科學(xué)合理的政府績效考核是提升行政效率、實現(xiàn)地方發(fā)展的有效途徑?？际裁?，怎么考，又是各級政府部門面臨的普遍性難題。近日，本刊記者采訪了南京大學(xué)政府管理學(xué)院魏姝教授，圍繞考核的一般性規(guī)律、江蘇綜合考核的特點、考核中需要注意的偏差等話題進(jìn)行了探討。

考核的本質(zhì)是一種激勵

【本刊記者】?對官員、對地方政府的考核并不是現(xiàn)在才有的，能不能簡單介紹一下以前的考核制度？

【魏姝】?新中國成立以后，我們在選拔任用干部時主要是對其進(jìn)行政治方面的審查與鑒定。改革開放以后，則更加強調(diào)對干部業(yè)績和能力的考查。上世紀(jì)90年代中期以后，市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立以及全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速，區(qū)域之間的競爭日益激烈，倒逼地方政府進(jìn)行一系列的改革創(chuàng)新，同時也把來自上級數(shù)量化的任務(wù)分解與考核，通過簽訂責(zé)任書的形式層層下派到下級組織以及個人，壓力型體制日趨明顯。

【本刊記者】?對組織而言，考核是為了有效激勵，在您看來實踐中有哪些常用的激勵方式？

【魏姝】?從理論上來說，組織中的激勵問題來源于兩個方面：委托人和代理人目標(biāo)不同，雙方的信息也不對稱。實踐中，委托人為了解決信息不對稱問題主要用三種方式：一是激勵契約，兩方簽訂績效合同，約定到什么時間完成什么事情，超額完成受到何種獎勵，未完成會受到什么樣的懲罰，本質(zhì)上是嘗試通過用可驗證的與工作業(yè)績相關(guān)的信息替代代理人努力程度的信息;第二種是職業(yè)前景激勵，當(dāng)組織是開放的，人力資源是流動的時候，個人在這個組織中持續(xù)的努力、豐富的積累會被認(rèn)可，從而有更光明的職業(yè)前景和廣泛的換崗機(jī)會，其在本質(zhì)上是嘗試通過引入市場機(jī)制來解決信息不對稱問題;第三種是效率工資，上下級之間的監(jiān)督成本太高了，那就給你高于市場價值的工資，一旦發(fā)現(xiàn)你有不符合崗位要求的行為，就必須走人，前提是要有有效的監(jiān)督懲戒體系。

【本刊記者】?以前我們過分強調(diào)經(jīng)濟(jì)績效，會帶來哪些積極影響和消極影響？

【魏姝】?以經(jīng)濟(jì)增長和財政貢獻(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)的考核方式對領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生了巨大的激勵力，并推動了各地圍繞這一標(biāo)準(zhǔn)展開競爭，由此帶來了中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)的高速增長;而“激勵契約”作為一種激勵機(jī)制也成為推行各種工作強有力的工作機(jī)制和取得各項成績的“法寶”。但正如前面提到的，各種激勵機(jī)制的有效使用都是有前提條件的，由于政府部門的大部分工作并不能直接分解，最終的成效會受很多不確定性因素的影響，因此其廣泛使用也必然帶來一系列消極影響，包括：可能會導(dǎo)致目標(biāo)置換，即把手段變成了目標(biāo)，通俗講就是為了完成任務(wù)而完成任務(wù)，熱衷于搞政績工程，甚至編造經(jīng)濟(jì)增長數(shù)字等等。此外，還會帶來多任務(wù)下的激勵扭曲、地區(qū)之間的惡性競爭、侵蝕內(nèi)在工作動機(jī)等等。

綜合考核與新發(fā)展理念應(yīng)運而生

【本刊記者】?從單一指標(biāo)的考核到多元指標(biāo)的考核是一種必然趨勢，也體現(xiàn)了發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變大概從什么時候開始？

【魏姝】?我們在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，也出現(xiàn)了環(huán)境惡化、粗放型增長、不可持續(xù)增長等問題。本世紀(jì)初，中央明確提出構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略任務(wù)，隨后又提出建設(shè)服務(wù)型政府，都是強調(diào)政府要把職能轉(zhuǎn)到公共服務(wù)上，而不僅僅是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

黨的十八大提出了新發(fā)展理念，黨的十九大做出我國經(jīng)濟(jì)由高速增長向高質(zhì)量增長轉(zhuǎn)變這一重大論斷，明確提出高質(zhì)量發(fā)展是滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要從“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變。這種發(fā)展理念的變化，推動考核指標(biāo)從相對單一到同時包括黨建、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生等多維指標(biāo)體系過渡。

【本刊記者】?江蘇去年開始實行綜合考核，在您看來，這種考核方式與以往的考核方式的不同之處在哪里？

【魏姝】?高質(zhì)量發(fā)展需要有與之相應(yīng)的績效評價和政績考核體系，這應(yīng)該說是江蘇推動綜合考核的大背景。一般來說，人們比較強調(diào)績效考核的管理目的，即通過考核識別出能干與不能干的干部，讓干部選拔任用更有依據(jù)。但事實上績效考核還有另外一個非常重要的作用，即發(fā)送信號的目的，通過可操作、可衡量、可檢驗的具體指標(biāo)告訴各級各部門應(yīng)該做什么和怎么做。

我觀察到，在綜合考核中，江蘇首次把黨建內(nèi)容納入考核，在內(nèi)容上涵蓋了政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)和反腐敗斗爭等內(nèi)容;按照中央打好“三大攻堅戰(zhàn)”的要求，設(shè)置政府性債務(wù)率、空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)、PM2.5年均濃度等共性指標(biāo)和農(nóng)村危房改造、低收入人口脫貧等個性指標(biāo)，可以說，是把省委關(guān)注的大事、要事囊括到了指標(biāo)體系中。

【本刊記者】?不同地方的發(fā)展階段和資源稟賦不盡相同，怎樣才能兼顧到各個地方的不同情況，形成一個相對科學(xué)完善的評價體系？

【魏姝】?一個科學(xué)合理的指標(biāo)體系是推進(jìn)考核的關(guān)鍵。設(shè)計一套指標(biāo)體系，需要一個科學(xué)的方法來支撐，包括怎么從理論和目標(biāo)出發(fā)，發(fā)展出一個最初的指標(biāo)庫，對指標(biāo)進(jìn)行篩選，然后用科學(xué)的方法來設(shè)計指標(biāo)的權(quán)重，這是一個科學(xué)的流程。

我觀察到，在江蘇的綜合考核指標(biāo)中，對指標(biāo)個數(shù)進(jìn)行了嚴(yán)格把控，對真正體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)進(jìn)行了篩選?？紤]到各地發(fā)展的不均衡現(xiàn)狀，對各指標(biāo)進(jìn)行水平指數(shù)和發(fā)展指數(shù)的加權(quán)，最終得出綜合指數(shù)，從而能比較客觀地反應(yīng)一個地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的整體情況。此外，江蘇的綜合考核體系還將每個城市的“個性指標(biāo)”納入其中，體現(xiàn)省委對每個地區(qū)的差異化要求。在未來的優(yōu)化過程中，一方面可以隨著考核數(shù)據(jù)的積累來優(yōu)化這一指標(biāo)體系，另一方面可以在分類考核方面做更多的嘗試。

警惕考核中的偏差效應(yīng)

【本刊記者】?在實踐中，定量考核更明確，定性考核往往不容易讓人信服，您認(rèn)為，應(yīng)該如何看待這兩種不同性質(zhì)的考核方式？

【魏姝】?應(yīng)該說，考核是一個世界性難題，尤其對公共部門而言更是這樣。企業(yè)的產(chǎn)出是好測量的，而政府提供的是公共服務(wù)，很多是難以量化的。此外，政府干的好干的壞，還受很多不可控變量的影響。怎么對政府部門做考核，沒有哪一個國家很好地解決了這個問題。

我們一般說的考核指標(biāo)有三種，分別是硬指標(biāo)、軟指標(biāo)和一票否決的指標(biāo)。為什么當(dāng)前的一些考核指標(biāo)體系都偏向于硬指標(biāo)，很簡單，因為它相對客觀，可操作，可量化。在實踐中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)考核指標(biāo)的可測量程度、任務(wù)完成受不可控變量影響的程度等來設(shè)計獎懲措施;不可控變量越多、指標(biāo)越難以測量就越應(yīng)該采取弱激勵的方式。

【本刊記者】?在考核過程中應(yīng)該警惕出現(xiàn)哪些偏差？

【魏姝】?需要明確的是，無論在什么時候，考核都只是手段，而不是要達(dá)成的目標(biāo)。就個人而言，每個人都有外在工作動機(jī)和內(nèi)在工作動機(jī)，嚴(yán)格的激勵契約機(jī)制往往會強化人們的外在工作動機(jī)、弱化內(nèi)在工作動機(jī)。內(nèi)在工作動機(jī)往往需要借助于一些非物質(zhì)的、非強制性的方法來激發(fā)，如使命激勵、信任激勵、榮譽激勵、提高組織公平感等等。

在實踐中，還應(yīng)該警惕出現(xiàn)多任務(wù)下的激勵扭曲，每個部門每個人承擔(dān)的任務(wù)是多樣的，這些任務(wù)中有些是可以量化的，有些是不能量化的。出于對績效的追求，有些人會把精力放在能量化的指標(biāo)上，不能量化的工作則會較少關(guān)注。但事實上，作為公共部門，有些不能量化的事情反而是最重要的。只用硬指標(biāo)去考核，可能就會忽略一些更為重要的目標(biāo)和任務(wù)。這就考驗一個領(lǐng)導(dǎo)干部是否有正確的政績觀，是否有以人民為中心的發(fā)展理念。不能為了考核而考核，而要著眼一個地區(qū)的全面高質(zhì)量發(fā)展開展工作。