劉照勝 于尚坤 王成新

(山東師范大學 《中國人口·資源與環(huán)境》編輯部，山東 濟南 250358；山東師范大學 地理與環(huán)境學院，山東 濟南 250358)

“中國特色社會主義進入了新時代”是黨中央在十九大報告中作出的重大政治判斷。隨著中國特色社會主義進入新時代，與之關(guān)系密切的中國城市化進程也邁入了新時代。城市化是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要推動力和標志，中國城市化根植于中國社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀實際，是中國特色社會主義的重要組成部分。深入探討中國城市化新時代的基本特征，全面認識和判斷新時代中國特色城市化發(fā)展規(guī)律，對于新型城鎮(zhèn)化建設和富強中國夢的實現(xiàn)，具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、中國城市化新時代的歷史背景

由于自然、歷史、體制等因素，以及人口眾多和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等方面的特殊性，中國的城市化進程有別于其他國家。尤其是改革開放40年的快速發(fā)展，中國城市化已經(jīng)超越了西方發(fā)達國家近百年的城市化發(fā)展歷史。然而，隨著城市化的快速推進，由城市化相伴生的問題和矛盾也日益凸顯。綜合來看，進入新時代中國城市化具有如下歷史背景。

(一)城市化與經(jīng)濟非農(nóng)化從失衡到協(xié)調(diào)

改革開放初期，中國城市化發(fā)展滯后于工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)化率遠高于城市化率，二者比值高達1.68，處于嚴重失衡狀態(tài)。經(jīng)過近40年的發(fā)展演進，中國城市化率與非農(nóng)化率從低起點向中高水平快速邁進。到2017年，中國人口城市化率達到58.52%，人口非農(nóng)化率則達到73.02%。盡管二者的相對差值表現(xiàn)為由低到高再趨低的變動態(tài)勢，但二者的比值呈現(xiàn)穩(wěn)中有降的態(tài)勢，截至2017年二者比值基本穩(wěn)定在1.25上下。這表明，二者比值雖有差異但已漸趨協(xié)調(diào)，這基本符合規(guī)律也符合我國國情。比較改革開放以來我國經(jīng)濟發(fā)展增速與城市化增速，除個別年份戶籍改革導致城市化率增幅變化過大之外，二者的變化軌跡大致相同。既有研究也表明，城市化與經(jīng)濟發(fā)展之間存在顯著的正相關(guān)效應，經(jīng)濟增長將帶來城市化水平的提高。(1)陳明星、陸大道、查良松：《中國城市化與經(jīng)濟發(fā)展水平關(guān)系的國際比較》，《地理研究》2009年第2期。伴隨中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，城市化發(fā)展也必然進入一個新時代。

圖1 改革開放以來中國城市化率與非農(nóng)化率變化(2)數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒(1979-2016)》。

(二)城市化核心任務由促進經(jīng)濟發(fā)展到“三生”共贏

城市是人類的集聚地。從上個世紀80年代開始，我國城市經(jīng)濟進入改革期，從國有企業(yè)的改革到工業(yè)區(qū)的建設，城市化的核心任務是通過經(jīng)濟發(fā)展提高人口承載力。然而，在經(jīng)濟迅速增長的過程中，也帶來了環(huán)境污染、交通堵塞、文化破壞、貧富不均等一系列深層次的城市問題。2011年中國內(nèi)地城市化率突破50%，這意味著中國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，城市成為承載國民發(fā)展的主體空間形態(tài)。人們進一步認識到城市應該讓生活更美好，認識到生態(tài)環(huán)境之于城市建設的重要性，從而推動城市化核心任務向生產(chǎn)、生活、生態(tài)共贏方向轉(zhuǎn)型。近年來，中共中央、國務院連續(xù)下發(fā)《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》及《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》等重要文件，將城市“三生”空間及其功能的協(xié)調(diào)擺在了更加突出的位置，城市建設與生態(tài)環(huán)境相互協(xié)調(diào)得到了應有重視。

(三)城市功能由集聚轉(zhuǎn)向輻射

城市功能是城市發(fā)展的動力因素。城市發(fā)展歷程中離不開集散效應，首先城市的起源便得益于要素的集聚。世界上絕大多數(shù)城市的發(fā)展都得益于其將周邊地區(qū)的資源、產(chǎn)品、資金、勞動力、企業(yè)等要素通過商業(yè)(非農(nóng)產(chǎn)業(yè))活動的形式，集中匯聚到固定的非農(nóng)區(qū)域中，在中心城市內(nèi)部集聚性發(fā)展。此后，城市功能逐步完善與提升，率先成為區(qū)域發(fā)展增長極，先導優(yōu)勢明顯，并能夠進一步對周邊農(nóng)郊地區(qū)的發(fā)展提供支持，主動形成城市功能輻射。然而，如果囿于集聚過度的不經(jīng)濟性，亦會產(chǎn)生一系列負面影響，城市地租、通勤時間成本、生活品質(zhì)降低等因素，也會成為“逃離城市”的因素。而伴隨城市范圍外延或衛(wèi)星城的建立，城市功能也會被動輻射。進入新世紀以來，中國城市從重在集聚發(fā)展轉(zhuǎn)向?qū)χ苓叺貐^(qū)的輻射擴散，將部分生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移到周邊地區(qū)，由此加強地區(qū)內(nèi)分工合作合理化，帶動周邊地區(qū)發(fā)展，從而形成層次分明、梯度合理、分工明確的經(jīng)濟格局。

二、中國城市化新時代的基本特征

(一)發(fā)展速度中等化

中國城市化近40年的發(fā)展歷程基本符合諾瑟姆曲線規(guī)律，可分為三個增長階段(見圖2)：1978-1999年間的城市化起步階段，這一階段城市化年均增速在2.6%上下波動，增幅中等；2000-2013年間的城市化提速階段，這一階段由于宏觀經(jīng)濟運行及戶籍制度改革等社會因素，城市化進程提速明顯，年均增速提升至4.0%；2014年至今，城市化增長速率趨向平穩(wěn)，中國城市化發(fā)展步入新時代。其內(nèi)在邏輯表明，在今后很長一段時期，城市化率增長過快或過慢都會違背城市化演化規(guī)律，而城市化新時代就是中國特有的、處于中高速發(fā)展的城市化階段，是堅持因地制宜、社會穩(wěn)步推進、經(jīng)濟適度增長的城市化發(fā)展階段。這一階段突破了原有城市化進程中的局限，追求城鎮(zhèn)的包容性、協(xié)調(diào)性與可持續(xù)發(fā)展，重視發(fā)展的“質(zhì)”，追求資源要素實現(xiàn)最優(yōu)化配置，而不再一味追求發(fā)展的“量”。但是，基于空間視角下的不同區(qū)域而言，發(fā)展速度又存在差異性。在沿海發(fā)達地區(qū)的大城市，城市化速度將會有所減緩，保持城市化率的平穩(wěn)提升，年均0.5個百分點即可；但對于欠發(fā)達地區(qū)，還可保持每年一個百分點左右的發(fā)展速度。

圖2 改革開放以來中國城市化率及城市人口增數(shù)變化(3)數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒(1979-2016)》。

(二)發(fā)展動力多元化

長期以來，支撐我國城市化發(fā)展的主動力是工業(yè)化，后者依托廉價勞動力和政府大規(guī)模固定資產(chǎn)投資對城鎮(zhèn)建成環(huán)境的擴展形成強力支撐。進入城市化新時代，針對人們生活需求的多元化和豐富性，尤其是信息化融入生產(chǎn)和生活，中國城市化發(fā)展的動力更趨多元化，第三產(chǎn)業(yè)逐步成為主要動力源泉。進入新世紀以來，中國大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有序優(yōu)化調(diào)整，總體趨勢是第三產(chǎn)業(yè)快速提升，第一產(chǎn)業(yè)趨于平穩(wěn)，第二產(chǎn)業(yè)逐步降低。從全國十五個副省級城市看，第三產(chǎn)業(yè)增加值不斷增長，2015年產(chǎn)業(yè)總量達到75321億元，較10年前擴大3.6倍，增長態(tài)勢迅猛，如濟南市2015年金融業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)增加值同比分別增長19.2%與12.4%，逐漸成為城市發(fā)展的主要動力源。

(三)發(fā)展模式特色化

中國城市化新時代有別于其他城市化階段。鑒于中國地域廣闊、發(fā)展基礎(chǔ)及要素稟賦差異大的發(fā)展實際，不同地區(qū)的城市化處于不同階段和模式。(4)王格芳：《科學發(fā)展對中國新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求》，《理論學刊》2013年第10期。盡管總體上中國城市仍然處于快速發(fā)展階段，發(fā)展的重點從外延擴張到內(nèi)涵提升，但不同城市的發(fā)展模式不再單一，兼?zhèn)涠喾N模式，具有較強靈活性。如青島市在重點突出了高科技工業(yè)強市戰(zhàn)略的同時，通過區(qū)位優(yōu)勢帶動外向經(jīng)濟的發(fā)展，形成高新技術(shù)企業(yè)與服務業(yè)聯(lián)合帶動模式；濟南市則采取了退二進三，以金融業(yè)為龍頭，以信息化為橋梁，形成現(xiàn)代生產(chǎn)性服務業(yè)帶動模式；杭州市依托國內(nèi)重要電商產(chǎn)業(yè)，發(fā)展信息經(jīng)濟，以互聯(lián)網(wǎng)金融為核心，發(fā)展大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字內(nèi)容，形成現(xiàn)代信息技術(shù)性服務業(yè)帶動模式。

(四)空間結(jié)構(gòu)群組化

隨著中國城市化的快速發(fā)展，城際聯(lián)系趨于復雜化和緊密化。同時，隨著高速交通、信息網(wǎng)絡的發(fā)展，城市之間時空距離日益縮短，城市空間結(jié)構(gòu)得以不斷演化，區(qū)域城市逐步呈現(xiàn)嵌套結(jié)構(gòu)的組群發(fā)展。這種組群化也是中國城市發(fā)展新時代階段的必然形式。(5)宋立：《中國經(jīng)濟新常態(tài)與城鎮(zhèn)化新趨勢》，《經(jīng)濟體制改革》2015年第1期.從“十一五”規(guī)劃首次提出把城市群作為推進城市化的主體形態(tài)，到2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確城市群的主體地位，經(jīng)過近十年的發(fā)展，中國城市群日益擴大，城市之間分工和合作日益緊密。中國現(xiàn)已形成長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群等19個城市群，其中長江三角洲城市群發(fā)展水平高、勢頭好、動力充足，已成為公認的六大世界城市群之一。城市“群組化”強調(diào)“群”與“組”相互兼顧，不僅傾向于大城市群的發(fā)展，更兼顧中小城市的“組合”發(fā)展，同時注重開展多維度的內(nèi)部合作，兼顧區(qū)域統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、形式統(tǒng)一，形成良好的城市與產(chǎn)業(yè)布局。

(五)發(fā)展目標人本化

城市化新時代圍繞以人為本的目標，服從城市化讓生活更美好的第一要義，將發(fā)展經(jīng)濟、提高就業(yè)、改善環(huán)境相互結(jié)合，重視經(jīng)濟、社會與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅重視物質(zhì)及其發(fā)展數(shù)量的增加，更突出發(fā)展質(zhì)量中有關(guān)人的發(fā)展，將人的全面發(fā)展作為發(fā)展目標。我國“十二五”規(guī)劃首次提出“以人為本”的理念，“十三五”規(guī)劃則把人的發(fā)展作為經(jīng)濟社會發(fā)展的根本出發(fā)點和落腳點，突出城市化就是人的城市化，一切的決策基礎(chǔ)都是以人為本為前提的，城鎮(zhèn)人口理應得到更多的空間、機遇和生存發(fā)展的權(quán)力。

三、中國城市化新時代面臨的主要矛盾

(一)城市發(fā)展與資源環(huán)境承載力的矛盾

步入新時代，我國城市化仍然處在快速發(fā)展狀態(tài)。從空間維度看，城市形態(tài)仍將進一步擴張，城市建設用地逐年增加，城市土地、水資源承載力嚴重超載，空氣質(zhì)量惡化。由于城市人口劇增、人口生活水平提升的乘數(shù)效應，帶來了一系列環(huán)境和交通問題，加劇了城市發(fā)展與資源環(huán)境承載力之間的矛盾。以全國城市空氣質(zhì)量為例，2017年全國338個地級以上城市中，有239個城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標，比例高達70.7%。實際上，城市化的每個發(fā)展時期，城市空間范圍內(nèi)資源環(huán)境對人類社會和經(jīng)濟活動的支撐能力都具有一定的限度。在城市化新時代階段，盡管城市經(jīng)濟活動強度放緩，對支撐限度有一定的緩解，但依舊不能根本解決二者之間的矛盾。仍然需要從可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，敬畏資源環(huán)境的約束。

(二)經(jīng)濟發(fā)展與城市化沖動的矛盾

回顧中國的城市化進程，起始階段的飛速發(fā)展主要得益于縣域經(jīng)濟及城市化的發(fā)展，眾多農(nóng)村人口在縣域范圍完成了向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)化，城市化沖動是初期的主導因素。但是，最近20年由于人口和產(chǎn)業(yè)集聚的剛性需求，土地空間成為日益緊缺的資源，因經(jīng)濟和財政原因引發(fā)城市化沖動所帶來的弊端愈發(fā)嚴重。各級城市從著眼經(jīng)濟增長的工業(yè)區(qū)擴展的惡性競爭到城市土地擴張與工業(yè)區(qū)建設的雙重競爭，到當前以商業(yè)用地、居住用地為導向的擴張。這類競爭已經(jīng)在大中小城市全面展開，引發(fā)了一系列現(xiàn)實的和潛在的問題，布局無序、重復建設現(xiàn)象嚴重，區(qū)域整合頻繁，造成區(qū)域內(nèi)重復建設，資源浪費嚴重。城市化沖動目前仍舊制約著中國的城市化進程，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。(6)趙潤田：《欠發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化與縣域經(jīng)濟發(fā)展》，《理論學刊》2012年第11期。

(三)數(shù)量擴張與質(zhì)量提高的矛盾

黨的十八大報告強調(diào)，要在提高城市化質(zhì)量上下功夫。中國特色城市化新時代的出現(xiàn)，就是要重視城市化全面、健康和可持續(xù)發(fā)展，突破傳統(tǒng)發(fā)展思路和模式。但是，多年來的“唯指標論”長期占據(jù)發(fā)展模式的主導地位，盡管當前國家積極倡導綠色發(fā)展理念，但改革開放以來長期形成的發(fā)展模式和觀念根深蒂固，在中國各種管理體制、考核標準沒有進行徹底轉(zhuǎn)變的情況下，由重視“數(shù)量”到追求“質(zhì)量”的轉(zhuǎn)變必將受到各種阻礙。

(四)公共服務滯后與城鎮(zhèn)人口激增的矛盾

城市化新時代的出現(xiàn)，一方面堅持以人為本，從人的發(fā)展角度去進行決策，時刻關(guān)注城市人口的發(fā)展，保障人類最基本的發(fā)展權(quán)利與訴求；另一方面，當前中國城市公共服務相對滯后，大量的新進人口涌入城市，城市缺乏人口激增情景下的應急預案，短時間內(nèi)公共服務難以配套，社會保障面臨巨大壓力。同時，龐大的流動人口加劇城市基礎(chǔ)設施和公共服務方面的壓力，城市醫(yī)療衛(wèi)生、教育等資源的分配不均，都會給社會安全穩(wěn)定帶來隱患。而在這一時期，由于城市化發(fā)展速度中等化，城鎮(zhèn)人口激增導致財政支出的增多，公共服務難以更好地保障日益增多的城市人口。(7)王成新：《結(jié)構(gòu)解讀與發(fā)展轉(zhuǎn)型：中國城市化綜合思辨》，人民出版社2017年版。

(五)城市自身與周邊地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾

自上世紀八十年代，中國改革開放實現(xiàn)了讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來的目標，這一部分地區(qū)大多數(shù)都為城市化水平較高的地區(qū)。多數(shù)城市通過對人口、資金、政策等的集聚作用，獲得了優(yōu)先快速發(fā)展。但是，中國多年城市化的馬太效應也日益明顯，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距不斷擴大。進入城市化新時代，中國城市特別是發(fā)達地區(qū)的城市，應從集聚主導模式轉(zhuǎn)向輻射主導模式，充分發(fā)揮作為區(qū)域中心的功能，為地區(qū)的共同富裕做出貢獻。不過，縱觀中國各地區(qū)、各城市的“十三五”發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、空間布局規(guī)劃等，仍然還是強調(diào)中心城市的集聚作用，把城市用地、人口、經(jīng)濟規(guī)模作為第一要義，難以協(xié)同周邊地區(qū)共同發(fā)展。

四、中國城市化新時代的發(fā)展策略

(一)創(chuàng)新：立足革新強化保障

創(chuàng)新是城市化新時代的動力源泉。新時代城市化需要更多的創(chuàng)新以保障其健康發(fā)展，這里涵蓋了理念創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等諸多層面。理念創(chuàng)新是前提，城市規(guī)劃、建設、管理都應該把以人為本理念放在第一位，把城市的可持續(xù)發(fā)展作為永恒主題。理論創(chuàng)新是基礎(chǔ)，中國城市化發(fā)展道路在世界獨具一格，任何發(fā)達國家都沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以參考借鑒，而且不同地區(qū)的城市發(fā)展道路也迥然不同，總結(jié)城市發(fā)展的區(qū)域特色規(guī)律，實施有針對性的對策就成為理論工作者面臨的重要任務。制度創(chuàng)新是保障，從就業(yè)制度、戶籍制度、土地管理制度、政績考核制度，到管理體制、財政體制、區(qū)域協(xié)調(diào)體制等方面來看，城市化改革進入了深化期、攻堅期，這恰恰是城市化新時代規(guī)范發(fā)展的保障?？萍紕?chuàng)新是城市發(fā)展主動力，無論紐約、倫敦還是東京，都將科技創(chuàng)新作為決定未來全球城市分工角色的核心因素，展開了一場搶占技術(shù)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈制高點的爭奪戰(zhàn)，上海建設“具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心”也說明了這一點。文化創(chuàng)新是靈魂，城市文化既是城市軟實力，構(gòu)成城市的核心競爭力，又是城市的“根”與“魂”，是人們尋求文化記憶與民族認知的根本。

(二)協(xié)調(diào)：促進城鄉(xiāng)一體發(fā)展

城市化新時代的一個重要趨勢，就是“新”在區(qū)域城際和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的“一體化”上。中國城市化新時代絕不能以犧牲農(nóng)村為代價，反而應當塑造一種具備中國特色、“反哺農(nóng)村、支持農(nóng)村”的健康城市化，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，推進城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化。新時代城市化發(fā)展重點，應從單體城市到城市群組，到大都市區(qū)及其影響的區(qū)域，以城市為節(jié)點，城市的經(jīng)濟要素、基礎(chǔ)設施、科技教育、文化衛(wèi)生、人力資源等優(yōu)勢，向廣大農(nóng)村“回流”和延伸，以城鎮(zhèn)優(yōu)勢反哺農(nóng)村，引領(lǐng)、帶動農(nóng)村發(fā)展。在城市自身良性循環(huán)發(fā)展的基礎(chǔ)上，帶動廣大區(qū)域共同發(fā)展。

(三)開放：區(qū)域聯(lián)動實現(xiàn)共贏

開放帶來進步，也是一個國家、一個城市發(fā)展繁榮的必由之路。開放發(fā)展注重解決發(fā)展中內(nèi)外聯(lián)動的問題。各級各類城市要堅持在融入國家對外開放、“一帶一路”和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中謀劃自身發(fā)展，提升利用國際國內(nèi)市場、資源的效率和效益，加快培育形成競爭優(yōu)勢。開放原則的實現(xiàn)存在兩種基本路徑，即對內(nèi)開放與對外開放。對內(nèi)開放即針對城鎮(zhèn)體系之內(nèi)城鎮(zhèn)間的交流，對外開放即與其它地區(qū)和國家之間的交流。不論對內(nèi)還是對外，對于好的資源、經(jīng)驗、技術(shù)等都要積極接納，用更好的投資環(huán)境、政策和廣闊的發(fā)展?jié)摿?，吸引更好的項目與技術(shù)，并將其融入到中國城鎮(zhèn)化體系之中，為新時代中國城市化健康發(fā)展注入新鮮血液。

(四)共享：實現(xiàn)發(fā)展成果均等

共享發(fā)展，城市才能充滿生機和活力。2016年世界城市日的主題就是“共建城市，共享發(fā)展”。堅持共享的原則，就是要均等分配城市化發(fā)展帶來的一系列成果。這種共享，包括城鄉(xiāng)的共享，同時又是城市內(nèi)部各階層、各區(qū)域的共享。著力解決城鄉(xiāng)收入差距、消費不足、公共服務非均等化、土地、農(nóng)民工及子女教育、醫(yī)療住房等問題。政府首先應落實城市化進程中的成果分配問題，在此基礎(chǔ)上確定共享的主要受眾對象，在中國主要是由農(nóng)村居民、農(nóng)民工和城鎮(zhèn)流動、遷移人口等群體所組成。要讓他們真正享受到城市化發(fā)展所帶來的福利，著力提供滿足居民需求的公共產(chǎn)品和公共服務供給，妥善解決后顧之憂。只有切身體會到城市的“歸屬感”，才算得上真正的融入城鎮(zhèn)。讓更多的人、更高效率地參加到全面建設健康城市的進程中來，進而實現(xiàn)人人參與、人人盡力、人人享有的愿景，實現(xiàn)共享與共建。

(五)綠色：提升城市宜居水平

始終把綠色宜居作為城市發(fā)展的生命。城市綠色發(fā)展是一個均衡的系統(tǒng)，需要各種因素有機耦合與疊加，形成綠色發(fā)展合力。從宏觀布局到主體形態(tài)、從城市規(guī)模到城市開發(fā)、從功能分區(qū)到城市建設、從產(chǎn)業(yè)發(fā)展到居民生活，都要綠色化。同時，新常態(tài)下城市化建設同智慧城市緊密聯(lián)系，使城鎮(zhèn)居民生活得更安心、更省心、更舒心，提升城市宜居性。要充分利用以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)和現(xiàn)代高科技，建設智慧城市，合理配置城市資源，緩解土地承載壓力，優(yōu)化城市空間布局，實現(xiàn)城市資源管理的數(shù)字化、模塊化和人性化，以資源的高效利用降低污染，促進城市和區(qū)域的綠色協(xié)同發(fā)展。