鄒俊 張芳

[摘 要] 新中國(guó)成立70年來(lái)，國(guó)有企業(yè)治理改革不斷向前推進(jìn)，歷史證明國(guó)有企業(yè)治理是一個(gè)復(fù)雜而系統(tǒng)性的問(wèn)題。在新時(shí)期，國(guó)有企業(yè)治理改革已然成為深化國(guó)有企業(yè)改革的關(guān)鍵領(lǐng)域。文章從歷史脈絡(luò)回顧了建國(guó)70年以來(lái)，中國(guó)國(guó)有企業(yè)治理改革的理論變遷及其實(shí)踐特征，并對(duì)近年來(lái)的國(guó)有企業(yè)治理理論研究的新進(jìn)展進(jìn)行了回顧總結(jié)，在此基礎(chǔ)上，展望了未來(lái)國(guó)有企業(yè)治理改革理論研究的重點(diǎn)和方向。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)有企業(yè);治理;混合所有制

[中圖分類號(hào)] F276.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2019）09-0010-06

國(guó)有企業(yè)的治理問(wèn)題是一個(gè)世界性的問(wèn)題，不僅中國(guó)國(guó)有企業(yè)治理問(wèn)題重重，歐美國(guó)家的國(guó)有企業(yè)治理也是存在各種問(wèn)題。由于各個(gè)國(guó)家的國(guó)情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展史以及政治經(jīng)濟(jì)體制的差異，各國(guó)對(duì)于國(guó)有企業(yè)治理改革的主導(dǎo)思想、理論創(chuàng)新都在不斷深入和推進(jìn)。從1978年開(kāi)始中國(guó)不斷深入推進(jìn)改革開(kāi)放，中國(guó)逐步融入世界經(jīng)濟(jì)，國(guó)有企業(yè)治理改革也不斷深入推進(jìn)，在這過(guò)程中理論與實(shí)踐之間互相促進(jìn)、相互檢驗(yàn)，對(duì)探索中國(guó)特色的國(guó)有企業(yè)治理之路起到了積極作用。新時(shí)代下國(guó)有企業(yè)治理如何創(chuàng)新，如何深化改革是擺在理論界和實(shí)業(yè)界的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，近年來(lái)，既有理論的爭(zhēng)論，也有實(shí)踐的探索，本文試圖對(duì)建國(guó)70年來(lái)，國(guó)有企業(yè)治理理論的理論研究和實(shí)踐探索進(jìn)行回顧和反思，為今后的理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索方向。

一、中國(guó)國(guó)有企業(yè)治理改革的理論變遷及其實(shí)踐特征

國(guó)有企業(yè)改革是一個(gè)全球性問(wèn)題，當(dāng)今世界的主流國(guó)家，幾乎沒(méi)有一個(gè)沒(méi)有國(guó)有企業(yè)的國(guó)家，混合經(jīng)濟(jì)是世界各國(guó)的常態(tài)，但是各國(guó)在國(guó)有企業(yè)如何治理的問(wèn)題上也存在很大爭(zhēng)議，即使歐美信奉自由經(jīng)濟(jì)的國(guó)家也不盡相同，中國(guó)在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，對(duì)國(guó)有企業(yè)的地位作用等的認(rèn)識(shí)也不斷深入，國(guó)有企業(yè)治理改革的主導(dǎo)思想和理論指導(dǎo)也經(jīng)歷過(guò)多次變遷，也取得了有目共睹的實(shí)踐成效。

（一）馬克思公有制經(jīng)濟(jì)理論下的國(guó)營(yíng)企業(yè)管理及其特征（1949—1979年）

從1949年中華人民共和國(guó)成立開(kāi)始，在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，直到改革開(kāi)放初期，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)理論是馬克思公有制經(jīng)濟(jì)理論，公有制理論強(qiáng)調(diào)一切生產(chǎn)資料屬于公有及國(guó)家所有，消滅一切私有制，受此理論的指導(dǎo)，建國(guó)初期通過(guò)“一化三改造”，國(guó)家迅速掌握了國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，初步建立了工業(yè)體系，也建立了新中國(guó)一批國(guó)營(yíng)企業(yè)，這當(dāng)中很多重工業(yè)和資源型國(guó)營(yíng)企業(yè)至今仍然是我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的重要構(gòu)成，對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。

在馬克思公有制經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)下，按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求，當(dāng)時(shí)的國(guó)營(yíng)企業(yè)帶有明顯的“國(guó)有國(guó)營(yíng)”的色彩，一切生產(chǎn)管理活動(dòng)均由政府支配，嚴(yán)格意義上這一理論指導(dǎo)下的國(guó)營(yíng)企業(yè)只有管理而不存在“治理”問(wèn)題。所有國(guó)營(yíng)企業(yè)都被放置于國(guó)家經(jīng)濟(jì)官僚機(jī)構(gòu)的管轄之下，這些國(guó)營(yíng)企業(yè)具有官僚治理結(jié)構(gòu)、鮮明的管理和激勵(lì)機(jī)制、為職工提供社會(huì)服務(wù)與福利的特征[1]。這一階段的國(guó)營(yíng)企業(yè)的管理體制經(jīng)歷了工廠管理委員會(huì)、職工代表會(huì)議制度以及黨的領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、革委會(huì)管理體制等。也正因?yàn)槿绱?，此時(shí)的國(guó)營(yíng)企業(yè)管理突出體現(xiàn)了“政企合一、大包大攬、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”的特征，企業(yè)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，一切聽(tīng)政府指令，一起依賴政府，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚，也為今后的國(guó)有企業(yè)改革埋下了深深的障礙。

（二）委托代理理論下的國(guó)有企業(yè)治理改革及其特征（1980—1992年）

在馬克思公有制經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)下，建國(guó)30多年的發(fā)展，使得公有制經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)了絕對(duì)主導(dǎo)地位，但是國(guó)營(yíng)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)，其中突出的幾方面為：一是國(guó)營(yíng)企業(yè)普遍效率低;二是政企不分，管理混亂;三是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使得價(jià)格扭曲，資源錯(cuò)配。改革開(kāi)放之后，為了解決這些問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)改革逐步提上日程。雖然許多學(xué)者和改革先鋒對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)營(yíng)企業(yè)提出了諸多改革理論和實(shí)踐舉措，但總的來(lái)看，從20世紀(jì)80年代到90年代初，我國(guó)國(guó)營(yíng)企業(yè)改革的主導(dǎo)思想理論是委托代理理論，如何能使委托人和代理人的目標(biāo)一致，降低代理成本是這一理論的核心。實(shí)踐中國(guó)營(yíng)企業(yè)改革通過(guò)“兩權(quán)”分離，來(lái)激發(fā)國(guó)營(yíng)企業(yè)活力和提高企業(yè)效率。所謂“兩權(quán)”分離是指所有權(quán)與控制權(quán)分離，所有權(quán)的核心是企業(yè)的資產(chǎn)和利潤(rùn)歸誰(shuí)所有的問(wèn)題，而控制權(quán)的要旨是企業(yè)由誰(shuí)來(lái)經(jīng)營(yíng)管理，企業(yè)的決策由誰(shuí)作出的問(wèn)題，實(shí)際上不管是國(guó)營(yíng)企業(yè)還是私營(yíng)企業(yè)，隨著企業(yè)的不斷發(fā)展壯大，都會(huì)面臨著“兩權(quán)”分離問(wèn)題。隨著“兩權(quán)”分離的逐步推進(jìn)，國(guó)營(yíng)企業(yè)也轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有企業(yè)，一字之差實(shí)際上反映的是國(guó)有企業(yè)治理改革的推進(jìn)。

在這一時(shí)期，理論界和實(shí)業(yè)界圍繞解決委托代理問(wèn)題做了大量國(guó)有企業(yè)治理實(shí)踐探索，尤其針對(duì)“兩權(quán)”分離更是做了許多改革創(chuàng)新，其中兩個(gè)重要的治理改革舉措：一是放權(quán)讓利。從1979年開(kāi)始，中央做出了擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的決定，決定向企業(yè)讓渡生產(chǎn)自主權(quán)、原料選購(gòu)權(quán)和產(chǎn)品銷售權(quán)等14 項(xiàng)權(quán)力。二是推行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。為了激發(fā)國(guó)有企業(yè)經(jīng)理人的積極性，提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益，從1986年開(kāi)始承包責(zé)任制在全國(guó)國(guó)有企業(yè)中進(jìn)行推廣，但是由于代理人即國(guó)有企業(yè)經(jīng)理人的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，導(dǎo)致產(chǎn)生了國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益提高，而國(guó)家財(cái)政收入?yún)s不斷下降的怪象。因而，“讓利放權(quán)，負(fù)贏不負(fù)虧”這一時(shí)期的國(guó)有企業(yè)治理主要特征，轟轟烈烈推行的放權(quán)讓利和國(guó)有企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制在法律不健全和制度不完備的條件下，實(shí)際上成為承包人掏空國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)，侵蝕企業(yè)利潤(rùn)的有效工具，也為日后國(guó)有企業(yè)的治理困境埋下隱患。

（三）現(xiàn)代企業(yè)制度理論下的國(guó)有企業(yè)治理改革及其特征（1993—2003年）

面對(duì)國(guó)有企業(yè)治理改革中遇到的問(wèn)題，1993年黨的十四屆三中全會(huì)明確提出國(guó)有企業(yè)改革要圍繞“建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”?？偟膩?lái)看，從1993年到2003年這10多年的國(guó)有企業(yè)治理改革，一直秉持著建立現(xiàn)代企業(yè)制度這一核心思想而不斷拓展前進(jìn)。所謂現(xiàn)代企業(yè)制度就是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以企業(yè)法人制度為主體，以公司制度為核心，以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)為條件的新型企業(yè)制度;現(xiàn)代企業(yè)制度的核心是產(chǎn)權(quán)制度、有限責(zé)任制度和組織制度。由此可見(jiàn)，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)工程，我們一直在進(jìn)行改革探索國(guó)有企業(yè)如何建立現(xiàn)代企業(yè)制度，這一期間既取得了舉世矚目的改革成績(jī)，也有一些失敗的教訓(xùn)。

在現(xiàn)代企業(yè)制度理論指導(dǎo)下的國(guó)有企業(yè)治理改革，主要的舉措有以下幾方面：一是國(guó)有企業(yè)兼并重組。從1996年開(kāi)始提出“抓大放小”推進(jìn)國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略性重組以打造一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有大型企業(yè)，可以說(shuō)，這10多年國(guó)有企業(yè)兼并重組是國(guó)有企業(yè)治理改革的主旋律之一。二是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度改革。國(guó)有企業(yè)高負(fù)債和“三角債”問(wèn)題，一直困擾著國(guó)有企業(yè)改革，以1997年開(kāi)始推行“債轉(zhuǎn)股”為突破口，開(kāi)始實(shí)施國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，到2003年開(kāi)始推行股份制改造和股權(quán)多元化等，期間還短暫實(shí)施了管理層收購(gòu)（MBO），隨著“郎顧之爭(zhēng)”而戛然而止，這些都是圍繞建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度?；仡欉@一時(shí)期的一系列改革創(chuàng)新舉措，“尊重市場(chǎng)，科學(xué)規(guī)范，有進(jìn)有退”是這一時(shí)期治理改革的主要特征，也取得了公認(rèn)的改革成績(jī)，國(guó)有企業(yè)的整體績(jī)效和競(jìng)爭(zhēng)力也得到了很大提升。

（四）層級(jí)制和市場(chǎng)化理論并舉的國(guó)有企業(yè)治理改革及其特征（2004—2014年）

在現(xiàn)代企業(yè)制度理論指導(dǎo)下，國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，國(guó)有企業(yè)也逐步成為真正的市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。但是，隨著中國(guó)加入WTO，以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不斷加劇，雖然中國(guó)國(guó)有企業(yè)眾多且體量大，但“大而不強(qiáng)”的問(wèn)題在國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中就凸顯出來(lái)，然而，靠市場(chǎng)“無(wú)形之手”推動(dòng)國(guó)有企業(yè)快速做大做強(qiáng)顯然是不現(xiàn)實(shí)的，而國(guó)務(wù)院國(guó)資委正式成立之后，通過(guò)層級(jí)制利用“有形之手”快速推動(dòng)國(guó)有企業(yè)尤其是中央企業(yè)戰(zhàn)略重組成為重要手段。因此，這一時(shí)期國(guó)有企業(yè)治理改革主要秉持了層級(jí)制和市場(chǎng)化理論并舉。

這一時(shí)期國(guó)有企業(yè)治理改革主要從兩方面著手：第一，通過(guò)層級(jí)制治理。隨著國(guó)有企業(yè)重組不斷深入，尤其是中央企業(yè)之間的戰(zhàn)略重組由于企業(yè)資產(chǎn)龐雜，企業(yè)與政府以及企業(yè)間的利益復(fù)雜，由市場(chǎng)推動(dòng)企業(yè)間重組越來(lái)越困難，而為了實(shí)現(xiàn)“做強(qiáng)做大，打造行業(yè)排頭兵”的目標(biāo)，以層級(jí)制理論為指導(dǎo)，國(guó)務(wù)院和地方國(guó)資委履行出資人職責(zé)，通過(guò)一系列的行政指令以及行業(yè)規(guī)定，大力推動(dòng)中央企業(yè)之間以及中央企業(yè)與地方國(guó)有企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略重組;第二，引入市場(chǎng)化治理手段。雖然層級(jí)制治理可以大大減少國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略重組中的協(xié)調(diào)成本，但是，國(guó)務(wù)院國(guó)資委提出國(guó)有企業(yè)尤其中央企業(yè)戰(zhàn)略重組不搞“拉郎配”，強(qiáng)調(diào)通過(guò)市場(chǎng)化手段來(lái)圍繞企業(yè)“主業(yè)”開(kāi)展產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈重組、專業(yè)化重組以及橫向聯(lián)合重組;為了解決政企不分和國(guó)有企業(yè)官僚體制，在企業(yè)內(nèi)部也按照市場(chǎng)要求，逐步完善法人治理結(jié)構(gòu)，逐步推行董事會(huì)制度，進(jìn)而以“新三會(huì)”取代“老三會(huì)”，試點(diǎn)股權(quán)激勵(lì)和職業(yè)經(jīng)理人選聘，賦予國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)更大的自主權(quán)和決策權(quán)。在層級(jí)制和市場(chǎng)化并舉的理論指導(dǎo)下，這一時(shí)期國(guó)有企業(yè)治理改革突出體現(xiàn)了“市場(chǎng)與行政手段交叉、內(nèi)外兼治”的特征，使得這一時(shí)期我國(guó)國(guó)有企業(yè)績(jī)效提升明顯，尤其2008年金融危機(jī)之后，許多企業(yè)快速進(jìn)入世界500強(qiáng)，也使得外界質(zhì)疑“國(guó)進(jìn)民退”，但是殊不知持續(xù)的國(guó)有企業(yè)治理改革為企業(yè)的發(fā)展提供了強(qiáng)勁的動(dòng)力源。

（五）混合所有制理論下國(guó)有企業(yè)治理改革及其特征（2015年至今）

經(jīng)過(guò)幾十年的改革發(fā)展，國(guó)有企業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度方面已取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但是，國(guó)有企業(yè)治理上仍然存在很多痼疾，比如：代理人道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題、董事會(huì)制度不健全、治理結(jié)構(gòu)不完善等等。這些國(guó)有企業(yè)治理難題亟需通過(guò)新的改革創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)。2015年，隨著《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》的發(fā)布，關(guān)于混合所有制理論的研究和實(shí)踐探索成為近年來(lái)國(guó)有企業(yè)治理改革的重點(diǎn)。國(guó)有資本、集體資本和非公有資本融合發(fā)展，是我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度的實(shí)現(xiàn)形式。所謂國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，就是通過(guò)國(guó)有資本和非公有資本相互持股，完善混合所有制公司法人治理結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)相互融合，取長(zhǎng)補(bǔ)短、共同發(fā)展。可見(jiàn)，混合所有制改革的關(guān)鍵是是否“混”，和誰(shuí)“混”，怎么“混”三個(gè)問(wèn)題。近年來(lái)，在地方國(guó)有企業(yè)和中央企業(yè)子公司層面，進(jìn)行了一些混改的探索，但是依然任重道遠(yuǎn)。

從近幾年國(guó)有企業(yè)治理改革的實(shí)踐來(lái)看，主要突出表現(xiàn)在以下幾方面：一是堅(jiān)持分類改革。摒棄以前國(guó)有企業(yè)改革統(tǒng)一模式“一刀切”的方法，對(duì)商業(yè)類和公共利益類等不同類型的國(guó)有企業(yè)推行不同側(cè)重點(diǎn)的治理改革，更加強(qiáng)調(diào)“因企制宜、一企一策”。二是強(qiáng)調(diào)治理體系的系統(tǒng)改革。近年來(lái)，制定和頒布了一系列國(guó)有企業(yè)治理的相關(guān)制度和文件，稱之為“1+N”政策，《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》等等，更加強(qiáng)調(diào)改革的規(guī)范性和系統(tǒng)性。三是市場(chǎng)化改革。近年，在國(guó)有企業(yè)治理改革和混合所有制改革中，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化改革，而不再通過(guò)行政指令搞“為混而混”“一混就靈”，動(dòng)用的方法和政策工具，也更傾向于法律和市場(chǎng)化手段，真正把國(guó)有企業(yè)作為市場(chǎng)主體來(lái)推進(jìn)改革?？偨Y(jié)這幾年的國(guó)有企業(yè)治理改革實(shí)踐，帶有明顯的“依法依規(guī)、利用市場(chǎng)、穩(wěn)步推進(jìn)”的特征，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體下行壓力較大的環(huán)境下，國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和治理改革方面依然取得了不俗成績(jī)。

二、國(guó)有企業(yè)治理理論研究的新進(jìn)展

建國(guó)70年來(lái)，中國(guó)國(guó)有企業(yè)不斷發(fā)展壯大，為我國(guó)國(guó)家政權(quán)鞏固、國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和人民生活水平不斷提高做出了重要貢獻(xiàn)。如前文所述，雖然在不同時(shí)期，國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的主導(dǎo)理論思想不同，卻實(shí)際反映了政府對(duì)國(guó)有企業(yè)治理改革始終如一貫徹的“因時(shí)制宜、實(shí)事求是”歷史唯物主義思想。在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下，面對(duì)國(guó)有企業(yè)治理改革的新問(wèn)題，本文將對(duì)近年來(lái)的國(guó)有企業(yè)治理理論研究的新進(jìn)展進(jìn)行回顧和總結(jié)，希冀能夠?qū)碚撗芯亢椭卫韺?shí)踐有所裨益。

（一）關(guān)于分類改革與分類治理的研究

這一問(wèn)題一直為學(xué)界所關(guān)注，Da Teng，Douglas B. Fuller & Chengchun Li （2018）[2]研究了不同類型國(guó)有企業(yè)對(duì)公司治理的影響，發(fā)現(xiàn)中國(guó)的制度改革產(chǎn)生了多樣化的國(guó)有制，并指出不同類型的政府所有制對(duì)股權(quán)結(jié)構(gòu)和高管持股有不同的影響，公司治理研究應(yīng)納入新興經(jīng)濟(jì)體不斷變化的制度環(huán)境。黃速建，余菁（2008）[3]就指出國(guó)有企業(yè)有國(guó)有公共企業(yè)和國(guó)有非公共企業(yè)之分，并指出國(guó)有企業(yè)公共企業(yè)應(yīng)該治理轉(zhuǎn)型;而何國(guó)華（2008）[4]則認(rèn)為中國(guó)國(guó)有企業(yè)應(yīng)該區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)性和壟斷性兩大類，并應(yīng)該采取不同的治理措施。黃群慧，余菁（2013）[5]指出應(yīng)將國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門區(qū)分出公共政策性、特定功能性和一般商業(yè)性3類，并且為它們分別構(gòu)造不同的治理機(jī)制;高明華等（2014）[6]則明確以“國(guó)有企業(yè)分類改革與分類治理”為基本思路，根據(jù)中國(guó)實(shí)際情況，將國(guó)有企業(yè)劃分為公益性國(guó)有企業(yè)、（合理）壟斷性國(guó)有企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)不同類別國(guó)有企業(yè)的治理機(jī)制亟需因“類”制宜。從2015年中共中央、國(guó)務(wù)院在發(fā)布的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確把國(guó)有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類兩大類型以來(lái)，對(duì)于國(guó)有企業(yè)分類改革和分類治理的研究再次引起學(xué)界和企業(yè)界的重視。郝云宏和馬帥（2018）[7]以中國(guó)A股國(guó)有上市公司的數(shù)據(jù)為樣本，實(shí)證檢驗(yàn)了不同類型的國(guó)有企業(yè)中黨組織參與治理效果的差異，研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)分類改革與分類治理是十分必要的，在不同類型國(guó)有企業(yè)中，黨委會(huì)參與公司治理程度及其嵌入模式同樣需要“因企制宜”。肖紅軍（2016）[8]通過(guò)研究公共政策性國(guó)有企業(yè)的特殊性及其使命，進(jìn)而指出公共政策性國(guó)有企業(yè)的有效治理依賴于構(gòu)建合意的高層管理者激勵(lì)約束機(jī)制并建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制。

（二）關(guān)于國(guó)有企業(yè)多元化治理與加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的研究

近年來(lái)，越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)識(shí)到國(guó)有企業(yè)治理存在外部法規(guī)不完備，內(nèi)部董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)結(jié)構(gòu)不合理，缺少有效的激勵(lì)約束機(jī)制等問(wèn)題（韓克勇，2012）[9]。其根本上反映了國(guó)有企業(yè)治理主體單一，治理手段簡(jiǎn)單，而隨著公司發(fā)展治理的邊界需要不斷擴(kuò)展。但是，隨著國(guó)有企業(yè)深化改革的不斷推進(jìn)，國(guó)有企業(yè)治理的超越政府主導(dǎo)模式已成為的題中之義，其關(guān)鍵在于重新定義中國(guó)政府在國(guó)有企業(yè)中的治理邊界（嚴(yán)若森，2008）[10]。呼建光和毛志宏（2016）[11]指出公司治理過(guò)程中既要考慮到股東的利益，也要考慮到公司員工、公司所在區(qū)域、貸款者等諸多相關(guān)者的利益;武常岐和錢婷（2011）[12]就指出，集團(tuán)控制是一種有效改善國(guó)有企業(yè)管理層代理問(wèn)題的治理模式，而由此加劇的股東間代理問(wèn)題應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化外部監(jiān)管加以解決。近年來(lái)，隨著國(guó)資國(guó)企改革的不斷深入，黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)也不斷加強(qiáng)，國(guó)有企業(yè)治理中的黨的領(lǐng)導(dǎo)與委托代理的關(guān)系引起了學(xué)界的關(guān)注，Jiangyu Wang（2014）[13]認(rèn)為中國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)行政治治理和法律治理相結(jié)合的雙重治理結(jié)構(gòu)。在國(guó)有企業(yè)治理領(lǐng)域，黨和國(guó)家成功的把在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中運(yùn)營(yíng)的公司法和機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到中國(guó)，但是現(xiàn)在說(shuō)這個(gè)實(shí)驗(yàn)是否成功和可持續(xù)還為時(shí)過(guò)早。馬連福等（2013）[14]就指出國(guó)有企業(yè)內(nèi)部黨組織是除國(guó)有股東、政府帶來(lái)的政治干預(yù)以外的對(duì)企業(yè)的第三種干預(yù)途徑，并一定程度上豐富了中國(guó)特色的公司治理理論;更何況黨組織內(nèi)嵌入國(guó)有企業(yè)治理，是中國(guó)政治現(xiàn)實(shí)和歷史形成的路徑依賴共同作用的結(jié)果，也存在正當(dāng)性基礎(chǔ)和法理依據(jù)（王貴，2018）[15];陳翔（2017）[16]更進(jìn)一步指出堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是以黨組織代替或取代其他治理主體，也不是讓黨組織置于法人治理結(jié)構(gòu)之上或游離于法人治理結(jié)構(gòu)之外，而是把黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理有機(jī)統(tǒng)一起來(lái);Giuseppe Grossi et al.（2015）[17]還從公共管理等多學(xué)科角度探討了國(guó)有企業(yè)開(kāi)展問(wèn)責(zé)制的意義;鄭寰和祝軍（2018）[18]則從所有權(quán)、管理權(quán)、勞動(dòng)權(quán)3個(gè)維度討論了黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)企公司治理的關(guān)系，并指出把國(guó)有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善公司治理有機(jī)統(tǒng)一，有助于保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（三）混合所有制改革與國(guó)有企業(yè)治理系統(tǒng)性改革研究

黨的十八屆三中全會(huì)后，國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始關(guān)注混合所有制改革與國(guó)有企業(yè)治理系統(tǒng)性改革的關(guān)系的研究。健全的公司治理體系，不僅對(duì)企業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義，而且對(duì)企業(yè)在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中的生存具有重要意義（Xuefeng Lu，2009）[19];Razeen Sappideen（2017） [20]考察了西方公司治理模式和標(biāo)準(zhǔn)在中國(guó)公司治理體系中的接受情況，并指出，首先文化在人類行為和制度的形成和運(yùn)作中的重要性，以及在其隨后的路徑依賴中的重要性;其次，產(chǎn)權(quán)、少數(shù)股東權(quán)利和作為投資基金的金融市場(chǎng)對(duì)國(guó)有企業(yè)治理也有重要影響。Munawarah（2017）[21]研究發(fā)現(xiàn)印尼國(guó)有企業(yè)國(guó)有制與良好公司治理實(shí)施之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，另外，審計(jì)結(jié)果的跟進(jìn)對(duì)治理的實(shí)施有積極影響;混合所有制改革作為一種產(chǎn)權(quán)組織形式變革，不僅有利于提高國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率，也為私人資本提供了新的投資機(jī)會(huì)，是未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的重要突破口（佟健、宋小寧，2016）[22];同時(shí)，楊紅英和童露（2015）[23]指出在混合所有制改革過(guò)程中，必須系統(tǒng)地解決國(guó)有企業(yè)治理的問(wèn)題，需要從所有權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制3個(gè)方面形成一套完整的混合所有制企業(yè)治理體系;國(guó)有企業(yè)治理體系的完整性是保證公司治理效率的重要條件，國(guó)有企業(yè)改革中既要考慮直接的公司治理機(jī)制，也要重視公司治理的外部環(huán)境，將價(jià)格體系與治理體系結(jié)合起來(lái)共同推進(jìn)國(guó)有企業(yè)治理體系現(xiàn)代化（湯吉軍，2015）[24];喬惠波（2017）[25]則認(rèn)為應(yīng)從股東目標(biāo)的一致性、股權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、董事會(huì)機(jī)制的完善和外部治理環(huán)境的改善等幾方面，實(shí)現(xiàn)有效提高混合所有制企業(yè)的公司治理水平;Christopher Chen（2016）[26]通過(guò)對(duì)淡馬錫模式研究發(fā)現(xiàn)，與新加坡其他上市公司相比，上市公司的董事會(huì)獨(dú)立性更高。這說(shuō)明高質(zhì)量的公司治理可以與國(guó)有企業(yè)相關(guān)的公共利益保持一致。另外，混合所有制改革給國(guó)有企業(yè)管理機(jī)制創(chuàng)新及改善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)帶來(lái)了契機(jī)，混合所有制改革會(huì)不斷促使國(guó)有企業(yè)進(jìn)行管理機(jī)制創(chuàng)新，制衡所有者、代理者之間的權(quán)利利益關(guān)系（盧成會(huì)、穆艷杰，2018）[27];柳學(xué)信和曹曉芳（2019）[28]則認(rèn)為新時(shí)代混合所有制改革已深入公司治理層面，必須要最大程度調(diào)動(dòng)民營(yíng)資本參與混合所有制改革的積極性，將民營(yíng)企業(yè)先進(jìn)的管理理念和高效的治理機(jī)制有效地融入國(guó)有企業(yè)。

三、加強(qiáng)理論創(chuàng)新，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)治理改革的展望

通過(guò)前文對(duì)建國(guó)以來(lái)國(guó)有企業(yè)治理理論研究的回顧，發(fā)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)治理改革問(wèn)題已經(jīng)越來(lái)越受到學(xué)界和企業(yè)界的關(guān)注，并且已經(jīng)成為國(guó)有企業(yè)改革成功與否的關(guān)鍵。隨著國(guó)有企業(yè)深化改革的不斷推進(jìn)，新時(shí)代國(guó)有企業(yè)如何治理，理論研究和實(shí)踐創(chuàng)新的方向值得我們認(rèn)真思考。筆者認(rèn)為，未來(lái)國(guó)有企業(yè)治理改革應(yīng)該從以下幾方面推進(jìn)：

（一）繼往開(kāi)來(lái)，大膽創(chuàng)新，構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)有企業(yè)治理理論

建國(guó)70年來(lái)，如前文所述，中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，國(guó)有企業(yè)治理改革的主導(dǎo)思想也在不斷變遷，不同時(shí)期的治理實(shí)踐也有著不同的特征。當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我們要繼往開(kāi)來(lái)，大膽創(chuàng)新，在國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程中，我們理論界和實(shí)業(yè)界也在不同時(shí)期受到外部環(huán)境的影響，諸如：英國(guó)的國(guó)有企業(yè)私有化浪潮，新自由主義以及華盛頓共識(shí)等等，曾經(jīng)一度在國(guó)內(nèi)也掀起了波瀾，有人也主張中國(guó)國(guó)有企業(yè)也搞私有化，模仿西方模式改革國(guó)有企業(yè)。但是，歷史實(shí)踐證明，私有化并非解決國(guó)有企業(yè)治理問(wèn)題的有效途徑，前蘇聯(lián)通過(guò)所謂休克療法，迅速使得國(guó)有企業(yè)私有化，但是國(guó)家財(cái)富落入寡頭，國(guó)民生活水平下降;2008年的國(guó)家金融危機(jī)，也再次證明國(guó)有企業(yè)在穩(wěn)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有不可替代的作用。因此，我們既要看到我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的成就，也要正視國(guó)有企業(yè)治理存在的問(wèn)題，在新時(shí)期我們要總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，著力加強(qiáng)構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)有企業(yè)治理理論體系研究，把理論與實(shí)踐結(jié)合，力求理論有突破，實(shí)踐有成效，形成具有中國(guó)特色的國(guó)有企業(yè)治理模式。

（二）兼容并包，實(shí)事求是，開(kāi)創(chuàng)西方公司治理理論的中國(guó)化研究

通過(guò)前文分析，發(fā)現(xiàn)中國(guó)國(guó)有企業(yè)治理既有與一般企業(yè)相同之處，諸如：委托代理問(wèn)題、公司治理結(jié)構(gòu)、代理人道德風(fēng)險(xiǎn)等，也有著其治理的特殊性，比如：企業(yè)的歷史變遷、黨組織嵌入公司治理、政策性負(fù)擔(dān)、預(yù)算軟約束等，這些就要求我們?cè)趪?guó)有企業(yè)治理改革中必須堅(jiān)持兼容并包的思想，對(duì)于西方公司治理理論我們需要客觀的看待，有些適用于中國(guó)國(guó)有企業(yè)，我們要敢于應(yīng)用這些理論指導(dǎo)我們的治理改革，比如：董事會(huì)制度、經(jīng)理人的激勵(lì)與約束機(jī)制、股東的利益保障機(jī)制等;另外，由于中國(guó)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展歷史以及中國(guó)國(guó)情的特殊性，我們要以實(shí)事求是的精神著力開(kāi)創(chuàng)西方公司治理理論的中國(guó)化研究，解決西方理論在中國(guó)的“水土不服”問(wèn)題，比如：高管薪酬問(wèn)題，利益集團(tuán)的“共謀”問(wèn)題，非正式組織的治理問(wèn)題等等，只有這樣才能真正推進(jìn)中國(guó)國(guó)有企業(yè)治理改革實(shí)踐不斷取得成功。

（三）推進(jìn)“管資本”背景下國(guó)有企業(yè)治理的理論與實(shí)踐創(chuàng)新研究

近年來(lái)，隨著國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)也不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)下，而理論界對(duì)在“管資本”背景下國(guó)有企業(yè)治理將會(huì)有何變化，如何治理等相關(guān)問(wèn)題的理論研究略顯滯后。筆者認(rèn)為有以下幾個(gè)問(wèn)題值得關(guān)注：第一，“管資本”與國(guó)有企業(yè)日常治理的協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題;第二，“管資本”將會(huì)使得原先國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管兩層架構(gòu)變?yōu)槿龑蛹軜?gòu)，而國(guó)有企業(yè)治理的交易成本如何有效控制;第三，“管資本”背景下國(guó)有企業(yè)經(jīng)理人道德風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制;第四，“管資本”對(duì)國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的影響以及如何調(diào)整等等。今后，我們要在結(jié)合國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，大力推進(jìn)“管資本”背景下國(guó)有企業(yè)治理的理論研究與實(shí)踐創(chuàng)新。

（四）加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)治理改革中對(duì)“人”與制度的匹配研究

國(guó)有企業(yè)治理改革涉及體制機(jī)制、外部環(huán)境甚至法律制度等等，但是最核心的是對(duì)“人”的治理，回顧近年來(lái)的理論研究文獻(xiàn)，理論界和企業(yè)界對(duì)管理體制、監(jiān)管機(jī)制、外部治理和法律規(guī)章完善探索和研究的較多，而實(shí)踐證明國(guó)有企業(yè)治理改革最終要落實(shí)到“人”，而即使再好的改革舉措都需要一定的制度保障，而“人”與制度的匹配問(wèn)題就會(huì)油然而生，國(guó)有企業(yè)治理的“人”從層次上看包括：經(jīng)理人、高管、股東、技術(shù)人才、員工以及客戶等利益相關(guān)者等，那么相對(duì)應(yīng)的治理舉措和治理創(chuàng)新是不盡相同的，比如：高管薪酬制度、董事會(huì)制度、員工持股等都需要考慮“人”與制度的匹配，而這方面的匹配研究是我們未來(lái)國(guó)有企業(yè)治理研究的一個(gè)重要方向。

（五）推進(jìn)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理與外部治理的的融合研究

由于中國(guó)國(guó)有企業(yè)從誕生到發(fā)展都與政府、社會(huì)、資本等都有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，因此，國(guó)有企業(yè)治理改革不僅涉及企業(yè)內(nèi)部的激勵(lì)約束機(jī)制問(wèn)題，還會(huì)關(guān)系到政府機(jī)構(gòu)，營(yíng)商環(huán)境以及外部投資者（包括銀行、社會(huì)資本等）。近年來(lái)，我們對(duì)國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部治理問(wèn)題研究的較多，諸如：黨組織嵌入公司治理、推行職業(yè)經(jīng)理人制度等等;而對(duì)內(nèi)部治理與外部治理的融合研究卻較少，今后這方面還有待進(jìn)一步深入研究：比如：外部財(cái)務(wù)投資者對(duì)國(guó)有企業(yè)治理改革的激勵(lì)作用;政府管理體制改革與國(guó)有企業(yè)治理的協(xié)調(diào);利益集團(tuán)對(duì)國(guó)有企業(yè)治理改革的影響;國(guó)有企業(yè)治理改革與外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的協(xié)同等等。

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Abstract： Since the founding of the People's Republic of China 70 years ago， the reform of stateowned enterprise governance has continued to advance. History has proved that stateowned enterprise governance is a complex and systematic issue. In the new era， the reform of stateowned enterprise governance has become a key area for deepening the reform of stateowned enterprises. From the historical context， the article reviews the theoretical changes and practical characteristics of China's stateowned enterprise governance reform since the founding of the People's Republic of China 70 years ago， and summarizes the recent progress in the study of the theory of stateowned enterprise governance. On this basis， it looks into the focuses and directions of the theoretical research on stateowned corporate governance reform in the future.

Key words： stateowned enterprise; governance; mixed ownership

（責(zé)任編輯：張積慧）