李瑩

摘要：分析改革開放以來我國民辦基礎教育發(fā)展與法規(guī)演變的互動軌跡可以發(fā)現(xiàn)：民辦基礎教育法規(guī)的主題經(jīng)歷了多次“促進—規(guī)范”的循環(huán);在法規(guī)作用下，民辦基礎教育總體上實現(xiàn)了量的增長和質的提升，其增速呈現(xiàn)“加速增長—趨于平緩”的周期性特點。同時，法規(guī)的效應具有一定的時滯性。今后，民辦基礎教育立法工作應有前瞻性和穩(wěn)定性，同時兼顧靈活性和嚴密性;另一方面，民辦基礎教育辦學者應建立起自我約束的良性發(fā)展機制，著力提高辦學質量，從而促進其健康可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：民辦基礎教育;民辦教育法規(guī);民辦學校

中圖分類號：G522.72??? 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2019）08-0073-03

改革開放以來，國家相繼頒布一系列民辦教育法規(guī)，為民辦教育發(fā)展奠定了制度基礎。在這些法規(guī)的鼓勵下，我國民辦教育從無到有地發(fā)展了起來。尤其是進入21世紀以來，我國民辦教育更是取得了豐碩的成果。由此，民辦教育法規(guī)與民辦教育發(fā)展的關系進入了研究者的視野。然而從國內的研究成果來看，大多存在以下幾個問題：第一，相比民辦高校，學界對于民辦中小學的研究比較稀少;第二，民辦中小學辦學很大程度上受到國家法規(guī)的影響。在特定時期，相關法規(guī)的內容和導向甚至決定了其發(fā)展路徑與歸宿。然而國內研究者對民辦基礎教育發(fā)展與法規(guī)演變的關系關注甚少。這表明，相關研究已滯后于理論研究與實踐發(fā)展的需要?；诖耍狙芯繉Ω母镩_放以來民辦基礎教育的發(fā)展歷程及其法規(guī)的演進進行梳理，探究兩者之間的關系與規(guī)律，進而為今后的民辦教育立法與民辦基礎教育發(fā)展提供參考借鑒。

一、改革開放以來民辦基礎教育發(fā)展與法規(guī)演變的歷程

（一）1978—1999年民辦基礎教育發(fā)展與法規(guī)演變

1978年改革開放以后，日益增長的教育需求和寬松的時代氛圍孕育了民辦基礎教育的萌芽。1982年，新修訂的《中華人民共和國憲法》第19條規(guī)定：“國家鼓勵集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”，從而在國家根本大法的層面上確立了民辦基礎教育的合法性;1987年《關于社會力量辦學的若干暫行規(guī)定》指出，“社會力量辦學……主要開展各種類型的短期職業(yè)技術教育，崗位培訓，中小學師資培訓，基礎教育，社會文化和生活教育，舉辦考試的輔導學校和繼續(xù)教育的進修班”，民間力量自此進入了基礎教育辦學領域;1994年，十四大報告進一步明確了“民辦教育屬于社會主義教育事業(yè)的重要組成部分”，并首次提出了促進民辦基礎教育發(fā)展的方針，即“國家對社會團體和公民依法辦學，采取鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針”。民辦教育在社會主義教育體系中的重要地位由此得到官方最高層面的認可，民辦基礎教育也隨之進入了快速發(fā)展階段。1997年7月，國務院頒布了《社會力量辦學條例》，該法規(guī)首次系統(tǒng)全面地把多年來國家關于民辦教育的方針政策作了明確規(guī)定，成為新中國成立后第一部民辦教育的專項行政法規(guī)，也為21世紀民辦基礎教育發(fā)展與法規(guī)演變奠定了歷史基礎。法規(guī)頒布后，使得民辦教育得以從無到有的快速發(fā)展了起來，截止1999年，有民辦幼兒園3.7萬所，在園兒童222.4萬人;民辦小學3204所，在校學生97.7萬人;民辦普通中學2593所，在校生107.2萬人。①

（二）2001—2009年民辦基礎教育發(fā)展與法規(guī)演變

隨著民辦基礎教育的快速崛起，國家積極推動民辦基礎教育走向法治化軌道。2002年《民辦教育促進法》公布，這是國家首部制定的民辦教育專門法律。此后，2004年《民辦教育促進法實施條例》對合理回報等敏感問題做出了規(guī)定。法規(guī)還要求，應參照學生數(shù)和當?shù)毓k學校生均經(jīng)費標準，對民辦小學和初中撥付教育經(jīng)費，進而從法律層面上增強了對民辦基礎教育經(jīng)費來源的保障。同時，國家還出臺了一系列配套法規(guī)促進民辦基礎教育發(fā)展。在政策鼓勵下，從2000年至2005年，民辦基礎教育發(fā)展速度明顯加快，全國民辦學前教育、民辦小學、民辦初高中和民辦職業(yè)中學的在校生人數(shù)分別增長2.35倍、2.97倍、4.02倍、5.08倍，其中，2003年民辦職業(yè)中學學生數(shù)創(chuàng)下了增長68.76%的歷史新高，2004年民辦幼兒園學生數(shù)增長率也高達21.63%。②

民辦基礎教育的快速發(fā)展，也帶來了辦學不規(guī)范等一系列問題。針對這些不規(guī)范現(xiàn)象，國家再次出臺法律措施，強化對民辦基礎教育的管理。例如，2006年國家頒布了《中小學幼兒園安全管理辦法》，由于民辦基礎教育辦學條件往往不如公辦學校，所以此法規(guī)對民辦基礎教育的規(guī)范作用較大;2007年《關于加強民辦學前教育機構管理工作的通知》，為規(guī)范民辦學前教育發(fā)展提供了具體依據(jù);2007年山東省出臺《關于加強民辦教育規(guī)范管理引導民辦教育健康發(fā)展的意見》;同期，北京還形成了民辦教育監(jiān)督評估的工作網(wǎng)絡，加大對依法辦學、教育質量等內容的監(jiān)督管理等。再加上從2006年開始，國家財政對公辦學校投入增加，以及適齡人口數(shù)下降，2006至2009年民辦基礎教育同比增速放緩?？傮w看，在這一階段，民辦基礎教育增速在政策作用下，經(jīng)歷了加速增長到趨于平緩的發(fā)展歷程。

（三）2010—2015年民辦基礎教育發(fā)展與法規(guī)演變

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出，“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進教育改革的重要力量”，民辦教育的重要地位與合法性再次得到國家的確認;2010年，國務院頒布《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》，要求加快社會力量進入學前教育領域的步伐。隨后，“學前教育三年行動計劃”實施，一批面向普通大眾的普惠性幼兒園得到快速發(fā)展，進一步滿足了人民群眾的教育需求;2012年，十八大提出加大在稅收減免、征地優(yōu)惠、教師保障和學生資助等方面的支持力度，并清理各類歧視性政策。在上述法規(guī)的作用下，2010至2012年民辦基礎教育發(fā)展再次提速，民辦學前教育發(fā)展速度最為明顯。

2012年以后，民辦基礎教育發(fā)展進入優(yōu)勝劣汰階段，同時發(fā)展中的各種問題開始暴露。尤其是部分“貧民學?！鞭k學質量不高、“貴族學?！笔召M過高等問題引發(fā)教育公平爭論。政府再次出臺法規(guī)加以規(guī)范和限制。如重慶市出臺了《關于進一步規(guī)范我市幼兒園收費行為的通知》（渝價〔2012〕30號）;2015年，上海市政府對民辦中小學生源遴選做出限制性規(guī)定：第一，缺乏寄宿條件的民辦學校不得跨區(qū)域招生，第二，所有民辦基礎教育生源只能填報兩所小學和三所中學。這兩項措施的出臺，雖然控制了民辦基礎教育的擇校風潮，但也不利于民辦基礎院校的招生。上述規(guī)定出臺后，填報民辦中小學的人數(shù)滑落至5萬多人，較2014年驟降五成?？梢姡?010至2015年，政策的轉向同樣導致了民辦基礎教育增速的變化。

（四）2016年至今民辦基礎教育發(fā)展與法規(guī)演變

2016年以來，我國民辦教育進入加快發(fā)展的新階段。為貫徹落實《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕81號），截止2018年12月，27個省（自治區(qū)、直轄市）都形成了各地區(qū)的具體實施辦法。為形成配套措施，教育部、財政部等多個部門也研究制定了多個促進民辦教育發(fā)展的扶持措施。在當下的民辦基礎教育領域，多維度、多層次的法律法規(guī)政策體系初步完善，以往民辦教育發(fā)展過程中產(chǎn)權模糊、法律地位不高、優(yōu)惠政策落實不到位等傳統(tǒng)痼疾得到有效克服，民辦基礎教育正朝著健康規(guī)范的方向發(fā)展。截止2017年，我國民辦基礎教育人數(shù)為4467.78萬人，較2015年同比增長1.13倍，估計2018年民辦基礎教育在校人數(shù)將達5000萬人。③

二、民辦教育法規(guī)對民辦基礎教育發(fā)展的作用及特點

第一，民辦教育法規(guī)的實施總體上促進了民辦基礎教育發(fā)展。民辦基礎教育在促進的基調中實現(xiàn)了量的增長，在規(guī)范中得到質的提升。從2000年到2017年，全國民辦學前教育機構數(shù)增長3.62倍，在園學生增長9.05倍。民辦小學數(shù)量增長了1.41倍，在校生規(guī)模增長了6.22倍;民辦中學數(shù)量增長了2.5倍，學生規(guī)模增長5.91倍。民辦職業(yè)中學學校數(shù)量增長了2.07倍，在校人數(shù)增長了6.5倍。④另一方面，在民辦教育發(fā)展的初期階段，由于市場需求旺盛，社會資本快速涌入這一領域，導致民辦中小學擴張速度過快，再加上法律不夠完善，民辦基礎教育監(jiān)管中存在灰色地帶，致使部分民辦學校招生工作不規(guī)范、辦學質量不高、過分追求經(jīng)濟利益、盈利分配不合理。隨著各項法規(guī)出臺，民辦基礎教育院校辦學由“野蠻生長”走向規(guī)范。部分民辦學校的辦學質量甚至趕超了公辦學校，實現(xiàn)了民辦基礎教育高質量多元發(fā)展?？傮w看，改革開放以來民辦基礎教育的規(guī)模是呈現(xiàn)梯級形上升的。

第二，在“促進—規(guī)范”的法規(guī)作用下，民辦基礎教育發(fā)展具有周期性特征。自然辯證法認為，任何事物的發(fā)展都是前進性與曲折性的統(tǒng)一。同樣，改革開放以來民辦基礎教育法規(guī)的主基調經(jīng)歷了多次“促進—規(guī)范”的循環(huán)，導致民辦基礎教育增速也呈現(xiàn)“加速增長—趨于平緩”的周期性運動軌跡。這既與某些政策制定者對民辦教育疑慮矛盾的搖擺心態(tài)有關，也與民辦基礎教育自身所具有的發(fā)展周期緊密相連。這也是我國民辦教育及其相關法規(guī)初創(chuàng)期的一個重要特點。

第三，法規(guī)效應具有時滯性特征。相關法規(guī)出臺后，政策傳導到基層需要時間，同時民間辦學者在權衡利弊后調整辦學行為，也需要一個過程。因此，民辦教育法規(guī)出臺后，民間辦學實踐并不能與之完全同步，而是存在滯后性。例如，2002年出臺的《民辦教育促進法》在法律層面保障了民辦基礎教育與公辦基礎教育具有同等的法律地位，然而此后民辦基礎教育卻一度呈現(xiàn)出增幅放緩的趨勢，直到2003年才開始回升。又如，黨的十八大報告中提出鼓勵引導社會力量辦學的實施意見，在政策利好的形勢下，但民辦基礎教育2012年同比增長速度卻在下降，直到2013年鼓勵性法規(guī)的效應才開始呈現(xiàn)。

三、幾點建議

臺灣學者伍啟元認為，公共政策就是政府所采取的對公私行動的指引。[1]所以，公共政策要立足當下，引領未來。同樣，今后民辦基礎教育政策也需要在保證其自身連貫性的基礎上與時俱進，以適應現(xiàn)實和未來經(jīng)濟社會與教育發(fā)展的需要?；诖?，今后民辦教育立法應注意以下幾個方面。

首先，民辦教育立法應有前瞻性和穩(wěn)定性。從以往經(jīng)驗看，許多民辦基礎教育法規(guī)都是在實踐的倒逼中生成的，即出現(xiàn)什么問題，就出臺什么法規(guī)，導致“一抓就死，一放就亂”，民辦基礎教育規(guī)模增速起伏不定。因此，在今后民辦基礎教育政策制定中，應充分發(fā)揮立法工作的預見性和前瞻性，對問題產(chǎn)生和演變做好科學預判，及早制定各種防范措施，以熨平民辦基礎教育發(fā)展周期，避免大起大落現(xiàn)象。另一方面，鑒于規(guī)范性法規(guī)的沖擊力總是大于促進性法規(guī)，因此今后應盡量減少強制性規(guī)范措施，同時在政策推行中要考慮法規(guī)的過渡期，避免因急于推進而影響民辦基礎教育發(fā)展。

其次，民辦教育立法應兼顧靈活性和嚴密性。建議中央政府在立法時，應注意給予地方更多的自主權，為地方政府立法預留空間，從而有利于地方政府因地制宜地解決地方民辦教育發(fā)展中的實際問題;在嚴密性方面，鑒于我國民辦教育辦學者中尚存在不少逐利傾向和投機行為，民辦教育立法應不留漏洞，以避免辦學者鉆法規(guī)空子，切實保障民間辦學的規(guī)范性和穩(wěn)定性。

另一方面，我國民辦基礎教育的發(fā)展速度已呈現(xiàn)出逐漸放緩的趨勢。這與民辦教育市場趨于飽和、人們開始追求更高的教育質量有關。因此，如何經(jīng)受住市場的檢驗，辦出受大眾歡迎的優(yōu)質民辦基礎教育，是民間辦學者應該著力強化的方面。第一，完善自身不足，提升辦學質量。今后民辦中小學應在產(chǎn)權界定、運營機制、辦學經(jīng)費保障、教師選拔培養(yǎng)與聘用制度等方面不斷探索，提高辦學質量，創(chuàng)出名牌。民間辦學者應明確自身市場定位，創(chuàng)建屬于特色品牌，全面滿足消費者需求，才能打破與公辦院校競爭的不利地位，從而擺脫歷史遺留下來的劣勢。近年來，以南方科技大學和西湖大學為代表的一批研究型民辦高校正在崛起。同樣，民辦基礎教育也應進軍基礎教育的“高端市場”，改變以往“拾遺補缺”的低端定位，以贏得更廣闊光明的未來。第二，強化自身管理，提高辦學效率。民辦學校應建立自主管理、自我發(fā)展、自我約束的良性運行機制，降低政府的管理成本，提高市場競爭力。同時也避免法規(guī)的過度干預，為自身發(fā)展開拓更大的空間。第三，強化社會責任，實現(xiàn)社會責任與經(jīng)濟共贏。民間辦學者不能僅局限于教育的基本職能，更應強化社會責任，發(fā)揮正能量，為社會培養(yǎng)高素質的社會主義接班人。

注 釋：

①②③④以上數(shù)據(jù)整理自《中國教育統(tǒng)計年鑒》。

參考文獻：

[1]伍啟元.公共政策[M].香港：香港商務印書館，1989.