李勇

習近平總書記在京津冀三地視察調研時明確提出：“加大力度推進河北省貧困地區(qū)脫貧攻堅工作，發(fā)揮好京津對口幫扶機制的作用，確保2020年京津冀地區(qū)貧困縣全部摘帽?！绷暯娇倳浀闹匾甘緦﹂_展天津與承德（下稱“津承”）對口支援與扶貧協(xié)作工作，具有強烈的指導意義。

一、津承對口幫扶的實踐回顧

京津冀協(xié)同發(fā)展是習近平總書記親自謀劃和推動的一項重大國家戰(zhàn)略，其目的在于打造中國北方經濟增長極，實現(xiàn)南北發(fā)展相對均衡。受歷史、資源、區(qū)位等因素的影響，京津冀三地存在著巨大差距。以貧困人口為例，雖然河北省2018年貧困發(fā)生率降至0.78%，但仍存在近六十萬的貧困人口，而京津屬于“雙無”區(qū)域（無貧困縣、無貧困村）?？v觀北京與天津的發(fā)展歷史，河北省是作出巨大貢獻的。以水資源為例，京津兩地都屬于缺水程度較高的區(qū)域，河北省承德市每年為北京、天津分別供水4.73億噸和4.7億噸（2013年數(shù)據）。為了保證京津兩地能喝上好水，作為水源地的承德市，重化工業(yè)項目是要放棄的，農業(yè)發(fā)展也是受限制的。統(tǒng)計數(shù)據顯示，2015年，承德市的人均GDP僅為北京、天津的35.33%和36.08%。

習近平總書記強調，對口支援和扶貧協(xié)作是實現(xiàn)先富幫后富、最終實現(xiàn)共同富裕目標的大舉措。協(xié)同發(fā)展需要京津拉河北省一把。2016年12月，中共中央、國務院發(fā)布《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，決定自2016年至2020年，北京對口幫扶張家口市和保定市，天津對口幫扶承德市。天津市委、市政府積極落實中央部署，建立津承對口支援與扶貧協(xié)作工作機制，以天津市的五個區(qū)（下稱“五區(qū)”）對口幫扶承德市的五個國家級貧困縣（下稱“五縣”）。

對口支援與扶貧協(xié)作關系確定后，天津市、區(qū)兩級黨委和政府創(chuàng)新工作方式，多措并舉，采取靈活有效的方式幫助五縣打贏扶貧攻堅戰(zhàn)。表現(xiàn)在以下五方面。一是資金援助。市、區(qū)兩級財政每年拿出3億元對口支援承德五縣，縣均6000萬元。二是產業(yè)援助?！笆濉逼陂g，天津市規(guī)劃總投資352.7億元用于承德五縣126個扶貧協(xié)作項目，依托當?shù)刭Y源發(fā)展食用菌種植、養(yǎng)殖等產業(yè)。三是就業(yè)幫扶。津承兩地人力資源和社會保障等部門通過網絡招聘、現(xiàn)場招聘等形式，促成五縣勞務輸出，天津企業(yè)獲得優(yōu)秀人力資源，實現(xiàn)雙贏。四是人才幫扶。通過黨政干部掛職、專業(yè)技術人員合作交流、專題培訓、基礎設施建設等手段，實現(xiàn)扶貧與扶智、輸血與造血的有機結合，增強五縣內生發(fā)展動力。五是醫(yī)療幫扶。通過專業(yè)技術人員培訓、醫(yī)療服務合作等形式，為承德五縣提供優(yōu)質醫(yī)療衛(wèi)生服務;將五縣主要醫(yī)療機構納入異地就醫(yī)住院醫(yī)療費用直接結算服務范圍，免去患者報銷奔波之苦，提升基本公共服務的便捷性。

三年多的津承兩地對口支援與扶貧協(xié)作取得了明顯成效。2018年9月，平泉市順利通過了貧困縣退出第三方評估，率先實現(xiàn)了高質量脫貧出列。承德市的貧困人口由2015年的45.29萬下降到2018年的6.57萬，貧困發(fā)生率也由12.83%下降至2.52%。

二、進一步推進津承對口幫扶的四點建議

雖然津承對口支援與扶貧協(xié)作取得了顯著的成績，但是精準扶貧到了攻堅期，“需要解決的都是難啃的硬骨頭”，距離2020年全面建成小康社會僅有不到兩年的時間，精準扶貧工作還面臨著諸多難點。主要表現(xiàn)在三個方面：一是“兩不愁”（不愁吃、不愁穿）容易完成，但“三保障”（住房安全、基本醫(yī)療、義務教育）難度大;二是減少和防止返貧難度較大;三是那些收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群體缺乏政策支持。習近平總書記在京津冀協(xié)同發(fā)展座談會上的講話，為對口幫扶明確了工作方向。津承相關區(qū)縣應圍繞精準扶貧難點創(chuàng)新工作思路，助力京津冀協(xié)同發(fā)展取得新的更大進展。

1.重點圍繞“三保障”夯實發(fā)展基礎，提升民生保障水平。第一，多措并舉夯實受援地區(qū)發(fā)展基礎。要針對“三保障”出現(xiàn)的新問題為重點，幫助受援地區(qū)做好飲水安全、控輟保學、健康扶貧、住房安全等方面的工作。要轉變工作方式，帶著感情幫扶，把受援地區(qū)的事情當作自己的事情，激發(fā)幫扶對象的內生動力。要秉承“魚漁同授，智志雙扶”的原則，圍繞科技、衛(wèi)生、文化等方面實施全方位幫扶，增強受援對象的造血功能。要將援助資金列入五區(qū)的財政年度預算，按時足額支付，與受援地區(qū)政府共同努力用好和管好資金，發(fā)揮最大經濟和社會效益。要以產業(yè)扶貧促發(fā)展，加大對路、水、電、氣、網等基礎設施建設的投入，大力發(fā)展特色產業(yè)，加大職業(yè)技能培訓力度，夯實產業(yè)興旺基石，為受援地區(qū)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)造條件。

第二，創(chuàng)新幫扶方式，提升受援地區(qū)民生保障水平。一是醫(yī)療服務方面。在致貧和返貧因素中，與健康、醫(yī)療相關的問題較為突出，正因為如此，習近平總書記強調，要始終把廣大人民群眾健康安全擺在首要位置。今后，要依托天津三級醫(yī)療機構，采取“組團式”援助、駐點幫扶等形式，提升受援地區(qū)各級醫(yī)療機構的臨床?？品漳芰?通過教學查房、手術帶教、學術講座等多種形式，幫助受援醫(yī)院培養(yǎng)合格專業(yè)人才;采取委托經營管理、醫(yī)療聯(lián)合體等形式提升受援地區(qū)各級醫(yī)療機構的管理水平;借助互聯(lián)網和大數(shù)據開展遠程醫(yī)療服務，提升受援醫(yī)院的醫(yī)療技術水平。二是教育服務方面。實踐證明，教育是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑，因此提升教育服務是增強受援對象內生動力的長久之計。下一步，要在學校管理、教育教學、教師培訓、校園文化建設等方面深入推進義務教育對口幫扶工作，提升受援地區(qū)教育教學質量。積極推進津承職業(yè)教育協(xié)作行動，依托天津中德應用技術大學、天津職業(yè)大學等優(yōu)秀職業(yè)教育資源，擴大在津職業(yè)院校招收受援地區(qū)貧困家庭學生的規(guī)模。做好畢業(yè)生在津落戶工作，幫助有在天津就業(yè)意愿的畢業(yè)生實現(xiàn)就業(yè)。通過建立分校等形式幫助受援地區(qū)辦好一批中等職業(yè)學校（含技工學校），扶持建設一批職業(yè)技能實習實訓基地。實施靈活的教育合作交流模式，促進津承優(yōu)質資源進一步融合，以點帶面，推進京津冀區(qū)域教育一體化格局。三是養(yǎng)老服務方面。新農保政策的施行有效提升了農村老年人的幸福感，但受制于繳費積極性等因素的影響，欠發(fā)達地區(qū)農村養(yǎng)老服務供給的有效增加一直是對口支援和扶貧協(xié)作的重要內容。下一步，要健全津承養(yǎng)老服務協(xié)作與對口支援機制，以彌補農村互助養(yǎng)老的不足，促進城鄉(xiāng)養(yǎng)老事業(yè)協(xié)調發(fā)展。受援地區(qū)結合本區(qū)域的養(yǎng)老院、老年公寓確定示范性養(yǎng)老機構;支援方依托各級醫(yī)療衛(wèi)生機構，針對受援地區(qū)示范性養(yǎng)老機構，加強基礎護理、康復護理及實際操作技能等方面的培訓，同時在管理經驗等方面加強合作與交流。四是就業(yè)服務方面?！靶腋Ｊ菉^斗出來的”，就業(yè)對于增加貧困家庭收入、實現(xiàn)脫貧致富具有十分重要的現(xiàn)實意義。今后，要圍繞生態(tài)功能考慮創(chuàng)新幫扶措施，以受援地區(qū)為試點積極探索建立跨行政區(qū)生態(tài)補償機制的具體路徑;扶貧項目實施過程中注意將“家門口就近就業(yè)”與“外出就業(yè)”有機結合，將貧困戶納入產業(yè)鏈條中，幫助有勞動能力也有就業(yè)愿望的貧困人群通過發(fā)展生產實現(xiàn)脫貧。

2.有效減少和防止受援地區(qū)貧困戶返貧。筆者曾經多次參與貧困縣退出第三方評估，發(fā)現(xiàn)近些年新識別的貧困戶占據一定的比例，這些貧困戶多數(shù)是早些年建檔立卡戶，在各級部門的幫扶下，已經實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，但因為疾病或是火災等原因又出現(xiàn)返貧。國家實施的“脫貧不脫政策”，目的在于“扶上馬再送一程”，鞏固扶貧成果，減少和防止返貧現(xiàn)象。下一步，對口支援的地區(qū)應該做到“脫貧不脫幫扶”，在扶持貧困戶解決絕對貧困問題之后，繼續(xù)施以援手，助力其走向小康。在實際操作過程中，應區(qū)別不同情況采取有針對性的幫扶措施。如因病返貧問題突出的，應依托醫(yī)療衛(wèi)生優(yōu)勢幫扶受援地區(qū)提升醫(yī)療衛(wèi)生公共服務水平;如因災返貧現(xiàn)象嚴重的，應配合受援地區(qū)政府加強應急保障能力建設;如因產業(yè)發(fā)展受阻導致貧困戶收入降低的，應從調整產業(yè)結構、提升產品品質、延長生產鏈等角度幫扶受援地區(qū)發(fā)展經濟，多渠道切實增加貧困戶收入。

3.以差別化政策將收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群體納入扶持范圍。筆者在實地調研過程中發(fā)現(xiàn)，自實施精準扶貧以來，貧困戶和貧困村享受的扶持力度很大，導致非貧困戶、非貧困村出現(xiàn)“攀比”和“爭當貧困戶”等不正?，F(xiàn)象，增加了扶貧工作的難度。對口幫扶的目的遠非解決受援地區(qū)的絕對貧困問題，而是通過先富帶后富，最終走向共同富裕?；诖?，建議對口幫扶主體創(chuàng)新工作方式，研究制定差別化的幫扶政策，將略高于貧困線的農戶逐步納入幫扶范圍;通過增加基礎設施投入，補齊整個區(qū)域經濟發(fā)展短板，營造良好的生產經營環(huán)境;結合扶貧項目的“溢出效應”，運用財政補貼等形式引導非貧困村積極發(fā)展配套產業(yè)，壯大非貧困村集體經濟。

4.著眼全局推動京津冀協(xié)同發(fā)展。習近平總書記強調，“要從全局的高度和更長遠的考慮來認識和做好京津冀協(xié)同發(fā)展工作”。“全局”和“長遠”要求我們在重點做好對承德市幫扶的基礎上，持續(xù)性支持其他地區(qū)。建議相關部門要主動服務、支持、配合雄安新區(qū)和北京城市副中心建設;要推進津保高鐵、津雄高鐵、京滬高鐵二通道、津承城際鐵路的建設速度，打造“半小時高鐵圈、一小時通勤圈、兩小時交通圈”;要商請并配合水利部海河水利委員會加速推進京津冀協(xié)同發(fā)展水利專項，確保北京新兩翼的防洪安全和用水安全;以醫(yī)療衛(wèi)生為重點，建設覆蓋京津冀的衛(wèi)生信息網絡平臺，實施統(tǒng)一數(shù)據標準，促進三地醫(yī)療衛(wèi)生信息共建共享和醫(yī)療機構間協(xié)同服務;要依托京津冀醫(yī)用耗材聯(lián)合采購平臺，建立京津冀藥品交易中心，為三地高質量醫(yī)療衛(wèi)生服務提供堅實的物質基礎。

實踐證明，對口幫扶與扶貧協(xié)作這一中國特色的制度設計在促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。在全面建成小康社會決勝階段，天津市與河北省應牢記習近平總書記的重要指示，秉承新的發(fā)展理念，扎實推進對口支援和扶貧協(xié)作，推動京津冀協(xié)同發(fā)展再上新水平。

作者系中共天津市委黨校（天津行政學院、中共天津市委黨史研究室）經濟學部副主任、教授

責任編輯：雙艷珍