張曉晨，黃 莉，汪露露

(1.河海大學社會穩(wěn)定風險評估研究中心，江蘇南京211100；2.河海大學中國移民研究中心，江蘇南京211100)

0 引 言

云南省是全國水電開發(fā)早、頗具開發(fā)價值、目前建設集中、移民搬遷強度大、移民脫貧攻堅任務繁重的省份。其移民工作一直面臨著“搬遷難、補償難、安置難、后扶難、致富難”的困境[1-2]。作為云南省全面建設小康社會的“絕對短板”，按照“木桶原理”，到2020年底，云南省大中型水利水電工程庫區(qū)和移民安置區(qū)的地區(qū)經濟和社會發(fā)展水平、移民生活水平和資源生態(tài)環(huán)境建設水平的高低，將直接決定著全省小康社會建設水平所能達到的高度。因此，2012年12月20日，云南省移民開發(fā)局在局務會上作出了云南省水利水電工程庫區(qū)和移民安置區(qū)創(chuàng)建“美麗家園、小康庫區(qū)”的重要決定。

國內外現(xiàn)有涉及全面建設小康社會與水工程移民相關的研究已有不少。其中，關于全面建設小康社會的研究，主要從相關概念及內涵界定等理論層面和評價指標體系構建等實踐層面展開[3]。而國內外對于移民的相關研究，則絕大多數(shù)研究重點都放在移民補償、安置和生計恢復上[4-5]，對于已經安置完成的庫區(qū)和安置區(qū)來說，其后續(xù)的提升，尤其是發(fā)展模式的研究還較少；即使有，深度和廣度也有限。從現(xiàn)有的研究中難以找到可供推廣和借鑒的庫區(qū)和安置區(qū)發(fā)展模式。本文基于這些年國內外對庫區(qū)和移民安置區(qū)發(fā)展已有的研究成果，結合云南省在全面建設小康目標下提出的“美麗家園、小康庫區(qū)”建設實踐，對云南省大中型水利水電工程庫區(qū)和安置區(qū)發(fā)展模式進行了凝練，總結出三種具有普適性的發(fā)展模式，并分析了不同模式的優(yōu)勢、劣勢及其適用條件，彌補了庫區(qū)和安置區(qū)發(fā)展模式現(xiàn)有研究的不足，為今后云南省水工程庫區(qū)和移民安置區(qū)發(fā)展政策的制定提供有利的理論依據(jù)，以期為其他地區(qū)水工程庫區(qū)和移民安置區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供發(fā)展思路和實踐借鑒。

1 發(fā)展現(xiàn)狀

截至2015年底，國家核定云南省大中型水利水電工程共310座(水利工程238座，水電工程72座)，涉及16個州(市)125個縣(市、區(qū))、810個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))4 469個村委會14 866個村民小組，影響147.7萬戶移民戶，連帶影響人口達613.52萬人。這些年，云南省通過后期扶持和新農村建設等努力，使庫區(qū)和移民安置區(qū)生存和發(fā)展的基礎設施條件均有所改善，產業(yè)發(fā)展也得到一定的提升，總體而言，社會經濟發(fā)展取得了顯著的進步。但就云南省提出的實現(xiàn)“美麗家園、小康庫區(qū)”的標準來看，由于各地發(fā)展條件的差異，實現(xiàn)的難度也各不相同。

對于2016年新政策出臺后的新水利水電工程，因近些年對移民工作的逐步重視和新政策的實施，移民安置時庫區(qū)和移民安置區(qū)的建設基本都以新時期小康社會新農村建設的要求為標準，基礎設施條件相對較好；且隨著安置方式的多元化，移民就業(yè)和增收渠道也得到了拓展，大部分新水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)的發(fā)展已基本能夠達到云南省建設“美麗家園、小康庫區(qū)”的要求。例如，云南省農業(yè)廳于2017年2月10日對外公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年云南省新水利水電工程農村移民人均可支配收入的平均值為8 946.25元，與云南省農村居民的人均可支配收入9 020.00元基本持平，僅差73.75元，甚至有的移民村人均可支配收入已遠遠超出農村居民的人均可支配收入。

但老政策下，尤其是建設年代相對久遠的老庫區(qū)，由于受當時政策和環(huán)境條件的限制，移民安置很多采取傳統(tǒng)的有土、后靠安置，不僅安置方式單一，且舊的政策補償補助標準也偏低；因此，與周圍其他區(qū)域相比，老水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)的基礎設施相對落后，整體人均收入偏低，與如今小康社會的要求有較大差距。雖然2006年以后，在后期扶持資金和項目的支持下老水庫庫區(qū)和安置區(qū)的發(fā)展也得到一定的提高和改善，但與小康社會的要求仍有很大差距。

2 主要發(fā)展模式

云南省提出建設“美麗家園、小康庫區(qū)”以來，一直致力于移民新村建設、基本口糧田建設、基礎設施建設、社會事業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設、移民培訓和生產開發(fā)等七方面的工作，通過整合多方資金和后期扶持項目的推動，為區(qū)域的后續(xù)發(fā)展奠定了較好的基礎條件，在實踐的過程中，不同區(qū)域也逐步形成了不同的發(fā)展模式，筆者結合實地調研和對比分析，將其凝練為多方整合資金、發(fā)展特色產業(yè)和移民新村建設三種典型模式。

2.1 特色產業(yè)發(fā)展模式

云南省大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)多位于偏僻山區(qū)，移民產業(yè)發(fā)展多是依托特色基地，在生產相對集中區(qū)，因地制宜發(fā)展農產品初級加工及深加工，實現(xiàn)就地增值轉化，培育壯大特色農業(yè)。例如，云南省曲靖市通過建設專業(yè)化生產基地，推動發(fā)展高原特色農業(yè)。2014年，云南省曲靖市加快了昆曲綠色經濟示范帶的建設，分區(qū)域發(fā)展特色經濟作物，其中麒麟?yún)^(qū)、宣威市等建設了山地蔬菜，主要培育萬畝無公害供港蔬菜；馬龍縣、會澤縣等主要通過種植新型蘋果、軟籽石榴等果品來優(yōu)化水果結構；沾益縣發(fā)展萬壽菊；陸良縣主要發(fā)展蠶桑產業(yè)等；富源縣則通過生物技術創(chuàng)新提升了魔芋產業(yè)的發(fā)展等。各地基本做到了一地一特色、一線一產業(yè)[6]。

從曲靖市產業(yè)發(fā)展案例可以看出，云南省依托特色基地，培育特色產業(yè)這一模式的顯著特點就在于，積極調整農業(yè)產業(yè)結構，著力發(fā)展適應地方生態(tài)的特色產業(yè)，按照規(guī)?；藴驶?、品牌化的要求建設特色農業(yè)生產基地，積極推動農產品的就地加工轉化，并進一步提高了加工質量和衛(wèi)生水平，增加了產品種類，形成了產業(yè)帶動力。

2.2 移民新村建設發(fā)展模式

從2011年開始，云南省各移民村和移民安置區(qū)就以發(fā)展生產、增加移民收入和治理村莊臟、亂、差為重點，正式啟動移民小組新村建設。經過六年的建設，如今的移民新村大多已經呈現(xiàn)出綠樹成蔭、生態(tài)美好、生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的村容村貌。根據(jù)云南省移民新村建設實踐，主要通過建章立制、打造亮點和編制規(guī)劃三方面的努力來實現(xiàn)建設目標。

(1)通過建章立制來創(chuàng)新和提高社會治理水平。移民新村建設建管并重，突出抓好后續(xù)管理，實施村民自治，充分運用基層黨組織的政治輿論和宣傳優(yōu)勢，調動和發(fā)揮移民建設家園、管護家園的積極性和自覺性，如在房屋拆遷、村容村貌整治工作中，通過政策宣傳實現(xiàn)了“要我拆”為“我要拆”的轉變；同時，結合新村建設實際，精心制定了村規(guī)民約，包括新村公約、農村基層組織建設、婦女協(xié)會、節(jié)水灌溉等方面的一系列行之有效的規(guī)章制度，創(chuàng)新制定了“門前三包”和公共區(qū)域“三戶聯(lián)包”的制度；此外，積極開展了各種創(chuàng)建活動，鼓勵移民群眾爭當“十星級文明戶”、“五好文明家庭”、“標兵戶”，充分發(fā)揮了典型示范帶頭作用。這些規(guī)章制度的建立促進了村民的和睦相處，促使村民逐步形成了科學、健康、文明和諧的生活方式[7]。

(2)通過打造亮點的示范帶動作用來帶動區(qū)域發(fā)展。針對一些區(qū)域移民分散安置、點多面廣、發(fā)展不均衡等特點，云南省結合資源分布、交通區(qū)位等條件，借助新村建設的契機，集中力量打造了一批示范基地，以點帶面，通過這些亮點的示范引領作用，帶動了其他移民村組發(fā)展的積極性，促進了區(qū)域的聯(lián)動發(fā)展。

(3)充分發(fā)揮了產業(yè)規(guī)劃的引領作用。云南省在五年規(guī)劃的基礎上，對移民新村建設進行了單獨規(guī)劃，圍繞建什么、如何建、建成后如何管理等問題，實行規(guī)劃設計先行，并引領項目建設，在新村建設前，先按條件成熟度，高標準單獨制定規(guī)劃。同時，圍繞“產業(yè)富民”和“產業(yè)先行”的發(fā)展理念，經過積極的探索，逐步形成以產業(yè)發(fā)展為導向的項目扶持模式，通過先后配套多種產業(yè)項目，有效破解制約經濟發(fā)展的難題。

2.3 整合資金發(fā)展模式

多方整合資金發(fā)展模式主要是指：為有效緩解項目建設資金不足的瓶頸問題，在項目實施中，積極整合地方政府用于地方發(fā)展的資金或不同部門用于項目建設的資金，通常涉及的部門主要有發(fā)改、財政、國土、水利、電力等。目前云南省多方整合資金模式的最大亮點就是2017年8月成立了國內唯一一個針對移民工作的創(chuàng)新性省級投融資平臺。即，云南移民產業(yè)投融資有限公司(簡稱“云南移投”)。公司總部設在昆明，注冊資本金4億元人民幣。公司由云南省移民局履行行業(yè)管理職責，省國資委履行出資人職責并統(tǒng)一監(jiān)管。通過搭建投融資平臺、建立產業(yè)發(fā)展基金等形式，充分放大資金撬動效應，促進了資本與移民產業(yè)深度融合，積極為打造特色旅游城市、特色小鎮(zhèn)和農業(yè)產業(yè)發(fā)展等提供了項目融資支持。

多方整合資金模式的主要特色在于，能合力攻堅，有效整合大中型水庫移民后期扶持資金、社會捐助和企業(yè)對口幫扶資金，及政府安排的其他各類建設基金和專項資金，統(tǒng)籌用于產業(yè)培育、基礎設施建設等項目。目前云南保山市龍陵縣、普洱市瀾滄縣、曲靖市麒麟?yún)^(qū)和文山州馬關縣等的產業(yè)發(fā)展中都采取了多方整合資金的模式。

3 不同模式的優(yōu)劣勢對比分析

在實踐工作中，大力發(fā)展移民特色產業(yè)、建設移民新村和多方整合資金三種模式雖然各有其特點，且不同模式都有自己的適用條件及優(yōu)劣勢(見表1)。

(1)大力發(fā)展移民產業(yè)不僅適應了云南省耕地分布特點，提高了資源利用效率，還可以幫助庫區(qū)和移民安置區(qū)發(fā)展讓移民“穩(wěn)得住”的支柱產業(yè)，解決水庫移民長遠的發(fā)展和生計問題[8]，充分調動移民的主觀能動性，提高移民滿意度。但是，在此過程中也存在一些問題：一是對于發(fā)展經濟林果等作物的前期資金投入要求高，而一般移民新村建設項目投資規(guī)模都偏小，一些需要建設的內容往往會因投資不足而放棄，對整體建設效果會有一定影響。二是移民新村建設項目在實施農戶舊危房拆除重建或改建時由于補助金額偏低，移民積蓄多用于改善住房，農戶參與產業(yè)建設積極性不高。三是可實施產業(yè)發(fā)展項目的數(shù)量遠不能滿足移民群眾的需求，發(fā)展產業(yè)建設項目是深受廣大移民群眾歡迎的好項目，大家爭相要項目建設，但實施項目的數(shù)量遠不能滿足移民群眾的需要。

(2)移民新村建設讓群眾能真正意識到自己才是新村建設的主人翁、主力軍和受益者，有利于調動群眾積極性，踴躍參與社會主義新農村建設，有利于為社會主義新農村建設創(chuàng)造一個良好的氛圍。但移民新村的建設也存在一些挑戰(zhàn)：一是項目需要大量資金不斷投入，要有系統(tǒng)完善的管理制度，但后期常常出現(xiàn)管理維護經費欠缺。例如，云南省2011年啟動實施的部分移民新村建設項目，由小項目、分年度項目構成，項目多而小，如今經過5～6年運行使用出現(xiàn)了殘損，但村集體缺少維護經費，部分項目的作用發(fā)揮受到影響。二是群眾對義務工作制度出現(xiàn)厭煩情緒。當前使用的“村規(guī)民約”全部依賴自主管理，依靠移民群眾義務工完成，長期執(zhí)行義務工制度導致部分群眾出現(xiàn)厭煩、消極對待的情緒，對村集體組織的公益活動出工不出力，行動拖沓遲緩，制約新村管理的有序、高效推進。三是自主管理缺少必要的評價機制和懲戒措施。根據(jù)云南省移民新村建設模式已經建成的部分移民新村，在自主管理過程中，做與不做，好與不好，多年來主要依靠當?shù)氐狞h委政府、移民主管部門口頭表揚和批評，沒有一個更為行之有效的評價機制和懲戒措施，多年消磨下來，僅僅靠口號已經起不到鼓勵和鞭策的作用。

表1 不同模式的適用條件及優(yōu)劣勢對比分析

(3)多方整合資金模式可以在項目實施中，積極整合地方政府用于地方發(fā)展的資金或不同部門用于項目建設的資金，有效緩解項目建設資金不足的瓶頸問題。但同時也存在以下四個方面的問題：一是財政整合資金總量偏小。由于縣域經濟發(fā)展不夠，向上爭取的項目個數(shù)不算多，項目資金量小，而試驗區(qū)建設工程浩大，需要財政投入大量的資金，財力異常吃緊。二是資金分配落實較難把握。整合資金數(shù)額有限，對項目建設只是起到一定的補助作用，如何將有限的資金發(fā)揮最大的效益，使整合資金起“四兩撥千斤”的作用，是分配落實資金的關鍵點，怎么補，補助的對象、補助的環(huán)節(jié)、補助的標準等值得進一步研究。三是整合資金的操作性不強。目前，許多所涉資金以“條條”管理為主，還沒有一個可供操作的具體的辦法，缺乏制度保障，造成“資金下達渠道不變，部門管理權限不變”，難以真正捆綁起來使用。四是資金整合制度不夠健全。各種專項資金管理的制度都是上級部門制定的，縣級部門無權修改，舊制度與整合工作存在一定的矛盾。

4 適用條件及模式選擇

云南省水工程庫區(qū)和移民安置區(qū)三種發(fā)展模式各有其特點，這些特點決定了每種模式都有自身的適用條件，只有具備一定的條件時才能選擇，這些適用條件是決定區(qū)域發(fā)展模式選擇的前提和基礎。

(1)特色產業(yè)模式的適用條件。由于云南省大部分移民村或移民安置區(qū)移民可分到的田地較多，包括可開墾的荒山荒地較多，適合推進農業(yè)發(fā)展。這是云南省大力發(fā)展移民特色種植的有利條件，但傳統(tǒng)農民一般只會種植小米辣、黃瓜、西紅柿等蔬菜，為促進特色農業(yè)發(fā)展，必須盡快讓群眾掌握更先進和科學的技術，如種植花卉等經濟林果作物的技術。為此，需要政府部門在資金、技術、人力上給予大力支持，并積極組織相關的技術培訓；同時，對于一些特色產業(yè)，尤其是花卉產業(yè)等，由于銷售市場受限，且對運輸要求較高，對于初始發(fā)展花卉產業(yè)的移民來說，一般需要與產業(yè)公司合作，通過產、供、銷一條龍的發(fā)展模式才能獲益。

(2)移民新村建設模式的適用條件。一般而言，在搬遷后，移民容易思想動蕩、情緒不穩(wěn)，如果安置或發(fā)展不好，返遷愿望較強，上訪事件時有發(fā)生，且與周圍村寨融合難度大，群眾矛盾多。這些都需要當?shù)卣酆狭?，充分調動移民積極性，一起集中力量打造亮點，通過亮點的示范引領作用，推進移民新村建設，帶動其他移民村組的共同發(fā)展。

(3)整合資金模式的適用條件。無論是大力發(fā)展移民產業(yè)，還是移民新村建設項目，均需要大量資金投入，多方整合資金模式具有廣泛的適用性，只是要達到“各炒一盤菜、共辦一桌席”的效果，需要移民部門積極與其他相關政府部門互動配合，多方吸引籌資，爭取社會廣泛支持，形成合力。

盡管上述三種模式各有其特點，但在實踐中并不是完全割裂開的。在大部分區(qū)域的發(fā)展中都選擇了將三種模式整合發(fā)展，使其相輔相成，互為補充[9]的發(fā)展路徑。當然，在云南大部分水工程庫區(qū)和移民安置區(qū)，由于受當?shù)刈匀缓腿宋沫h(huán)境的影響，三種模式在不同區(qū)域的側重會有所不同。而三種模式在區(qū)域發(fā)展中的占比和具體形式，則要根據(jù)三種模式的適用條件結合當?shù)貙嶋H情況來進行選擇。

我國水利水電工程庫區(qū)和移民安置區(qū)往往因基礎設施落后、資源匱乏和生態(tài)環(huán)境差等，導致其經濟水平低、生產生活條件差，從而成為脫貧攻堅工作中一塊難啃的硬骨頭。為全面建成小康社會，早日實現(xiàn)民族復興，解決庫區(qū)和移民安置區(qū)的發(fā)展問題迫在眉睫[10]。本文針對云南省大中型水利水電工程庫區(qū)和移民安置區(qū)的發(fā)展情況，整理并凝練出了云南省“美麗家園、小康庫區(qū)”建設的三大模式，即大力發(fā)展特色產業(yè)、移民新村建設和多方整合資金。經過前文分析可知，在具體的實踐中應根據(jù)當?shù)氐陌l(fā)展基礎和實際情況，結合三種模式的優(yōu)勢劣勢進

行選擇，也可以酌情將三種模式整合推進。總之，云南省在“美麗家園、小康庫區(qū)”建設實踐中的經驗和形成的典型發(fā)展模式，除了為其他庫區(qū)和移民安置區(qū)的后續(xù)發(fā)展提供了很好的經驗借鑒和參考之外，也為其他省份，尤其是社會經濟發(fā)展不均衡地區(qū)全面奔小康目標的實現(xiàn)提供了發(fā)展思路。