周群峰

政務(wù)處分法的制定，是監(jiān)察法體系建設(shè)的重要組成部分。圖/視覺(jué)中國(guó)

8月22日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議召開(kāi)，會(huì)上公職人員政務(wù)處分法草案首次提請(qǐng)審議。草案的主要內(nèi)容包括總則，政務(wù)處分種類和適用，違法行為及其適用的處分，政務(wù)處分的程序，復(fù)審、復(fù)核、申訴以及法律責(zé)任等。

政務(wù)處分是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員，包括行政機(jī)關(guān)的工作人員、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及基層群眾自治組織的管理人員，企業(yè)的管理人員和其他的行使公權(quán)力的公職人員所給予的紀(jì)律處分和懲戒。

中國(guó)監(jiān)察學(xué)會(huì)常務(wù)理事、中國(guó)人民大學(xué)反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉告訴《中國(guó)新聞周刊》，國(guó)家監(jiān)察法體系中不單純是國(guó)家監(jiān)察法，還涉及四個(gè)方面的具體法律：監(jiān)察委員會(huì)的組織法、程序法、監(jiān)察官法和政務(wù)處分法。其中，因?yàn)樯婕罢?wù)活動(dòng)的法律后果，對(duì)職務(wù)違法違紀(jì)行為的具體認(rèn)定等，政務(wù)處分法是國(guó)家監(jiān)察體系中最為重要和最為迫切需要制定的一部法律。

覆蓋所有公職人員

政務(wù)處分是在國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下出現(xiàn)的產(chǎn)物。

2017年11月5日，新華社發(fā)表了一篇關(guān)于北京、山西、浙江三地監(jiān)察體制改革試點(diǎn)成果的萬(wàn)字長(zhǎng)篇通訊。其中，提及三地均用“政務(wù)處分”代替“政紀(jì)處分”，并調(diào)整處分審批權(quán)限，依法對(duì)職務(wù)違法犯罪的公職人員作出處置。據(jù)報(bào)道，同年1至8月，這三地分別給予“政務(wù)處分”284人、1180人和951人。

這是“政務(wù)處分”這一概念，首次出現(xiàn)在關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察部門的新聞報(bào)道中。

2018年3月20日，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》正式實(shí)施，其中明確規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)“對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定”。

這是“政務(wù)處分”首次以法律的形式明確下來(lái)。該法還明確了做出該處分的主體、處分的對(duì)象、相關(guān)懲戒手段等。

相關(guān)條文顯示，作出政務(wù)處分的主體是監(jiān)察機(jī)關(guān)。對(duì)象包括所有行使公權(quán)力的公職人員，依據(jù)包括監(jiān)察法、公務(wù)員法、法官法、檢察官法、行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例、事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定、公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定等法律法規(guī)。政務(wù)處分包括警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等懲戒手段。

政務(wù)處分包含所有公職人員就意味著，不僅包括公務(wù)員，國(guó)企管理人員;公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員;基層群眾性自治組織中從事管理的人員和其他依法履行公職的人員都將被覆蓋。

中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)常務(wù)理事、中國(guó)政法大學(xué)行政管理研究所所長(zhǎng)劉俊生告訴《中國(guó)新聞周刊》，目前，全國(guó)在編公務(wù)員數(shù)量約為800萬(wàn)，人員來(lái)自黨政機(jī)構(gòu)、工商聯(lián)等等，公職人員政務(wù)處分法草案落地后，覆蓋人員估計(jì)有幾千萬(wàn)之多。

他表示，過(guò)去針對(duì)各類公職人員的處分比較分散，比如，公務(wù)員依據(jù)的是《公務(wù)員法》;事業(yè)單位人員依據(jù)的是有關(guān)事業(yè)單位人士管理?xiàng)l例中的紀(jì)律處分;國(guó)有企業(yè)也有相關(guān)的法律規(guī)定;村居兩委嚴(yán)格來(lái)說(shuō)沒(méi)有明確的處分條例，相關(guān)依據(jù)來(lái)自《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)自治法》。公職人員政務(wù)處分法草案落地后，這些人員都將被覆蓋。

中國(guó)監(jiān)察學(xué)會(huì)常務(wù)理事毛昭暉也表示，深化監(jiān)察體制改革需要法治化推動(dòng)。原來(lái)很多政務(wù)類的處分，分散在不同的規(guī)定里。比如，黨務(wù)、行政、國(guó)有企業(yè)等領(lǐng)域都有類似規(guī)定，現(xiàn)在通過(guò)這部法律，把它們整合完善起來(lái)。政務(wù)處分法的出臺(tái)，也能使監(jiān)察法的相關(guān)處分更明確化、更具有可操作性。

政務(wù)處分≠政紀(jì)處分

在政務(wù)處分問(wèn)世后，也意味著“年過(guò)古稀”的政紀(jì)處分將逐漸淡出歷史舞臺(tái)。這兩種處分，名稱上僅有一字之差，含義卻差別明顯。

政紀(jì)處分包含行政處分和黨的紀(jì)律處分兩個(gè)處分。政務(wù)處分與行政處分、黨紀(jì)處分也有明顯區(qū)別：

從主體看，做出政務(wù)處分的主體為各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān);做出行政處分的主體為縣級(jí)以上人民政府的監(jiān)察機(jī)關(guān);做出黨紀(jì)處分的主體是各級(jí)黨委（黨組）和紀(jì)檢機(jī)關(guān)。

從處分對(duì)象看，政務(wù)處分針對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員;行政處分的對(duì)象為行政機(jī)關(guān)工作人員;黨紀(jì)處分的對(duì)象是違反黨紀(jì)應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)責(zé)任追究的黨組織和黨員。

從處分方式看，行政處分包括警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職和開(kāi)除六種手段。黨紀(jì)處分措施包括警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開(kāi)除黨籍五種方式。國(guó)家監(jiān)察法第四十五條規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，對(duì)違法的公職人員作出警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等政務(wù)處分決定?！边@種差異，被輿論解讀為政務(wù)處分不僅包括上述六種方式，更留有法律解釋的空間。

政紀(jì)處分主要針對(duì)的還是行政機(jī)關(guān)工作人員、黨員。但是隨著時(shí)代的發(fā)展，管理公共事務(wù)的公職人員越來(lái)越多，相關(guān)門類也越來(lái)越復(fù)雜。在這種背景下，就會(huì)出現(xiàn)一些公職人員“法辦夠不著，黨紀(jì)不適用，政紀(jì)管不著”的尷尬情況。

有媒體舉例稱，在監(jiān)察體制改革前，如果是非黨員的村干部違法違紀(jì)了，但情節(jié)又比較輕，這種情況下，處分起來(lái)就有些難度。

用黨紀(jì)？黨紀(jì)對(duì)非黨員沒(méi)有約束力，紀(jì)委不能處理。國(guó)法？但他們沒(méi)碰到刑法這條“紅線”，村委會(huì)不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，村組干部不由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命，也不是《行政監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象。

政務(wù)處分涵蓋了所有公職人員，包括了公辦的醫(yī)療、教育等單位中從事管理的人員。圖/IC

這樣就導(dǎo)致非黨員村干部既不屬于紀(jì)律審查范圍，又不屬于行政監(jiān)察范圍。此外，不是黨員的編外人員等，要是出現(xiàn)類似情況，如何處分，也有難度。

政務(wù)處分問(wèn)世后，因?yàn)楦采w到所有公職人員，對(duì)上述人員就有了“用武之地”。

有輿論認(rèn)為，公職人員政務(wù)處分法草案落地后，因?yàn)橛辛司唧w的政務(wù)處分，《公務(wù)員法》中規(guī)定的行政處分會(huì)被完全替代。

中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)常務(wù)理事劉俊生對(duì)此予以否認(rèn)。他告訴《中國(guó)新聞周刊》，《公務(wù)員法》和公職人員政務(wù)處分法草案中相關(guān)內(nèi)容分屬兩套不同的處分體系，是兩種不同的處分，根據(jù)“同一個(gè)行為不兩罰”的原則，這兩個(gè)處分不會(huì)同時(shí)出現(xiàn)，也不存在一個(gè)取代另一個(gè)的說(shuō)法。

“比如，如果是監(jiān)察委查處的案子，就可能給予政務(wù)處分。如果是黨政機(jī)關(guān)查處的案子，就可能給予了紀(jì)律處分（行政處分）了。兩種處分不會(huì)同時(shí)出現(xiàn)?！?/p>

劉俊生表示，前者是針對(duì)公務(wù)員，后者是所有公職人員。前者的處分是相關(guān)黨政機(jī)關(guān)做出的，后者是相應(yīng)的監(jiān)察機(jī)關(guān)做出的，是監(jiān)察系統(tǒng)獨(dú)自享有的一個(gè)處分權(quán)。處分的性質(zhì)也不一樣，前者針對(duì)的是違紀(jì)處分，后者針對(duì)的違法行為。

中國(guó)監(jiān)察學(xué)會(huì)常務(wù)理事毛昭暉告訴《中國(guó)新聞周刊》，政務(wù)處分法出臺(tái)后，將成為關(guān)于政務(wù)處分方面具有最高法律效力的專門法和特殊法。其他涉及政務(wù)處分的規(guī)范性文件，如果與之相抵觸，將以政務(wù)處分法為準(zhǔn)。但這不說(shuō)明，其他相關(guān)法律會(huì)失效。政務(wù)處分法也不能完全取代其他規(guī)范性文件的處分規(guī)定，因?yàn)椴煌I(lǐng)域具有特殊性，比如，涉及國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、基層組織等領(lǐng)域的處分規(guī)定，不能完全被政務(wù)處分法替代。

8月22日，在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上，公職人員政務(wù)處分法草案首次提請(qǐng)審議。全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)主任委員吳玉良稱，公職人員是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的中堅(jiān)力量。制定公職人員政務(wù)處分法，將憲法確立的堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本要求具體化、制度化、法律化，有利于強(qiáng)化對(duì)公職人員的管理和監(jiān)督。