◎ 劉作麗 聶藝菲 張 悅 潘峰華

近年來，世界級城市群在全球和區(qū)域經(jīng)濟中的功能不斷擴展，地位迅速提升，對國家及世界經(jīng)濟發(fā)展的作用越來越顯著，可以說，世界級城市群之間的競合格局直接決定了全球經(jīng)濟及政治發(fā)展走向。核心城市作為世界級城市群的樞紐，往往是全球城市網(wǎng)絡和全球價值鏈的關鍵節(jié)點，是國家和全球的經(jīng)濟、科技、文化和交通的中樞或政治中心，對整個城市群的發(fā)展起著重要的引領作用，在很大程度上決定著整個城市群的全球競爭力。[1-8]《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035年）》都明確提出京津冀地區(qū)要建成以首都為核心的世界級城市群，要成為京津冀世界級城市群的核心城市，北京需要準確把握發(fā)展所處的歷史方位，參照全球城市坐標優(yōu)化提升首都功能。

一、理論基礎及框架

世界級城市群是以一個或多個全球城市為核心，利用發(fā)達的交通網(wǎng)絡、信息網(wǎng)絡，協(xié)同周邊若干分工明確、聯(lián)系緊密的大中小城市，在國際經(jīng)濟、社會發(fā)展中具有世界影響力的大型城市群落。[1,2]對世界級城市群核心城市（即全球城市）功能的研究已有近百年的歷史，形成了相對成熟的理論體系。

對全球資源和要素的掌控方面，經(jīng)濟變量是眾多學者解釋全球城市控制能力的決定因素。他們認為，全球城市寓于全球城市網(wǎng)絡之中，其關鍵功能在于把不同空間尺度的經(jīng)濟活動連接到全球經(jīng)濟中去，實現(xiàn)全球資源的自由流動和合理配置，同時，通過這種廣而密的聯(lián)通來體現(xiàn)其在全球經(jīng)濟體系中的重要地位。[4,5]其中，弗里德曼認為，這種聯(lián)通主要來源于集聚其中的跨國公司總部，通過“命令與控制”連接并組織區(qū)域經(jīng)濟、國家經(jīng)濟融入全球經(jīng)濟；[9-11]薩森則認為這種聯(lián)通主要來源于集聚其中高度專業(yè)化的生產(chǎn)者服務業(yè)，通過提供會計、廣告、法律、管理咨詢和金融等服務來實現(xiàn)與全球經(jīng)濟的連接。[11,12]洛杉磯學派則認為，全球城市不僅是經(jīng)濟全球化的結果，更應該是政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等多種因素綜合作用的結果，華盛頓、北京、首爾等城市的國際化與其作為首都有著密不可分的關系。[13,14]同時，全球城市本質(zhì)上是“流動的空間”，它不是依靠所擁有的東西而是通過流經(jīng)的東西來獲得和積累財富、控制和權利[15,16]，因此，各類高等級的設施和優(yōu)質(zhì)的服務環(huán)境作為客貨物、金融、技術、信息、創(chuàng)意、人才等各種“流”實現(xiàn)高效連通的前提和基礎，也成為全球城市獲得和積累財富、控制和權利的必備條件。

對城市群內(nèi)部組織協(xié)調(diào)方面，眾多學者都認為，伴隨世界城市體系的演化，世界級城市群內(nèi)核心城市與其他城市之間“中心—外圍”的主從關系已經(jīng)開始向不同等級“節(jié)點”的彈性互補關系轉(zhuǎn)變，核心城市從吸納外圍能量的“黑洞”向呼出城市生命力的“蟲洞”轉(zhuǎn)變[4,5,17]，因此，世界級城市群的核心城市還需要組織協(xié)調(diào)好城市群體系，成為城市群功能組織和協(xié)調(diào)中心、城市群空間整合的關鍵力量和帶動城市群整體發(fā)展的重要引擎。

二、基于全球城市坐標系的首都功能再思考

2014年2月26日，習近平總書記到北京考察時，明確提出北京要堅持和強化全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心的核心功能。之后，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035年）》對“四個中心”的首都功能定位做了進一步的闡釋。各界圍繞優(yōu)化提升首都功能展開了熱烈的討論，深化了很多認識，但其中也有一些誤讀。本文嘗試在已有研究的基礎上，將北京置于全球城市坐標系，以世界級城市群核心城市功能相關理論為指導，充分考慮京津冀世界級城市群建設的背景和要求，對首都功能進行再思考，為進一步優(yōu)化提升提供思路。

（一）對外，北京對全球資源和要素的掌控力仍然不強

北京要成為京津冀世界級城市群的核心城市，無論是整體發(fā)展水平還是核心功能競爭力，都與全球城市存在較大差距，首都科技、人才、文化優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮，新發(fā)展動能亟待培育壯大。

1.北京在全球城市網(wǎng)絡中的地位不斷提升

英國拉夫堡大學地理系學者所組成的世界研究小組（GaWC）自2000年開始不定期發(fā)布《世界城市名冊》[18]，北京在名冊中的排名逐年上升，由2000年的第36位上升至2018年的第4位，說明近年來北京在世界城市網(wǎng)絡中的影響力持續(xù)增強（表1）。同時，北京的企業(yè)成長也很迅速，2018年《財富》世界500強排行榜中北京企業(yè)入榜53家，高于東京的38家、紐約的16家、巴黎的16家和倫敦的14家，躍升為擁有500強總部數(shù)量第一位的城市。[19]無論是城市層面，還是企業(yè)層面，北京的國際影響力都在不斷增強。

表1 北京在GaWC世界城市網(wǎng)絡中的排名變化

2.北京對全球資源和要素配置的能力仍然不強

然而，排名不斷上升的背后，北京對全球資源和要素的綜合指揮控制能力仍然偏弱。GaWC世界城市排名主要是通過計算175家會計、廣告、法律、管理咨詢和金融行業(yè)的高等級服務公司在各個城市的商業(yè)聯(lián)系度，來表明城市在多大程度上融入世界城市網(wǎng)絡，其初衷在于描述一種互補合作的網(wǎng)絡關系，用來解釋城市綜合競爭力存在一定的局限性，如果僅關注名次本身其實是曲解了該項研究的內(nèi)涵。[20]北京雖然聚集了眾多全球頂級的跨國高等級生產(chǎn)服務業(yè)，但大多跨國企業(yè)是我國國企央企，仍以本土業(yè)務為主，吸納、整合全球最優(yōu)資源和引領全球價值鏈的管理能力仍然相對較低。也就是說，北京在GaWC中排名上升很大程度上是因為我國的整體崛起，這與倫敦、紐約等全球城市在全球價值鏈和全球城市網(wǎng)絡中的核心樞紐地位仍有著本質(zhì)區(qū)別。

通過對2008年《財富》500強榜入榜企業(yè)的進一步分析可以佐證上述觀點。從經(jīng)營狀況看，北京入榜企業(yè)中銀行業(yè)利用壟斷地位獲取超額利潤的現(xiàn)象仍然明顯。[21]入榜的6家銀行總利潤占全部入榜北京企業(yè)的68.4%，平均利潤235.8億美元。除了銀行業(yè)，北京所有其他領域入榜企業(yè)的平均利潤都低于美國的平均水平（圖1），而銀行業(yè)的高額利潤很大程度上也不是來自公司的競爭力，而是來自國家主導的金融體系下儲蓄和貸款利率之間的差額。[22,23]從全球控制力來看，入榜企業(yè)的全球影響力不高。以利潤最高的銀行業(yè)為例，北京的工行、建行、農(nóng)行、中行分別排在500強第26、31、40、46位，排名高于第47位的紐約摩根大通和第90位的倫敦匯豐。然而，根據(jù)各銀行2017年年度報告（表2），境外機構業(yè)務稅前利潤在全部稅前利潤中的占比為：工行占7%、建行占4.06%、農(nóng)行占0.26%，而摩根大通這一比例卻高達49.22%，匯豐銀行達30.95%。雖然北京各銀行市值高、數(shù)量多，但國際業(yè)務占比低，對全球資源的掌控和全球經(jīng)濟的影響仍然相對不足。

圖1 2018年《財富》世界500強北京入選榜單企業(yè)分行業(yè)營業(yè)情況

（二）對內(nèi)，北京對京津冀城市群組織協(xié)調(diào)作用發(fā)揮仍然不充分

當今世界，城市與城市之間已不僅僅是競爭關系，更多的是連為一體的共贏關系，核心城市與其他城市間已經(jīng)由主從關系向彈性與互補關系傾向轉(zhuǎn)變。北京要成為京津冀世界級城市群的核心，必須將區(qū)域內(nèi)不同城鎮(zhèn)更高效地組織起來，使得不同城鎮(zhèn)都能在全球生產(chǎn)體系價值鏈的不同位置獲利，形成完整的區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈和價值鏈。然而，目前北京的組織協(xié)調(diào)作用仍然沒有很好地發(fā)揮出來。

1.支撐世界級城市群建設的基礎尚需培育

國內(nèi)外成熟城市群發(fā)展的實踐告訴我們，城市群需要具有完善的城市規(guī)模體系，由少數(shù)超大、特大或大城市作為核心城市與多數(shù)中小城市及小城鎮(zhèn)相互串聯(lián)而成，各規(guī)模等級城市間保持金字塔結構比例關系，中間不發(fā)生斷層，高等級城市的功能可以通過城市網(wǎng)絡順暢擴散到整個城市體系，從而產(chǎn)生較高的城市群整體功能效應。而目前京津冀城市群單中心“啞鈴”型結構明顯。一方面，北京、天津是城市群的核心，集聚了整個城市群33.1%的人口和56.4%的地區(qū)生產(chǎn)總值，但無論是經(jīng)濟體量、指揮控制還是功能結構，距離世界級城市群核心城市的定位仍有差距。另一方面，城市群內(nèi)存在等級斷層，存在超大城市過大、小城市數(shù)量過多，中間等級城市數(shù)量過少、發(fā)展不足等問題。不同等級規(guī)模城市數(shù)量比為1∶1∶5∶5∶1303，人口數(shù)量分別占26.31%、13.16%、14.55%、4.59%、41.39%（表3），不僅限制了核心城市對大中小城市的輻射帶動，也不利于城市之間產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新的傳導，影響了跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈體系的構建。

2.北京節(jié)點組織作用發(fā)揮不明顯

從整個城市群內(nèi)不同城市之間的經(jīng)濟聯(lián)系來看，彼此之間的聯(lián)系不是很緊密。以上市公司的空間聯(lián)系為例，通過對總部設在北京的265家上市公司的5215家子公司的分析可以看出，北京主要的經(jīng)濟聯(lián)系是自身（25.8%）、廣東（5.3%）和上海（5.1%），而河北和天津都只占3.5%。從城市群內(nèi)不同城市之間的交通聯(lián)系來看，軌道上的京津冀建設仍然在路上，城市之間單向高鐵（動車、城際列車）發(fā)車頻次大于100次/天的，京津冀城市群內(nèi)只有“北京—天津”一對城市，石家莊、保定等區(qū)域性的樞紐地位不凸顯；相比較而言，長三角城市群內(nèi)有18對城市單向高鐵發(fā)車頻次大于100次/天，除了上海、杭州、南京等樞紐外，蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、嘉興等城市的區(qū)域性樞紐地位也比較突出（圖2）。

表3 京津冀城市群內(nèi)部城市規(guī)模體系表（2016年）

（三）北京服務保障能力距離國際高標準仍有差距

圖2 城市群內(nèi)不同城市之間的交通聯(lián)系（左：京津冀；右：長三角）

完善的設施和優(yōu)質(zhì)的服務環(huán)境，是世界城市實現(xiàn)高效配置資源的前提和基礎，與國際標準相比，無論是硬件設施投入，還是軟環(huán)境提升，北京都還有很長的路要走。

1.北京的生活質(zhì)量和宜居水平還存在明顯短板

2018年10月，日本東京城市戰(zhàn)略研究所發(fā)布的全球城市實力指數(shù)（GPCI）[18]報告顯示，北京在44個城市中排名第23位，六項分類指標分別排名第4、14、7、33、44和第21位（圖3左），呈現(xiàn)出明顯的不均衡性，環(huán)境、宜居類指標是最突出的短板，與經(jīng)濟發(fā)展地位極不相稱，治理污染、改善環(huán)境、緩解交通擁堵等還需要下更大力氣，擴大優(yōu)質(zhì)公共服務供給還有大量工作要做。對比而言，位列榜首的倫敦在各個指標上表現(xiàn)相對出色，展現(xiàn)出了強大而均衡的綜合實力優(yōu)勢（圖3右）。

2.北京的設施水平和營商環(huán)境距離國際一流標準仍有差距

硬件基礎設施方面，北京仍有很大的提升空間。2017年北京首都國際機場的旅客吞吐量為9579萬人次，已連續(xù)多年穩(wěn)居全球機場第2位，但首都國際機場的國際客流和國際航線偏少，中轉(zhuǎn)旅客比例明顯偏低，機場和航空公司的準點率不高[25]，機場服務保障能力仍需進一步提升。寬帶方面，《2018年一季度的中國寬帶速率報告》顯示，固定寬帶和移動寬帶的下載速率都略低于上海、遠低于紐約等全球城市[26]；互聯(lián)網(wǎng)安全水平也明顯低于紐約、倫敦、東京。

營商環(huán)境方面，實現(xiàn)與國際全面接軌仍有很長的路要走。一方面，疏解非首都功能仍需攻堅克難，完全公平、透明營商環(huán)境的培育尚需時日，集聚“四個中心”功能特別是具有全球資源配置能力的功能形勢嚴峻。在管制程度、市場秩序等軟環(huán)境方面，尚有較大差距，這種環(huán)境條件的缺失，嚴重影響外國管理和服務機構的進入速度與規(guī)模，即使目前已進駐的跨國公司地區(qū)總部或中國總部，以及金融商務等服務公司，也有相當一部分是屬于“搶灘”性質(zhì)，其運作的能量有限，難以賦予城市新的經(jīng)濟功能[4,5]。另一方面，走向世界的中國企業(yè)，也面臨強化合規(guī)管理、防范合規(guī)風險的嚴峻挑戰(zhàn)，特別是在中美貿(mào)易摩擦的大背景下，合規(guī)已經(jīng)成為中國企業(yè)參與全球競爭必須跨越的門檻，同時也是軟實力的重要體現(xiàn)。

圖3 北京與倫敦GPCI分類指標排名對比（左：北京；右：倫敦）

三、基于全球城市坐標系提升首都功能的幾點建議

2018年，北京人均GDP達2.13萬美元，全員勞動生產(chǎn)率達24萬元/人左右，創(chuàng)下兩個“全國第一”，首都功能優(yōu)化提升、首都高質(zhì)量發(fā)展邁出了堅實的步伐。但北京要想成為世界級城市群的真正核心，還需要正確認識與全球城市之間的差距，在優(yōu)化提升首都功能上付出更多努力。

（一）強化“四個中心”功能提升首都核心競爭力

北京強調(diào)功能疏解并不是說不發(fā)展了，是要立足自身功能定位謀求更好的發(fā)展。未來，要正確把握“舍”與“得”、“疏解”與“提升”的關系，繼續(xù)集聚有利于競爭力提升的資源和要素，不斷增強對政治、經(jīng)濟、文化、科技資源的掌控能力，助力建設更具全球影響力的大國首都和更具影響力的世界級城市群。首先，順應全球城市核心功能演化趨勢[27]，推動科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)意等核心功能進一步優(yōu)化提升，緊緊抓住首都功能中具有引領作用和管控作用的，能夠吸引高端要素、實現(xiàn)高附加值、帶來高收益的核心環(huán)節(jié)和高端環(huán)節(jié)。其次，著眼于提高對全球資源和要素的掌控力，積極爭取各類跨國公司總部、國際組織和國際智庫及其會計、廣告、法律、管理咨詢和金融等先進生產(chǎn)者服務業(yè)進一步向北京集聚，同時繼續(xù)強化本土跨國企業(yè)的核心競爭力，在融入全球價值鏈/產(chǎn)業(yè)鏈的過程中得到優(yōu)化提升。再次，作為后工業(yè)化時代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結構調(diào)整的方向，與生命健康和生活相關的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為發(fā)達國家各城市的重要支柱產(chǎn)業(yè)。[12]未來，北京也需要充分關注這一發(fā)展趨勢，適時推動與民眾生活、健康相關的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，滿足人民日益增長的美好生活需要，同時，帶動全國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與發(fā)展。

（二）提高服務保障能力增強首都軟實力

提高首都服務保障能力，提升首都城市發(fā)展品質(zhì)，是滿足人民日益增長的美好生活需要的客觀要求，也是集聚首都核心功能適用人才和要素、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必要條件。首先，全力打造國際航空樞紐。按照京津冀三地四場的功能定位，完善首都機場功能，高標準建設北京大興國際機場，進一步鞏固和提高北京國際性流通網(wǎng)絡樞紐功能，積極助推分工合作、優(yōu)勢互補、空鐵聯(lián)運、協(xié)同發(fā)展的京津冀世界級機場群的建設。以144小時過境免簽政策的順利實施為契機，大力發(fā)展洲際航線，持續(xù)優(yōu)化中轉(zhuǎn)流程，縮短最小中轉(zhuǎn)銜接時間，進一步提升中轉(zhuǎn)效率，營造更為寬松的通關環(huán)境，提升機場的國際中轉(zhuǎn)競爭力。其次，全面提升首都城市軟實力。在疏解功能、優(yōu)化環(huán)境、提升文化、塑造特色等軟環(huán)境上給予更多關注，使之成為中國特色的、國際一流的、可持續(xù)的和諧宜居之都，更好地履行“四個服務”職責，做到服務保障能力、人口資源環(huán)境、城市布局與城市戰(zhàn)略定位相適應，打造高質(zhì)量發(fā)展的新引擎。著眼企業(yè)體驗鞏固營商環(huán)境改革取得的成果，為企業(yè)營造良好的生態(tài)氛圍，同時，加強企業(yè)合規(guī)體系建設和合規(guī)文化的培育，強化本土企業(yè)的全球競爭力。提高政策的精準度和針對性，加快首都核心功能適用人才特別是國際化人才集聚，實施人才驅(qū)動創(chuàng)新戰(zhàn)略。

（三）打造首都功能的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈

伴隨全球城市區(qū)域化的發(fā)展趨向，城市區(qū)域內(nèi)部不同城市之間的分工合作也日益清晰緊密。例如，美國東北部巨型城市區(qū)域形成了由紐約、華盛頓、波士頓、費城、巴爾的摩等城市緊密聯(lián)系、分工合作的多功能空間結構，它們各自承擔著不同的角色，既相互合作，又相互競爭，在空間上形成高度一體化的城市化地區(qū)（表4）。北京也需要順應這種趨勢，對首都功能進行分類細化研究，繼續(xù)集聚有利于競爭力提升的資源和要素，真正做大做強首都功能的核心環(huán)節(jié)，堅持“四個中心”定位不動搖；同時，要依托京津冀協(xié)同發(fā)展，有序疏解“四個中心”中的非核心環(huán)節(jié)，比如有序疏解部分大學、研究院所、培訓機構、出版社、雜志社等功能，有序疏解不符合定位、附加值偏低的科技、文化等領域的生產(chǎn)制造、批發(fā)零售等環(huán)節(jié)，有序疏解區(qū)域性流通網(wǎng)絡樞紐功能等。同時，結合這些功能的疏解，依托主園—分園、園區(qū)共建等不同方式，采用“研發(fā)+制造”“設計+制造”“總部+生產(chǎn)”等多種模式，形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分工和上下游聯(lián)動機制，將北京部分科技、文化產(chǎn)業(yè)拓展至天津、河北，實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈再布局，打造首都功能的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，攜手共建世界級城市群。

四、結語

本文立足全球城市坐標系，分析了北京在京津冀世界級城市群建設中的功能和作用，豐富了對首都功能的認識。首先，“四個中心”功能仍需繼續(xù)強化。北京強調(diào)功能疏解并不是說不發(fā)展了，而是要對標全球城市坐標系，繼續(xù)強化“四個中心”功能。其次，首都功能中的非核心環(huán)節(jié)也需要有序疏解。優(yōu)化提升首都功能，并不意味著所有的政治、文化、國際交往和科技創(chuàng)新功能都留在北京，需要對首都功能進行分類細化研究，疏解首都功能中不必要的環(huán)節(jié)，打造首都功能的跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，攜手共建世界級城市群。最后，北京服務保障能力提升與“四個中心”功能強化同等重要，二者不可分割、不可偏廢；提高首都服務保障能力，是提升首都城市發(fā)展品質(zhì)，滿足人民日益增長的美好生活需要的客觀要求，也是集聚首都核心功能適用人才和要素、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必要條件。

表4 美國東北部巨型城市區(qū)域功能分工與聯(lián)系