于飛　吳憶晨

摘要：在分析網(wǎng)約車立法的需求與管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，運用文獻研究的方法，以山東省臨沂市為例，探究設(shè)區(qū)的市對網(wǎng)約車的行政立法和與之相關(guān)的行政行為，并對地方政府對網(wǎng)約車進行立法管理提出建議：網(wǎng)約車地方立法宜由人大承擔(dān)，同時應(yīng)加強對網(wǎng)約車地方立法依法行政原則貫徹情況的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)約車;立法;臨沂市

中圖分類號：D922.296??? 文獻標(biāo)識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）08-0061-03

2015年，我國對《立法法》進行修訂，這使得具有地方立法權(quán)的地級城市的數(shù)量從49個增長為所有設(shè)區(qū)的地級市。截止到2018年，全國共有284個設(shè)區(qū)的市擁有了地方立法權(quán)，具有頒布地方政府規(guī)章的權(quán)力。地方政府規(guī)章是省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)以及本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)制定的規(guī)章。

當(dāng)下，“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的出現(xiàn)和發(fā)展為出行、購物等與生活息息相關(guān)的領(lǐng)域帶來了革命性的變化。但是在給大眾帶來便利的同時，“互聯(lián)網(wǎng)+”也對傳統(tǒng)行政法規(guī)和行政管理造成了一定的挑戰(zhàn)。以網(wǎng)約車為例，其出現(xiàn)不僅對傳統(tǒng)的出租車行業(yè)帶來了巨大的沖擊，并且傳統(tǒng)的行政法規(guī)對其約束和管制仍然存在著空白。本文以山東省臨沂市為例，對網(wǎng)約車地方立法進行研究。

一、網(wǎng)約車立法的需求與管理現(xiàn)狀

（一）網(wǎng)約車立法的需求

近年來，網(wǎng)約車在中國市場的發(fā)展較為迅速，具有極強的市場競爭力，以其低廉的價格和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)獲得了人們的認可。但是，作為一項新生事物，網(wǎng)約車長時間游走在法律的邊緣，出現(xiàn)了諸如乘客個人信息泄露、司機或乘客遭到暴力襲擊甚至涉及生命安全的惡劣事件，致使2018年曾接連發(fā)生兩起女性乘客被搶劫侵犯和殺害的慘劇。一時之間網(wǎng)約車尤其是滴滴快車成了眾矢之的，涉事公司“滴滴出行”兩次緊急下線順風(fēng)車功能，并進行深刻反思和整改。因此，對網(wǎng)約車運營進行立法迫在眉睫，主要原因有：

一是網(wǎng)約車平臺自身監(jiān)管力度不夠。我國大多數(shù)網(wǎng)約車平臺目前僅僅負責(zé)網(wǎng)約車的運營和管理，在現(xiàn)行法律還沒有明確規(guī)范其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)邊界前，很容易受市場利潤的驅(qū)使而放松對其管理，因此網(wǎng)約車存在的弊端被放大。作為企業(yè)，網(wǎng)約車平臺極容易在追求利潤最大化的過程中忽視內(nèi)部管控。因此，需要政府部門制定相應(yīng)的規(guī)則和政策對網(wǎng)約車行業(yè)進行監(jiān)督和管理，對網(wǎng)約車行業(yè)進行立法，明確網(wǎng)約車平臺的嚴格審查責(zé)任，并執(zhí)行嚴格的準(zhǔn)入制度對網(wǎng)約車司機與網(wǎng)約車的法定準(zhǔn)入門檻進行規(guī)定，降低網(wǎng)約車惡性事件發(fā)生率，保障網(wǎng)約車行業(yè)健康發(fā)展，保障人民群眾的安全[1]。

二是網(wǎng)約車運營不夠規(guī)范。網(wǎng)約車在為公眾提供便利的同時，對傳統(tǒng)的出租車造成了很大的沖擊。傳統(tǒng)的出租車是經(jīng)行政許可、交納管理費后進行運營的，而網(wǎng)約車則不需繳納管理費，所以運營成本比較低，并且各網(wǎng)約車平臺為了爭奪市場，紛紛采取進行高額補貼的做法，這導(dǎo)致在網(wǎng)約車剛剛進入市場時，出租車的客戶紛紛轉(zhuǎn)乘網(wǎng)約車，造成了兩個行業(yè)的矛盾并且越演越烈，一定程度上擾亂了市場秩序。所以，為了實現(xiàn)出租車向網(wǎng)約車的逐步過渡，厘清兩者的范圍，調(diào)和之間的矛盾，讓出租車和網(wǎng)約車協(xié)作為大眾的出行提供方便，就亟需對網(wǎng)約車行業(yè)進行立法和管理。

然而，由于各地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r不平衡，網(wǎng)約車實際發(fā)展情況也不一樣，因此在網(wǎng)約車行業(yè)的立法和管理中，決不能“一刀切”，而應(yīng)該尊重各地區(qū)實際情況，由各設(shè)區(qū)的市自主進行行政立法或頒布規(guī)范性文件，解決網(wǎng)約車監(jiān)督管理立法的需求。

（二）網(wǎng)約車管理的現(xiàn)狀

當(dāng)前，人們對出行服務(wù)的需求日益增大，但是經(jīng)政府行政許可的出租車具有資源稀缺性特點，無法提供及時的服務(wù)，在“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的政策號召下，“互聯(lián)網(wǎng)+出行”催生的網(wǎng)約車行業(yè)應(yīng)運而生。國家為對網(wǎng)約車及其平臺進行有效管理，頒布了多項行政法規(guī)。2016年7月，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，同時交通運輸部等七個部門聯(lián)合頒布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》。隨后，交通運輸部在7月27日發(fā)出《關(guān)于貫徹落實<國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見>的通知》，要求各地交運部門制定細化的具體政策實施細則[1]。

為此，各地方政府也相應(yīng)地制定了網(wǎng)約車實施細則。其中青島、深圳等6個城市的實施細則是以地方政府規(guī)章的形式出臺，而其余城市出臺的細則均為規(guī)范性文件[2]。規(guī)范性文件最廣泛的解釋是國家行政機關(guān)為了實施法律、執(zhí)行政策在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)、行政規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令以及行政措施[3]307。頒布規(guī)范性文件從性質(zhì)上說是一種抽象行政行為，它雖然并非立法體系組成部分，但是在行政管理的實踐活動中大量存在，是行政立法的補充[4]157。

二、臨沂市網(wǎng)約車發(fā)展與管理

（一）臨沂市網(wǎng)約車市場現(xiàn)狀

臨沂市是山東省面積最大、人口最多的地級市。截止到2015年，臨沂市戶籍人口達到1142萬人，有著巨大的交通出行需求。截止2018年8月，已有杭州優(yōu)行科技有限公司臨沂分公司、武漢斑馬快跑科技有限公司臨沂分公司、北京東方車云信息技術(shù)有限公司臨沂分公司等八家網(wǎng)約車平臺取得了臨沂市的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證》，而占臨沂市網(wǎng)約車市場份額90%以上的滴滴出行，并不在這個名單之內(nèi)。

2018年11月，臨沂市交通管理部門將《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證》頒發(fā)給滴滴出行。滴滴出行的工作人員表示，滴滴目前在全國范圍通過多種方式，如鼓勵司機了解網(wǎng)約車人證和車證的申請與辦理流程，招募合規(guī)司機等方式，按照各地政府要求有序推進平臺合規(guī)化。據(jù)統(tǒng)計，目前每天約有5000多輛網(wǎng)約車活躍在臨沂市區(qū)，然而這些網(wǎng)約車多數(shù)是沒有獲得行政許可的。按照《實施細則》的規(guī)定，在臨沂地區(qū)運營的網(wǎng)約車必須持“雙證”上崗，即《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》。

（二）臨沂市地方政府立法現(xiàn)狀

臨沂市作為設(shè)區(qū)的市，于2015年被授予立法權(quán)。臨沂正處于飛速發(fā)展的時期，擁有立法權(quán)后可根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展程度、資源狀況和有關(guān)傳統(tǒng)等制定適合地方發(fā)展的法規(guī)。

臨沂市人民政府法制辦公室下達《關(guān)于進一步做好政府立法工作的通知》，提出：“為認真貫徹落實十九大報告關(guān)于推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治的要求，切實提高政府的立法質(zhì)量，充分發(fā)揮政府在立法工作中的促進和引導(dǎo)作用，根據(jù)國家、省有關(guān)規(guī)定，結(jié)合臨沂市實際，進一步做好政府立法工作?！盵5]通知指出，臨沂市將從加強政府立法計劃的編制和執(zhí)行，推進政府立法的科學(xué)化、民主化以及加強政府立法的宣傳工作三個方面入手，進一步做好政府立法工作。

（三）臨沂市針對網(wǎng)約車頒布的其他規(guī)范性文件

2016年11月8日，為了貫徹落實國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》和交通運輸部等7部委《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》文件精神，結(jié)合臨沂市實際情況，臨沂市交通運輸局起草了《臨沂市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細則（試行）》（征求意見稿），并通過臨沂市人民政府官網(wǎng)和臨沂市交通運輸局官網(wǎng)向社會公開征求意見。

一年后，為了規(guī)范網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)等行為，切實保障運營安全和乘客的合法權(quán)益，臨沂市政府出臺了《臨沂市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細則》。臨沂市人民政府辦公室表示：近年來，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車行業(yè)快速發(fā)展，給市民帶來了一種全新的出行方式和生活方式，但是也存在不正當(dāng)競爭、無序管理等問題，《實施細則》的出臺明確了駕駛員的資格條件、網(wǎng)約車經(jīng)營者的許可條件、網(wǎng)約車的標(biāo)準(zhǔn)，對網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營行為進行了規(guī)范，并加強了主管部門對網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營者和駕駛員經(jīng)營服務(wù)的監(jiān)督。

另外，在該細則中還有“網(wǎng)約車行駛里程達60萬公里時強制報廢，行駛里程未達60萬公里但使用年限達8年時，退出網(wǎng)約車經(jīng)營”“網(wǎng)約車要求不得巡游攬客。不得進入機場、火車站、汽車站等巡游出租汽車專用通道”等規(guī)范。另外相應(yīng)的行政處罰也在本細則中被提及，如網(wǎng)約車駕駛員報復(fù)差評乘客、違規(guī)收費、未攜帶執(zhí)照等行為，都會被處以五十元以上、二百元以下的罰款。而無證從事網(wǎng)約車的將被處10000元以上30000元以下罰款，這個數(shù)目較大，是可以依法依申請進行聽證的。

三、對網(wǎng)約車地方立法的建議

（一）網(wǎng)約車地方立法宜采取的形式

對于網(wǎng)約車的管理是一項綜合性工作，涉及行政許可、行政處罰等多項應(yīng)申請和依職權(quán)的具體行政行為，地方立法不但要符合《立法法》的規(guī)定，也需要符合《行政許可法》《行政處罰法》等的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，可以增設(shè)許可的地方立法主體有省（自治區(qū)、直轄市）人大、設(shè)區(qū)的市人大和省（自治區(qū)、直轄市）級人民政府，而設(shè)區(qū)的市政府沒有權(quán)力通過規(guī)章來增設(shè)許可。因此臨沂市在進行網(wǎng)約車地方立法時，建議由臨沂市人大進行立法，依靠地方性法規(guī)對網(wǎng)約車進行有效和依法監(jiān)管。

（二）加強對網(wǎng)約車地方立法依法行政原則貫徹情況的監(jiān)督

網(wǎng)約車管理本質(zhì)上屬于地方性事務(wù)，所以在中央層面規(guī)定不應(yīng)過細，只能搭建起比較基礎(chǔ)的大致框架，各個地方應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地的情況進行補充性立法。但是，地方政府頒布的實施細則廣泛存在著違反行政法基本原則的問題，例如設(shè)置網(wǎng)約車行業(yè)車輛和駕駛員的準(zhǔn)入門檻。網(wǎng)約車地方管理實施細則的制定屬于行政立法，一定要遵守行政法的基本原則。因此，加強對地方立法的原則性控制，對地方的立法進行合法性和合理性的審查是十分必要的[6]。

第一，法律授權(quán)原則。行政法的原則包括職權(quán)法定原則等，依照民主、法治的理念，政府的權(quán)力不是天然擁有的，而是來源于人民的授權(quán)，而人民的意志集中表現(xiàn)為法律，所以政府的權(quán)力是來源于法律的授權(quán)的?！皼]有法律就沒有行政”，對于臨沂市政府這樣的行政機關(guān)，法無明文規(guī)定即禁止。在設(shè)置行政許可、進行行政處罰等行政行為時，必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動，未經(jīng)法律授權(quán)，不能具有、行使某一行政職權(quán)。

第二，法律優(yōu)越原則。對于網(wǎng)約車的管理規(guī)范，國家已經(jīng)給出了細則，而地方需要根據(jù)各地實際進行補充性行政立法，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的制定應(yīng)該依照法律，并且不能與上位法發(fā)生沖突。

第三，法律保留原則。法律保留是指有些事項的立法權(quán)只屬于法律，其他法律規(guī)范無權(quán)涉及，這在《立法法》中稱為國家的專屬立法權(quán)。根據(jù)法律的絕對保留原則和相對保留原則，行政機關(guān)在對網(wǎng)約車進行依法管理時不得限制公民人身自由，剝奪公民的政治權(quán)利。而對于罰款等行政處罰，要符合法律的規(guī)定。這有利于保護人民的權(quán)利，避免不合法的損害。

第四，依據(jù)法律原則。臨沂市政府在行使職權(quán)管理網(wǎng)約車運營時，要依據(jù)法律進行，不僅要依據(jù)實體法律，也要依據(jù)程序法，如《行政程序法》《行政訴訟法》等。行政行為不但要求內(nèi)容的合法性，也需要實施行政行為的過程符合法律規(guī)定，又稱程序合法。

最后，職責(zé)職權(quán)統(tǒng)一原則。這是賦予行政機關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，各級行政機關(guān)必須采取積極的措施依法履行職責(zé)，若不履行其法定職責(zé)或不當(dāng)行使其職權(quán)，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

參考文獻：

[1]邸巖，于晴晴.“互聯(lián)網(wǎng)+”下的地方立法問題探究——以我省網(wǎng)約車為例[J].法制博覽，2018（24）.

[2]梁超.網(wǎng)約車地方立法問題研究[D].煙臺：煙臺大學(xué)，2018.

[3]應(yīng)松年.行政行為法[M].北京：人民出版社，1993.

[4]應(yīng)松年.行政法學(xué)新論[M].北京：中國方正出版社，2004.

[5]臨沂市人民政府法制辦公室.關(guān)于進一步做好政府立法工作的通知[EB/OL].（2017-12-18）[2019-1-16].

http：//fzb.linyi.gov.cn/info/1016/3203.htm.

[6]杜帆.我國網(wǎng)約車行政規(guī)制探究[D].南寧：廣西師范大學(xué)，2018.