徐剛

7月3日至5日，歐盟—西巴爾干（以下簡稱“西巴”）波茲南峰會(huì)如期召開。這是五年期的“柏林進(jìn)程”（2014年德國倡議啟動(dòng)）結(jié)束后新開啟的首次年度峰會(huì)。前五次峰會(huì)分別在柏林、維也納、巴黎、意大利的里雅斯特和倫敦舉行，今年峰會(huì)首次來到歐盟東擴(kuò)的波蘭。新一輪峰會(huì)的開啟、波蘭的特殊身份以及歐盟剛剛舉行議會(huì)選舉，使得波茲南峰會(huì)廣受關(guān)注。

進(jìn)展和成果

經(jīng)過數(shù)年發(fā)展，“柏林進(jìn)程”成為一個(gè)多層次、寬領(lǐng)域的地區(qū)合作機(jī)制。上年度峰會(huì)一結(jié)束，便進(jìn)入下一個(gè)峰會(huì)周期，其預(yù)熱早、準(zhǔn)備足的特征明顯。比如，去年倫敦峰會(huì)結(jié)束后僅十余天，波蘭就宣布波茲南為2019年峰會(huì)舉辦地。這意味著波蘭已經(jīng)開始著手籌備峰會(huì)。2018年10月，波蘭表示波茲南峰會(huì)將聚焦互聯(lián)互通、經(jīng)濟(jì)、地區(qū)合作以及文化合作。12月初，西巴國家外長會(huì)議在黑山布德瓦舉行，歐盟輪值主席國奧地利、波茲南峰會(huì)東道國波蘭、倫敦峰會(huì)東道國英國以及地區(qū)合作委員會(huì)也派出代表參加，就波茲南峰會(huì)的準(zhǔn)備工作進(jìn)行協(xié)商。同時(shí)，波蘭方面進(jìn)一步確認(rèn)峰會(huì)將聚焦經(jīng)濟(jì)發(fā)展、互聯(lián)互通、公民社會(huì)和安全問題等四個(gè)議題。

2019年7月5日，波蘭總理莫拉維茨基、德國總理默克爾等出席波茲南峰會(huì)

今年1月，波蘭外交部代表在貝爾格萊德舉行的“展望波茲南峰會(huì)”圓桌會(huì)議上公布了峰會(huì)的舉辦時(shí)間和具體日程。4月，波蘭首次組織召開有“柏林進(jìn)程”成員國外長、歐盟委員會(huì)以及地區(qū)青年合作辦公室代表參加的會(huì)議，就波茲南峰會(huì)作預(yù)熱準(zhǔn)備。5月，西巴各國外交部和西巴公民社會(huì)論壇的代表們齊聚貝爾格萊德，就地區(qū)國家間公民社會(huì)組織的交流與對(duì)接以及波茲南峰會(huì)關(guān)于公民社會(huì)的議題交換看法。6月，波蘭投資與發(fā)展部在熱舒夫舉辦西巴國家“城市與地方論壇”。7月3日至4日，由波蘭倡議舉行的首次西巴智庫論壇和機(jī)制化的西巴公民社會(huì)論壇在波茲南舉行，正式拉開峰會(huì)序幕。7月4日，“柏林進(jìn)程”經(jīng)濟(jì)部長、內(nèi)務(wù)部長和外交部長會(huì)議分別舉行。其中，有關(guān)歐盟盡快開啟同北馬其頓和阿爾巴尼亞的入盟談判成為外長會(huì)議的焦點(diǎn)。同日，“柏林進(jìn)程”商業(yè)論壇舉行。7月5日，“柏林進(jìn)程”領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)正式舉行。

與前幾次峰會(huì)稍有不同的是，波茲南峰會(huì)結(jié)束后只發(fā)表了主席國聲明，并沒有其他文件。聲明主要包括三個(gè)方面內(nèi)容。第一，強(qiáng)調(diào)西巴地區(qū)是歐洲的一部分，其前景是加入歐盟;指出與會(huì)歐盟國家領(lǐng)導(dǎo)人支持西巴入盟前景，西巴國家領(lǐng)導(dǎo)人也重申致力于推進(jìn)改革和地區(qū)合作。第二，重申對(duì)建立西巴經(jīng)濟(jì)區(qū)的支持，批準(zhǔn)峰會(huì)通過的《高等教育學(xué)歷互認(rèn)聲明》和《羅姆人融合宣言》、2月波德戈里察西巴能源與環(huán)境部長會(huì)議簽署的《西巴清潔能源轉(zhuǎn)型聲明》、4月貝爾格萊德第二屆西巴數(shù)字峰會(huì)通過的《地區(qū)漫游資費(fèi)協(xié)定》，歡迎《促進(jìn)貿(mào)易便利化》第5項(xiàng)特別條款的實(shí)施，歡迎《普雷斯帕協(xié)定》的生效和《睦鄰友好關(guān)系進(jìn)展報(bào)告》的發(fā)布，贊賞歐盟委員會(huì)于今年初在歐洲投資基金框架下啟動(dòng)支持西巴1000萬歐元青年保障金的做法，歡迎建立西巴青年孵化中心，歡迎歐盟支持西巴商業(yè)投資論壇并建立西巴—?dú)W盟商業(yè)合作平臺(tái)，宣布新增八個(gè)總額超7億歐元的互聯(lián)互通項(xiàng)目。第三，宣布2020年將由保加利亞和北馬其頓聯(lián)合擔(dān)任東道國，支持加強(qiáng)跨國議會(huì)領(lǐng)域的合作。

除此之外，波茲南峰會(huì)還有兩個(gè)值得關(guān)注的看點(diǎn)。

第一，關(guān)于成立1991年1月1日至2001年12月31日期間前南斯拉夫發(fā)生的戰(zhàn)爭犯罪和違反人權(quán)行為事實(shí)的地區(qū)委員會(huì)的宣言依然沒有被提上議程。2008年，致力于成立該委員會(huì)的公民社會(huì)聯(lián)盟宣告成立。該聯(lián)盟積極推動(dòng)成立“地區(qū)委員會(huì)”，試圖根據(jù)2016年巴黎峰會(huì)成立西巴地區(qū)青年辦公室的經(jīng)驗(yàn)在“柏林進(jìn)程”框架下實(shí)現(xiàn)其愿望。然而，繼的里雅斯特峰會(huì)之后，這個(gè)被視為對(duì)推進(jìn)西巴地區(qū)合作特別是政治合作與歷史和解具有重要意義的倡議未能進(jìn)入倫敦峰會(huì)議程。波茲南峰會(huì)也只是在主席國聲明中用一句話強(qiáng)調(diào)應(yīng)致力于該項(xiàng)工作。

第二，波茲南峰會(huì)充分體現(xiàn)了“柏林進(jìn)程”的務(wù)實(shí)合作轉(zhuǎn)向。從過去的實(shí)踐看，“柏林進(jìn)程”不再專門討論西巴地區(qū)的三大關(guān)鍵問題，即解決希臘與馬其頓之間關(guān)于國名的爭端、塞爾維亞和科索沃之間對(duì)于關(guān)系正常化協(xié)定的落實(shí)以及波黑國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)。然而，這些問題是推進(jìn)西巴地區(qū)合作與融入歐洲一體化的關(guān)鍵。4月底，德國和法國邀請西巴國家領(lǐng)導(dǎo)人集聚柏林，就當(dāng)前西巴地區(qū)形勢交換意見。會(huì)議的基調(diào)是肯定積極面、調(diào)和消極面，高度評(píng)價(jià)希臘與北馬其頓解決國名爭端的“創(chuàng)舉”，同時(shí)批評(píng)諸如塞爾維亞與科索沃加劇局勢緊張的做法。會(huì)議并沒有取得立竿見影的效果，于是決定在波茲南峰會(huì)召開前再次在法國舉行第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議。然而，由于塞爾維亞和科索沃方面“互不讓步和妥協(xié)”，原本定于7月1日舉行的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議被迫推遲。

評(píng)估和前景

“柏林進(jìn)程”首個(gè)五年期基本形成了完整的機(jī)制框架，西巴聯(lián)合科學(xué)年度會(huì)議、西巴商會(huì)投資論壇、西巴地區(qū)青年辦公室、泛歐專家思想論壇以及交通運(yùn)輸共同體等一系列務(wù)實(shí)合作平臺(tái)與機(jī)制相繼建立。此外，西巴經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立已經(jīng)提上日程。作為2003年歐盟確定西巴國家入盟前景后最重要的一項(xiàng)地區(qū)合作倡議和工具，“柏林進(jìn)程”在幫助西巴國家和地區(qū)發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化互聯(lián)互通、增進(jìn)地區(qū)合作以及融入歐洲一體化方面發(fā)揮了重要作用。

然而，對(duì)“柏林進(jìn)程”的詬病和指責(zé)從未間斷。第一，它強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有的歐盟資金框架，并無獨(dú)立預(yù)算安排，因而資金投入不足。第二，它形式上程式化，但實(shí)質(zhì)上缺乏制度化。第三，缺乏監(jiān)管和報(bào)告制度，特別是缺乏國別進(jìn)展報(bào)告，使其推進(jìn)效果難以得到有效評(píng)估，進(jìn)而影響約束力和激勵(lì)性。第四，雖然合作重心逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，但項(xiàng)目推進(jìn)多涉及政治標(biāo)準(zhǔn)。第五，除西巴國家和地區(qū)外，其他參與的歐盟成員國并不固定，特別是沒有所有歐盟成員國的參與不利于共識(shí)的形成。東道國的任意選擇削弱了倡議的功能，新的東道國均以自身的關(guān)切而非西巴地區(qū)的優(yōu)先事項(xiàng)作為工作重點(diǎn)。最后，西巴地區(qū)內(nèi)部諸多尚未解決的雙邊和多邊爭端既是政府參與“柏林進(jìn)程”的客觀障礙，也使民眾對(duì)“柏林進(jìn)程”的評(píng)價(jià)和熱情大打折扣。一言以蔽之，“柏林進(jìn)程”的“三無安排”（無新預(yù)算投入、無制度性安排、無法律約束）影響了其功能效用，地區(qū)內(nèi)部錯(cuò)綜復(fù)雜的問題更增加了獲益成本。于是，有關(guān)中止“柏林進(jìn)程”的聲音不絕于耳。

那么，波茲南峰會(huì)是否給“柏林進(jìn)程”帶來了新的變化？從形式上看，波蘭表現(xiàn)得十分積極，不僅準(zhǔn)備早、活動(dòng)多，而且推出了“城市與地方論壇”和智庫論壇等“新產(chǎn)品”。然而，波茲南峰會(huì)仍然沒有超出“柏林進(jìn)程”的運(yùn)行邏輯，也沒有產(chǎn)生新的平臺(tái)、機(jī)制，更沒有出臺(tái)新的監(jiān)管工具或報(bào)告制度，西巴經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立并無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，關(guān)于“地區(qū)委員會(huì)”的成立也只是稍帶提及。一定程度上說，波蘭解決與鄰國關(guān)系問題、實(shí)現(xiàn)入盟的經(jīng)驗(yàn)并不一定適用于西巴國家。而就維謝格拉德集團(tuán)來說，早在2012年前后西巴國家即開啟同前者的聯(lián)系，以分享和學(xué)習(xí)集團(tuán)國家在地區(qū)合作和融入歐洲一體化的經(jīng)驗(yàn)。

可見，波茲南峰會(huì)依舊是“柏林進(jìn)程”現(xiàn)有框架的延續(xù)，并非是新起點(diǎn)，波蘭也不太可能超越德國進(jìn)而使該合作機(jī)制發(fā)生顯著改變。當(dāng)前，西巴地區(qū)局勢風(fēng)起云涌，進(jìn)步、倒退與停滯的局面并存。加之歐盟正處于新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子產(chǎn)生和磨合之際，“柏林進(jìn)程”的倡議國和參與國各自存在不同的內(nèi)政問題，它們對(duì)于“柏林進(jìn)程”的投入在短期內(nèi)不太可能有實(shí)質(zhì)性變化。與人們普遍強(qiáng)調(diào)西巴國家融入歐洲一體化進(jìn)程將越來越依賴于自身的動(dòng)力一樣，“柏林進(jìn)程”將在有限的空間和領(lǐng)域內(nèi)緩慢前行。2020年“柏林進(jìn)程”峰會(huì)將由保加利亞和北馬其頓共同擔(dān)任東道國，西巴國家將發(fā)揮何種作用以及推動(dòng)“柏林進(jìn)程”取得何種成就，值得跟蹤觀察。

（作者為中國社科院俄羅斯東歐中亞研究所副研究員。本文系國家社科基金青年項(xiàng)目“歐洲‘難民危機(jī)與民粹主義問題研究”<16CMZ027>的階段性成果）