馬俊文

摘 要：本文深入分析事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理現(xiàn)狀，指出項(xiàng)目單位缺乏預(yù)算績效理念和機(jī)制保障、重視資金投入而忽視預(yù)算績效、預(yù)算績效評價(jià)尚未有效應(yīng)用等三大問題。最后，通過實(shí)際案例分析，結(jié)合工作實(shí)踐，提出四項(xiàng)優(yōu)化對策：構(gòu)建事前預(yù)算績效評估機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)管理;嚴(yán)格資金管理，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和績效指標(biāo)雙監(jiān)控;健全績效評價(jià)結(jié)果的反饋和應(yīng)用機(jī)制，完善全過程項(xiàng)目管理流程;加強(qiáng)責(zé)任人考核，責(zé)任和激勵(lì)并舉。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;項(xiàng)目管理;預(yù)算績效;創(chuàng)新研究

一、事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理的重要意義

我國事業(yè)單位是由政府利用國有資產(chǎn)設(shè)立的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。長期以來，由于其非營利性特征和政府出資的背景，事業(yè)單位項(xiàng)目運(yùn)行普遍以會計(jì)核算職能為重，預(yù)算績效管理體系尚未健全。

新時(shí)期對事業(yè)單位財(cái)政資金的使用提出了新要求，特別是規(guī)范財(cái)政資金的使用，提高財(cái)政資金使用效率。因此，事業(yè)單位必須要積極開展項(xiàng)目預(yù)算績效管理，提升財(cái)政資源配置效率和使用效益，提升公共服務(wù)質(zhì)量，這對于建立現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。

二、事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀及其不足

1.項(xiàng)目單位缺乏預(yù)算績效理念和機(jī)制保障

（1）管理人員績效意識不強(qiáng)。長期以來，項(xiàng)目管理人員和單位管理人員習(xí)慣認(rèn)為只要錢沒進(jìn)自己腰包即可，項(xiàng)目完成就好，而對項(xiàng)目的質(zhì)量和效果重視不夠。主管單位對單位管理人員以及單位對項(xiàng)目管理人員也缺乏必要的績效考核和監(jiān)督，多種因素導(dǎo)致管理人員預(yù)算績效意識普遍不強(qiáng)。

（2）預(yù)算績效管理部門和人員難以保障。財(cái)務(wù)部門是實(shí)施預(yù)算績效管理的重要部門，但其機(jī)構(gòu)建制不受重視，一般是設(shè)在辦公室下的一個(gè)科（室），而且核算工作量很大，沒有更多時(shí)間參與管理，在預(yù)算績效等重要事項(xiàng)上根本沒有話語權(quán)。有的單位在崗位設(shè)置和人員配備上相對隨意，一些非會計(jì)專業(yè)人員被安排到財(cái)務(wù)崗，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員素質(zhì)普遍較低，而且財(cái)務(wù)崗位設(shè)置上也難以不相容。因此，財(cái)務(wù)管理體制上難以保障預(yù)算績效管理。

（3）內(nèi)控機(jī)制有待完善。由于很多事業(yè)單位管理人員不重視預(yù)算績效管理，預(yù)算績效的內(nèi)控體系并不健全，或者建立了相應(yīng)機(jī)制，但不能有效地實(shí)施。

綜上所述，事業(yè)單位相關(guān)管理人員普遍缺乏預(yù)算績效管理理念，也未能在體制機(jī)制方面和專業(yè)人才方面提供足夠保障，預(yù)算績效管理的內(nèi)控機(jī)制有待進(jìn)一步完善。

2.重視資金投入而忽視預(yù)算績效

（1）立項(xiàng)程序和決策機(jī)制不夠完善。由于調(diào)研不深入、需求不清晰、時(shí)間不充裕、考核不健全、資金不嚴(yán)控等各種原因，單位立項(xiàng)較為隨意，內(nèi)部流程監(jiān)管往往流于形式。

（2）項(xiàng)目預(yù)算編制不夠科學(xué)準(zhǔn)確。事業(yè)單位普遍采用增量預(yù)算法，只在基期預(yù)算上考慮當(dāng)年因素變動制定預(yù)算，未能真正細(xì)化地測算經(jīng)費(fèi)列支的實(shí)際需求，時(shí)常與業(yè)務(wù)脫節(jié)割裂，很容易掩蓋低效率和浪費(fèi)，最后形成的項(xiàng)目預(yù)算往往超過其實(shí)際的需要，變相鼓勵(lì)了延續(xù)低效項(xiàng)目?！跋蛑鞴懿块T多要經(jīng)費(fèi)”的預(yù)算編制思想仍然普遍存在。多方面因素共振導(dǎo)致事業(yè)單位預(yù)算松弛、資金閑置浪費(fèi)。盡管“年底突擊花錢”的現(xiàn)象日趨減少，但導(dǎo)致預(yù)算松弛的預(yù)算體系并未發(fā)生根本變化。

（3）忽視項(xiàng)目產(chǎn)出和效果。除了重視資金投入，事業(yè)單位還傾向于重視項(xiàng)目產(chǎn)出數(shù)量，而忽視產(chǎn)出質(zhì)量和效果，對項(xiàng)目投入資金是否花完和是否產(chǎn)出數(shù)量更為關(guān)注，對產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)滿意度則不加重視。比如，很多人文社會科學(xué)科研機(jī)構(gòu)花錢不少，論文報(bào)告數(shù)量很大，而質(zhì)量不高，精品力作更少。

3.預(yù)算績效評價(jià)尚未有效應(yīng)用

預(yù)算績效管理體系是由制定目標(biāo)、編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算、績效評價(jià)、績效應(yīng)用等多個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成的閉環(huán)系統(tǒng)，只有良性循環(huán)的運(yùn)行系統(tǒng)才能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)。其中，對績效評價(jià)結(jié)果合理有效地加以應(yīng)用，可以將預(yù)算績效管理的責(zé)任約束和激勵(lì)作用發(fā)揮出來，但事實(shí)上仍然存在著諸如評價(jià)結(jié)果形同虛設(shè)、評價(jià)指標(biāo)不完善、評價(jià)約束和激勵(lì)作用不強(qiáng)、績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排的掛鉤機(jī)制尚未建立等問題。

三、事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理的案例分析

1.某事業(yè)單位項(xiàng)目績效評價(jià)概況

2018年3月，中央某科研事業(yè)單位對其2017年某網(wǎng)絡(luò)信息化項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)。該項(xiàng)目預(yù)算資金738萬元，實(shí)際支出413.25萬元，結(jié)余資金324.75萬元，預(yù)算執(zhí)行率為56%。通過第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)采用公眾評判法和比較法進(jìn)行績效評價(jià)。評價(jià)專家采用集中評議和獨(dú)立評分相結(jié)合的方法，對投入、過程、產(chǎn)出和效果等四個(gè)方面進(jìn)行評價(jià)，總分值為100分。綜合績效評價(jià)89.30分，級別為“良”。

2.項(xiàng)目績效評價(jià)發(fā)現(xiàn)的問題和提出的建議

（1）績效目標(biāo)與預(yù)算對應(yīng)性不足，績效目標(biāo)未能覆蓋項(xiàng)目所有內(nèi)容。建議加強(qiáng)對績效目標(biāo)的管理，提高績效目標(biāo)的約束力。

（2）該項(xiàng)目編制的預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行存在較大差異，預(yù)算執(zhí)行率為56%，處于較低水平，建議在預(yù)算編制時(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目工作內(nèi)容的論證調(diào)查，充分考慮年度工作任務(wù)、工作方法等因素，完善預(yù)算編制方法及手段，進(jìn)一步提升預(yù)算編制科學(xué)性。

（3）其中一個(gè)子項(xiàng)目未能按計(jì)劃完成，建議項(xiàng)目單位加強(qiáng)項(xiàng)目進(jìn)度管理，合理確定項(xiàng)目進(jìn)度，如遇到臨時(shí)情況應(yīng)及時(shí)調(diào)整工作計(jì)劃，確保項(xiàng)目按時(shí)完成。

3.績效評價(jià)報(bào)告的后續(xù)影響

該評價(jià)報(bào)告并沒有引起相關(guān)部門及其管理人員的高度重視，僅僅成為完成一項(xiàng)任務(wù)的形式而已。項(xiàng)目單位及其主管部門和項(xiàng)目組沒有專門分析研究此報(bào)告并加以改進(jìn)，未與項(xiàng)目管理人員的激勵(lì)和責(zé)任掛鉤，尤其在預(yù)算編制和審核審批方面沒有應(yīng)用。該項(xiàng)目作為長期持續(xù)運(yùn)行項(xiàng)目，在編制2019年預(yù)算時(shí)，項(xiàng)目管理人員未考慮績效評價(jià)指出的預(yù)算執(zhí)行率低的情況，不減預(yù)算反而凈增加了149萬元。在主管部門審核審批時(shí)也未能根據(jù)績效評價(jià)提出相關(guān)修改建議，最終審批通過了該項(xiàng)目預(yù)算并撥款，結(jié)果造成更多結(jié)余資金，資源配置錯(cuò)配嚴(yán)重。

4.案例項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作的總結(jié)分析

上述案例顯示，該項(xiàng)目單位存在預(yù)算編制不科學(xué)不準(zhǔn)確、績效指標(biāo)欠缺、預(yù)算執(zhí)行和項(xiàng)目進(jìn)度缺乏有效控制、滿意度有待加強(qiáng)等問題，主管部門也存在立項(xiàng)和預(yù)算審核審批不嚴(yán)格的問題，而且相關(guān)管理人員績效理念淡薄，只重視資金投入而忽視預(yù)算績效，沒有充分應(yīng)用評價(jià)結(jié)果，也沒有責(zé)任約束和激勵(lì)機(jī)制來考核。因此，事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理體系尚未建立健全和閉環(huán)運(yùn)行，亟待完善。

四、事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理優(yōu)化對策

1.構(gòu)建事前預(yù)算績效評估機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)管理

（1）制定完善的項(xiàng)目決策機(jī)制。首先業(yè)務(wù)部門提出業(yè)務(wù)立項(xiàng)需求，編制項(xiàng)目預(yù)算，設(shè)定績效目標(biāo)，形成方案，再由專業(yè)部門或者第三方機(jī)構(gòu)論證，歸口管理部門和財(cái)務(wù)部門應(yīng)嚴(yán)格審核預(yù)算，經(jīng)“三重一大”會議審議通過正式立項(xiàng)，最后報(bào)經(jīng)主管部門審批或者備案后納入財(cái)政預(yù)算支出項(xiàng)目庫，并付諸實(shí)施。

（2）對預(yù)算編制的科學(xué)性嚴(yán)格審核。在立項(xiàng)過程中由財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門共同編制，細(xì)化經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目，深入調(diào)研了解市場價(jià)格，據(jù)實(shí)測算，相關(guān)部門嚴(yán)格審核。

（3）強(qiáng)化績效目標(biāo)和指標(biāo)管理?？冃繕?biāo)是項(xiàng)目的總體預(yù)期目標(biāo)，績效指標(biāo)是其目標(biāo)的具體化，包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)等一級指標(biāo)，產(chǎn)出指標(biāo)再細(xì)化為數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本等二級績效指標(biāo)。效益指標(biāo)再細(xì)化為經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等二級指標(biāo)。二級指標(biāo)可根據(jù)實(shí)際情況再細(xì)分至三級指標(biāo)?？冃繕?biāo)和指標(biāo)設(shè)置應(yīng)作為預(yù)算安排的前置條件，財(cái)政部門將其與預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)，嚴(yán)格執(zhí)行。

（4）建立事前預(yù)算績效評估機(jī)制。在正式立項(xiàng)前，應(yīng)由專業(yè)部門或者第三方機(jī)構(gòu)論證，進(jìn)行事前績效評估，重點(diǎn)論證立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、實(shí)施方案可行性等，評估其績效目標(biāo)合理性、績效指標(biāo)科學(xué)性以及預(yù)算適當(dāng)性，形成項(xiàng)目論證評估報(bào)告。建立事前預(yù)算績效評估機(jī)制，作為立項(xiàng)前置條件，并與后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控和最后的績效評價(jià)首尾呼應(yīng)，環(huán)環(huán)相扣，相輔相成，形成體系。

2.嚴(yán)格資金管理，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和績效指標(biāo)雙監(jiān)控

在項(xiàng)目運(yùn)行和預(yù)算執(zhí)行過程中，嚴(yán)格資金管理，實(shí)時(shí)追蹤和監(jiān)督項(xiàng)目進(jìn)展情況，具體掌握預(yù)算執(zhí)行率和績效指標(biāo)完成值，對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”，定期進(jìn)行比對分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，如期實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)。

3.健全績效評價(jià)結(jié)果的反饋和應(yīng)用機(jī)制，完善全過程項(xiàng)目管理流程

首先，要完善績效評價(jià)、反饋和應(yīng)用機(jī)制，將高質(zhì)量的評價(jià)結(jié)果應(yīng)用至預(yù)算績效管理中，充分發(fā)揮績效評價(jià)的效用。對于評價(jià)結(jié)果良好的項(xiàng)目，原則上應(yīng)給予優(yōu)先支持;有些項(xiàng)目雖然總體良好，但是個(gè)別方面較差，應(yīng)針對性地整改優(yōu)化;對于評價(jià)結(jié)果一般的項(xiàng)目應(yīng)予改進(jìn);對于低效無效資金的項(xiàng)目應(yīng)削減或停止。

其次，公開績效信息和績效評價(jià)。適度公開績效目標(biāo)、績效報(bào)告以及評價(jià)結(jié)果等績效管理信息，規(guī)范管理，提升全員績效意識，樹立全員績效理念。同時(shí)，也接受社會公眾的監(jiān)督，強(qiáng)化財(cái)政資金使用的公開透明。

4.加強(qiáng)責(zé)任人考核，責(zé)任和激勵(lì)并舉

事業(yè)單位應(yīng)按照“花錢必問效、無效必問責(zé)”的要求加強(qiáng)對責(zé)任人的考核，單位管理人員對本單位預(yù)算績效負(fù)責(zé)，項(xiàng)目責(zé)任人對項(xiàng)目預(yù)算績效負(fù)責(zé)。根據(jù)預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果，追究相應(yīng)責(zé)任。既要責(zé)任約束，還要激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)辦法可與事業(yè)單位特有的編制人員管理體制相結(jié)合，同時(shí)，建立考核結(jié)果通報(bào)制度，相應(yīng)給予表彰或者批評。

參考文獻(xiàn)

1.陳秋紅.基于戰(zhàn)略預(yù)算的事業(yè)單位預(yù)算管理體系研究.福建論壇（人文社會科學(xué)版），2018（10）.

2.孟曉穎.內(nèi)蒙古自治區(qū)文化部門專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理體系研究.內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)，2017.

3.趙金秋.對公路事業(yè)單位項(xiàng)目資金績效管理與考核的思考.財(cái)會學(xué)習(xí)，2018（34）.（責(zé)任編輯：王文龍）