劉紅梅

城市垃圾的分類(lèi)問(wèn)題一直是困擾西寧城市的一道難題。在西寧城市垃圾分類(lèi)過(guò)程中，仍然出現(xiàn)垃圾隨便投放的現(xiàn)象，造成資源浪費(fèi)的問(wèn)題比較嚴(yán)重?！袄欠佩e(cuò)地方的資源”，進(jìn)行垃圾分類(lèi)，實(shí)現(xiàn)變廢為寶，是生態(tài)文明建設(shè)倡導(dǎo)綠色循環(huán)低碳生活方式的重要內(nèi)容。近日，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)垃圾分類(lèi)工作再次作出重要指示，“實(shí)行垃圾分類(lèi)，關(guān)系廣大人民群眾生活環(huán)境，關(guān)系節(jié)約使用資源，也是社會(huì)文明水平的一個(gè)重要體現(xiàn)”。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“這既是環(huán)境問(wèn)題，也是重大民生問(wèn)題，發(fā)展下去必然是重大政治問(wèn)題。”城市垃圾分類(lèi)和資源回收是國(guó)家的決策，具體執(zhí)行則是各個(gè)城市的職責(zé)。從提出城市垃圾分類(lèi)及試點(diǎn)，西寧便實(shí)施城市垃圾分類(lèi)及試點(diǎn)，但迄今還沒(méi)有建立有效和可持續(xù)的管理模式。垃圾分類(lèi)受限于高技術(shù)、資金和居民素質(zhì)，難點(diǎn)是管理體制和機(jī)制改革，還需要從細(xì)致和系統(tǒng)的政策等角度切入，破解城市垃圾分類(lèi)的難題，探索出一條具有特色的城市垃圾治理模式。

一、城市垃圾分類(lèi)過(guò)程中面臨的困境

（一）標(biāo)準(zhǔn)混亂。目前西寧城市垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)比較混亂，有些垃圾沒(méi)有被準(zhǔn)確歸類(lèi)。近日，很多人的朋友圈都轉(zhuǎn)發(fā)了一張垃圾分類(lèi)的圖片，在干垃圾、濕垃圾、有害垃圾和可回收物4個(gè)類(lèi)別下面，分別列出了25-26種具體的垃圾物品。不少網(wǎng)友紛紛點(diǎn)贊、轉(zhuǎn)發(fā)、收藏甚至開(kāi)始背了起來(lái)。但是，6月12日，上海市廢棄物管理處通過(guò)其主辦的微信公眾號(hào)，對(duì)朋友圈刷屏的垃圾分類(lèi)圖片一一指出錯(cuò)誤?，F(xiàn)在，上海市廢棄物管理處辟謠四類(lèi)垃圾分類(lèi)就是萬(wàn)事開(kāi)頭難的體現(xiàn)。

（二）混裝混運(yùn)。表現(xiàn)在：

1.分類(lèi)運(yùn)輸體系尚未建立。正確地分類(lèi)垃圾后，后續(xù)的垃圾回收和運(yùn)轉(zhuǎn)也十分重要?；厥罩螅笃谔幚憝h(huán)節(jié)沒(méi)有采取分類(lèi)處理措施，導(dǎo)致前期工作大打折扣。調(diào)研中我們了解到：西寧城市的垃圾站轉(zhuǎn)運(yùn)和處理居民垃圾時(shí)，會(huì)把居民正確分類(lèi)的垃圾又不分類(lèi)地統(tǒng)一混合到一起轉(zhuǎn)運(yùn)和處理，這就會(huì)導(dǎo)致一種惡性循環(huán)。環(huán)衛(wèi)部門(mén)擔(dān)心居民分類(lèi)垃圾不標(biāo)準(zhǔn)，所以改為統(tǒng)一處理。居民看到環(huán)衛(wèi)部門(mén)統(tǒng)一處理他們分類(lèi)的垃圾，又會(huì)產(chǎn)生自己的分類(lèi)完全是多此一舉的想法，因此也就懶得仔細(xì)分類(lèi)垃圾。如此，西寧垃圾的分類(lèi)回收還是步履維艱，混裝混運(yùn)打消了居民參與垃圾分類(lèi)的積極性。

2.分類(lèi)收集體系尚未建立，混收模式直接導(dǎo)致了低資源回收利用率，形成了資源回收企業(yè)“無(wú)米下鍋”的局面。垃圾治理服務(wù)屬于準(zhǔn)公共品，本應(yīng)將“有形的手”和“無(wú)形的手”結(jié)合起來(lái)。但長(zhǎng)期以來(lái)，西寧垃圾處理依賴(lài)于政府兜底，過(guò)度使用垃圾填埋場(chǎng)和焚燒廠，不僅使政府面臨末端處理產(chǎn)能缺口的治理危機(jī)，還導(dǎo)致固廢處理行業(yè)市場(chǎng)空間有限，形成了垃圾沒(méi)出處、出處不賺錢(qián)的負(fù)反饋循環(huán)和固廢處理企業(yè)“無(wú)米下炊”、末端處理壓力大的“雙輸”困境?；焓漳Ｊ较?，填埋場(chǎng)成為兜底角色，政府在前端分類(lèi)和后端填埋上均面臨較大壓力。

3.政府長(zhǎng)期以來(lái)倚重以綠色賬戶為核心的激勵(lì)制度，約束制度缺位，強(qiáng)制性措施缺乏監(jiān)管抓手，基層主體沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)制分類(lèi)、行政處罰等約束措施難以落實(shí)到個(gè)人，無(wú)法對(duì)居民“搭便車(chē)”形成約束。而且只分類(lèi)投放、卻混收混運(yùn)，沒(méi)有建立完善的垃圾治理生態(tài)，無(wú)法激發(fā)居民垃圾分類(lèi)的積極性，形成政府“熱”推動(dòng)、居民“冷”參與的矛盾局面。此外，全流程設(shè)施體系缺位，垃圾分類(lèi)回收處理會(huì)增加各個(gè)方面的成本，包括居民的分類(lèi)處理、企業(yè)的運(yùn)輸和處理成本。西寧76%的居民由于垃圾設(shè)施不合理而較少參與垃圾分類(lèi)，是當(dāng)前西寧垃圾治理困境的直接原因。

（三）技術(shù)落后制約了垃圾分類(lèi)。填埋廠、焚燒廠沒(méi)有實(shí)施排污許可證管理，難以形成有力刺激。雖然生活垃圾填埋廠、焚燒廠是治理廢物的，但治理廢物也是排放污染物的，不能因?yàn)樘幚韽U物而不受排污許可證的管理，因?yàn)橹卫韽U物是有合同的，也是付費(fèi)的。填埋廠和焚燒廠都是重大污染源，是污染控制的重點(diǎn)對(duì)象。雖然西寧大多采用填埋，但填埋廠產(chǎn)生滲濾液，需要處理和達(dá)標(biāo)排放，也需要治理廢氣，包括氣味、溫室氣體等；滲濾液滲漏風(fēng)險(xiǎn)也需要管控，一直需要管理到封廠20—30年以后。焚燒廠排放廢氣包括常規(guī)空氣污染物和危險(xiǎn)空氣污染物，是最重要的空氣污染源，除常規(guī)空氣污染物排放達(dá)標(biāo)外，危險(xiǎn)空氣污染物的健康風(fēng)險(xiǎn)需要控制在百萬(wàn)分之一的水平；焚燒廠也有滲濾液需要處理和達(dá)標(biāo)排放；焚燒廠的飛灰、廢渣也需要安全處置。建議生態(tài)環(huán)境部門(mén)加快焚燒廠、填埋廠的排污許可證管理。

（四）缺乏政策支持。目前，國(guó)內(nèi)垃圾分類(lèi)法律法規(guī)政策不完備。雖然國(guó)家頒布了多部涉及垃圾管理的法律法規(guī)，但大部分偏重于垃圾清掃、收集、運(yùn)輸、處置等內(nèi)容，缺乏垃圾分類(lèi)回收等具體的責(zé)任和義務(wù)等明文規(guī)定，無(wú)法約束強(qiáng)制居民、企業(yè)和有關(guān)政府部門(mén)開(kāi)展此項(xiàng)工作。同時(shí)，垃圾分類(lèi)工作缺少末端環(huán)節(jié)的管理手段和方法，缺乏具體指導(dǎo)分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)。

可見(jiàn)，后續(xù)的垃圾回收和運(yùn)轉(zhuǎn)需要標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)處理，這是必須的。但是首先在公眾養(yǎng)成垃圾分類(lèi)習(xí)慣上，無(wú)論如何艱難，垃圾分類(lèi)都應(yīng)當(dāng)做下去，應(yīng)當(dāng)毫不猶豫地堅(jiān)持下去。

二、城市垃圾分類(lèi)的困境破局

居民垃圾分類(lèi)投放僅僅是第一步。在西寧為嚴(yán)防“源頭分類(lèi)、中端混運(yùn)、后端混合”問(wèn)題出現(xiàn)，推行垃圾分類(lèi)，注重源頭分類(lèi)的同時(shí)也要重視末端處理，將垃圾分類(lèi)作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)抓，投放、收集、運(yùn)輸、處置等多個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。

（一）實(shí)行科學(xué)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。提出科學(xué)的分類(lèi)并進(jìn)行傳播和指導(dǎo)極為重要，比較當(dāng)前西寧垃圾分類(lèi)政策中一些社會(huì)接受度不那么順暢的部分，我們可以發(fā)現(xiàn)，只有找到科學(xué)的垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)與普通人日常活動(dòng)之間的平衡點(diǎn)，才可能促進(jìn)自覺(jué)的參與。哪些是正確的分類(lèi)，哪些是錯(cuò)誤的分類(lèi)需要家喻戶曉，否則，垃圾分類(lèi)就會(huì)夭折于第一步。而且，也需把這樣的科學(xué)分類(lèi)傳播到每個(gè)家庭的每位成員。這是一種新的生活課程，需要持續(xù)不斷地學(xué)習(xí)和養(yǎng)成習(xí)慣?？梢越梃b信息時(shí)代的智能化和簡(jiǎn)便化，讓每個(gè)人的手機(jī)中都貯存一個(gè)科學(xué)的垃圾分類(lèi)App，并按這個(gè)App分類(lèi)垃圾。實(shí)際上，關(guān)于垃圾分類(lèi)回收的“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類(lèi)回收”App已經(jīng)在很多城市走進(jìn)尋常百姓家，并在探索進(jìn)行垃圾分類(lèi)的“互聯(lián)網(wǎng)+資源垃圾”回收方式，實(shí)現(xiàn)“線上交易+線下物流”。但僅有這些也還不夠，因?yàn)檫@既涉及公民生活習(xí)慣的改變和養(yǎng)成，也關(guān)乎居民的生活成本和空間。如果按過(guò)去的垃圾回收，居民的生活垃圾大致也就是廚余、衛(wèi)生間和客廳的垃圾。但是，現(xiàn)在分為4大類(lèi)垃圾，也意味著居民家中至少應(yīng)有4種垃圾桶或垃圾袋，既占用空間，也讓人感到麻煩，因此一些人未必會(huì)進(jìn)行垃圾分類(lèi)。對(duì)此，一種對(duì)策是，西寧如果能生產(chǎn)出更加智能的垃圾分類(lèi)裝備，如4類(lèi)垃圾袋并銷(xiāo)售，就有可能讓居民在家中實(shí)行4大類(lèi)垃圾的分類(lèi)處理，補(bǔ)齊分類(lèi)設(shè)施不足短板。

（二）注重政府引導(dǎo)推動(dòng)。垃圾分類(lèi)是一個(gè)系統(tǒng)的民生工程，涉及政府、企業(yè)、社區(qū)、居民等多方主體，包括投放、收集、運(yùn)輸、處理等多個(gè)環(huán)節(jié)，需要協(xié)力推進(jìn)。在缺乏外部制約的條件下，垃圾不分類(lèi)容易成為一種毫無(wú)成本的行為，個(gè)體可以享受垃圾不分類(lèi)帶來(lái)的全部收益。完全市場(chǎng)條件下的垃圾分類(lèi)行為難以形成，因而需要借助政府對(duì)垃圾分類(lèi)行為的引導(dǎo)，形成核心動(dòng)力。政府通過(guò)立法、行政處罰、監(jiān)督、強(qiáng)制收費(fèi)等措施，構(gòu)建社會(huì)秩序、形成規(guī)范。發(fā)揮政府推動(dòng)作用，有效配置社會(huì)資源，政府要為垃圾的投放、回收，配設(shè)大量的基礎(chǔ)設(shè)施，以保障垃圾分類(lèi)的施行。政府推動(dòng)要緊緊抓住利益驅(qū)動(dòng)這個(gè)關(guān)鍵機(jī)制結(jié)合自下而上的參與，最終實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)從行政驅(qū)動(dòng)到利益驅(qū)動(dòng)，再到文化驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變。

（三）構(gòu)建多主體共治機(jī)制。探索引導(dǎo)社會(huì)自治，明確西寧市街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)等各方在垃圾分類(lèi)中的責(zé)權(quán)利，框定街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)職責(zé)安排和基于成果的考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制制度，建立管理人與執(zhí)法部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一；明確對(duì)相關(guān)責(zé)任人混裝、混運(yùn)、混處的處罰標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法主體，保障垃圾管理的執(zhí)法剛性。同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)督考核，亦可通過(guò)第三方單獨(dú)收運(yùn)可回收物及有害垃圾等措施，加強(qiáng)對(duì)既有分類(lèi)小區(qū)的長(zhǎng)效管理，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)混收混運(yùn)的監(jiān)督管理。還可打造利益相關(guān)者生態(tài)圈，充分發(fā)揮家庭主婦、退休人員等的余熱，利用熟人社交圈，多種渠道搭建社區(qū)利益分享機(jī)制，如就地利用濕垃圾作為社區(qū)綠植的肥料，建設(shè)小區(qū)內(nèi)部花園；集中出售可回收物，形成“分類(lèi)基金”獎(jiǎng)勵(lì)池，按每戶分類(lèi)效果返還給居民等。

（四）市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)多方參與。實(shí)行垃圾分類(lèi)處理要調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)力量參與，垃圾分類(lèi)處理機(jī)制要由最初自上而下的政府推動(dòng)機(jī)制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)民團(tuán)體、企業(yè)等社會(huì)主體主動(dòng)參與、協(xié)同治理的機(jī)制。要綜合運(yùn)用各種政策進(jìn)行引導(dǎo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用和市場(chǎng)主體的能動(dòng)性。要構(gòu)建市場(chǎng)化的垃圾分類(lèi)回收體系，組建和整合垃圾分類(lèi)回收的產(chǎn)業(yè)鏈，即垃圾分類(lèi)回收—清運(yùn)—資源化。培育具有較強(qiáng)資金技術(shù)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力和輻射力的資源化企業(yè)。企業(yè)應(yīng)加大垃圾處理的技術(shù)研發(fā)力度，生產(chǎn)出更加智能的垃圾分類(lèi)裝備。打造一體化、規(guī)?；捷^高的垃圾分類(lèi)回收產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)各主體之間要按市場(chǎng)化原則進(jìn)行商業(yè)交易，政府要更多發(fā)揮引導(dǎo)作用。

（五）完善垃圾分類(lèi)政策。要適時(shí)推進(jìn)生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)政策完善，垃圾分類(lèi)政策也必然會(huì)有一個(gè)逐漸調(diào)整，實(shí)現(xiàn)“科學(xué)”與人的參與的平衡。從產(chǎn)業(yè)角度來(lái)看，垃圾分類(lèi)需從政策導(dǎo)向型向內(nèi)生驅(qū)動(dòng)型行業(yè)轉(zhuǎn)變。跟隨政府的政策自然是沒(méi)有問(wèn)題的，但需考慮到垃圾分類(lèi)行業(yè)的特殊性，在推行早期以有效性和操作性為主，為項(xiàng)目的穩(wěn)定、持續(xù)運(yùn)營(yíng)打下基礎(chǔ)，逐步加強(qiáng)垃圾分類(lèi)工作的科學(xué)性及規(guī)范性，形成一套規(guī)范的工作方法，不但達(dá)成考核目標(biāo)還可盡可能降低運(yùn)營(yíng)成本。

（作者單位：西寧市委黨校）