究發(fā)展的實(shí)際需求。

第三，調(diào)整政府資金的投入分配力度。日本政府對(duì)大學(xué)的資金分配經(jīng)驗(yàn)告訴我們，自由競爭資金制度的導(dǎo)入有利于高校發(fā)展自主創(chuàng)新，尤其要加大對(duì)高校管理體制改革、教育教學(xué)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)投入力度。重視高校的國際化發(fā)展及其合作，鼓勵(lì)高水平雙一流大學(xué)擁有更多經(jīng)費(fèi)自主權(quán)，實(shí)施多元化的人才培養(yǎng)模式。同時(shí)，也要避免行政權(quán)力中心化導(dǎo)致的教育資源集中分配這一結(jié)果，要注重地方高校的特色發(fā)展。

第四，建立健全大學(xué)治理的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。為了防止大學(xué)評(píng)價(jià)制度流于形式，要借鑒日本大學(xué)評(píng)價(jià)制度的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，既要切實(shí)落實(shí)政府主導(dǎo)的大學(xué)評(píng)價(jià)制度，也要加快建立第三方評(píng)價(jià)體系;既要擴(kuò)大評(píng)估領(lǐng)域、類別和等級(jí)，也要改變參評(píng)高校因評(píng)估準(zhǔn)備工作而消耗大量時(shí)間精力的考察方式;既要保證評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性、公開性、全面性，也要及時(shí)公示評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果，構(gòu)建完整的評(píng)估與再評(píng)估體系，以保障大學(xué)實(shí)現(xiàn)健康、全面、可持續(xù)的發(fā)展。

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編輯 呂伊雯? ?校對(duì) 徐玲玲