邱奕夫

引 言

本文使用的“內部舉報”一詞對應英文單詞“whistle-blowing”。當前我國大陸學界對“whistle-blowing”的討論和研究仍較為零散，對其所具有的獨特價值也尚未進行深入地挖掘；對其有包括“揭發(fā)”“內部舉報”“告發(fā)”等諸多譯法，未形成統(tǒng)一的意見。[注]參見李宗彥：“職業(yè)會計師舞弊揭發(fā)行為規(guī)范:美國立法實踐及啟示”，載《中央財經大學學報》2017年第8期，第48頁；王貴松：“論公益性內部舉報的制度設計”，載《法商研究》2014年第4期，第72～80頁；周曉明：“公益告發(fā)制度研究”，載《中南大學學報(社會科學版)》2015年第2期，第73頁。而在我國臺灣地區(qū)，針對“whistle-blowing”已有較為系統(tǒng)的研究，在會議討論和研究文獻中使用譯名“揭弊”較為固定。[注]參見楊戊龍等：《公益揭發(fā)：揭弊保護政策與管理》，翰蘆圖書出版有限公司2017年版，第3頁；程挽華、楊戊龍：“英國、紐西蘭、澳洲(維多利亞省)揭弊保護立法比較”，載《公益揭發(fā)——職場倫理新趨勢，公益揭發(fā)(揭弊)保護學術與實務研討會論文集》，巨流圖書公司2010年版，第137-164頁；林良榮：“忠誠義務、言論自由與公益揭弊，熟輕熟重？/臺高院100重勞上14民事判決評釋(中環(huán)公司解僱案)”，載《臺灣法學雜志》第271期，第131～136頁；許恒達：“揭弊者保護制度的刑事政策省思”，載《刑事政策與犯罪研究論文集》第18期，第67-84頁。

“whistle-blowing”詞義學上源自警察和裁判“吹響哨子”的行為，為“做出警告”和“確保公平遵守規(guī)則”之意。[注]See Daniele Santoro, Manohar Kumar, Speaking Truth to Power - A Theory of Whistleblowing, Springer International Publishing, 2018, p.23.作為一個外來的比喻性術語(metaphorical term)，對“whistle-blowing”的中文譯法并無絕對的準確與否的標準(即使直譯為“吹哨行為”)，在研究中更為重要的應是把握其所具有的特定制度內涵。本文采“內部舉報”的譯法，并先對其制度進行探究。

在域外，內部舉報制度受到學者的普遍關注。通過審視域外學者對“內部舉報”已有的定義，我們能夠更為準確和迅速地把握“內部舉報”的內涵。著名的環(huán)境活動家拉爾夫·納德(Ralph Nader)第一個對“內部舉報”做出了定義，即“行為人相信公共利益超過其服務組織的利益，‘吹響哨子’以警示組織涉及腐敗、違法、欺詐或其它有害行為的行為?！盵注]See Vandekerckhove Wim, Whistleblowing and Organizational Social Responsibility: A Global Assessment, Ashgate Publishing Limited, 2006, p.8.尼爾(Near J P)和米塞利(Miceli M P)所做出的則為引用率較高的定義，他們認為“內部舉報”是指“組織現(xiàn)在的或曾經的成員將組織控制下的非法、不道德或違反規(guī)則的行為向能對其采取措施的個人或者其他組織披露的行為?！盵注]Near J P, Miceli M P, Organizational Dissidence: The Case of Whistle-blowing, 4 Journal of Business Ethics(1985), pp. 1-16.“內部舉報”的最新定義由達尼埃爾·桑托爾(Daniele Santoro)和馬諾哈爾·庫馬爾(Manohar Kumar)作出，該定義反映了當前學界一定程度上的共識，并較為詳細地闡明了“內部舉報”的構成要件(constitutive element)：“內部舉報”是“一種公共揭發(fā)行為，行使主體為有途徑獲得機密信息的組織成員，所揭發(fā)的機密信息涉及現(xiàn)在(或者過去)錯誤的組織行為，或者濫用國家權力造成公共利益受到立刻(或者潛在)侵害的行為?！盵注]See Daniele Santoro, Manohar Kumar, Speaking Truth to Power-A Theory of Whistleblowing, Springer International Publishing, 2018, p.42.

上述定義具體表述各不相同，但均揭示了“內部舉報”的特定內涵，即組織成員為了揭發(fā)組織侵犯公共利益的錯誤行為而揭露相關信息的行為。其既可以適用于私人領域組織，如公司、企業(yè)，也可以適用于公共領域組織，如行政機關。本文的關注對象限于后者，即適用于公共部門、由公務員基于公共利益實施的內部舉報行為，因而又被稱為“公務員內部舉報”或“公益內部舉報”。

在我國，公務員實施內部舉報行為在我國至少有以下價值。首先，提供了規(guī)范、監(jiān)督和控制公權力行為的新途徑，是傳統(tǒng)控權行為的補充。我國傳統(tǒng)控權行為主要表現(xiàn)為外部權力(權利)的監(jiān)督與制衡，內部舉報行為則是一種權力機關的內部行為，從權力內部制約權力。其次，從整體上看，內部舉報行為是一種權力機關的自我糾錯行為，提高了權力機關的主動性。由于行為人為組織成員，這種糾錯行為具備更高的準確性和效率性。例如在我國行政權力分支“膨脹”的國情下，自我糾錯行為可以降低其他糾錯力量介入的頻率，節(jié)約公共成本。此外，當前我國“零容忍”態(tài)度進行高壓反腐的形勢之下，內部舉報行為亦是一種反腐行動，其有效地解決了權力行使主體與反腐主體之間信息的不對等現(xiàn)狀。

遺憾的是，在我國無論是以“舉報”還是“告發(fā)”等名稱存在，內部舉報制度都是極不完善的，從激勵環(huán)節(jié)到外部銜接環(huán)節(jié)再到保護環(huán)節(jié)都存在缺陷，[注]激勵環(huán)節(jié)、外部銜接環(huán)節(jié)和保護環(huán)節(jié)是內部舉報制度的三大核心環(huán)節(jié)?？梢哉f整體制度并未完成系統(tǒng)構建。究其根本，專門立法的缺失是一個很大的因素：當前我國缺乏一部統(tǒng)一的“內部舉報制度立法”，以對內部舉報制度進行整體鋪開，指引實踐中內部舉報行為的實施。一部統(tǒng)一的“內部舉報制度立法”可以實現(xiàn)整體的制度設計，是建立內部舉報制度的標志；隨著實踐的開展，還將固定制度修正的成果。在當下的我國，如何進行內部舉報制度立法將成為如何構建(整合)該制度的另一種“表述”，我國建立和完善內部舉報制度，需要立法先行。豐富的域外立法實例和經驗將給予我們啟示。

一、 研究對象的確定

1978年美國頒布《公務員改革法》開啟了內部舉報制度的法定化。2010年G20峰會在韓國首爾召開，G20國家的領導人就保護內部舉報者達成共識，并將其列為國際反腐日程優(yōu)先事項。作為《首爾宣言》附錄之一的《反腐行動計劃》(G20 Anti-Corruption Action Plan)，在第七點寫明了“……G20國家將在2012年底頒布和實施內部舉報者保護規(guī)則?！盵注]G20: Anti-Corruption Action Plan, http://www.g20chn.org/English/Documents/PastPresidency/201512/P020151225617734765790.pdf, 最后訪問時間：2018年10月5日。

到目前為止已經有一定數(shù)量的國家擁有針對內部舉報制度的專門立法。這些國家可以分為兩類，一類是存在內部舉報制度專門立法的同時，擁有大量相關案例和研究文獻的國家，如加拿大、荷蘭、英國、美國等；另一類國家雖有專門立法，但并無充足的案例，相關研究也未充分開展，如日本、韓國等。[注]See Gregor Thüsing, Gerrit Forst, Whistleblowing-A Comparative Study, Springer International Publishing, 2016, p.6.對于立法研究而言，前者國家的內部舉報制度立法更具有研究價值。在這些國家中，內部舉報制度法律規(guī)范能與法律實踐、理論研究相結合，立法得到實際的運用，并在運用中進行反思，在反思中進一步修正和完善立法。

2015年“言論自由藍圖”組織(Blueprint for Free Speech)與墨爾本大學、格里菲斯大學、澳大利亞“國際透明”組織(Transparency International Australia)聯(lián)合開展針對G20各國內部舉報制度立法進程的研究，并發(fā)布了研究成果《打破沉默：G20內部舉報者保護立法的優(yōu)勢與劣勢》，該研究也是全球范圍內唯一一項針對G20各國立法進度的跨國評比。與各國的自評相比，非政府組織的觀察更具獨立性和客觀性，各國的立法自評易流于形式，主要原因是“當國家自我體檢其國內法是否符合國際規(guī)范時，國家往往扮演保護者與加害者之雙重角色?！盵注]葛傅宇：“全球揭弊者法制比較研究”，載《軍法?？返?3卷第4期，第98～99頁。

在該項研究中，研究者確定了十四項標準對各國內部舉報制度立法進行評估打分，單項得分中“1分表示非常完善，2分表示部分完善，3分表示不完善或缺失”。[注]Blueprint for Free Speech：Breaking the Silence: Strengths and Weaknesses in G20 Whistleblower Protection Laws， https://blueprintforfreespeech.net/wp-content/uploads/2015/10/Breaking-the-Silence-Strengths-and-Weaknesses-in-G20-Whistleblower-Protection-Laws1.pdf，最后訪問時間：2018年10月5日。筆者對研究成果中的“公共部門法律”(public sector law)部分[注]Table 2, See Blueprint for Free Speech：Breaking the Silence: Strengths and Weaknesses in G20 Whistleblower Protection Laws，https://blueprintforfreespeech.net/wp-content/uploads/2015/10/Breaking-the-Silence-Strengths-and-Weaknesses-in-G20-Whistleblower-Protection-Laws1.pdf，最后訪問時間：2018年10月5日。進行統(tǒng)計，得出了各國總得分(表一)。得分最低的三個國家分別是加拿大、美國和澳大利亞。根據(jù)評分規(guī)則可得知總得分越低表示立法越完善，這些低分國家應成為我們關注的重點。

表一 G20各國內部舉報制度立法評估總得分

綜上，我們可以重點關注美國和加拿大的內部舉報制度立法并進行相應的分析研究。筆者已撰文就美國的內部舉報制度立法進行過梳理和研究，故本文重點關注加拿大內部舉報制度立法。

二、 分析框架的選取

(一) “立法要素”概念的引入

“立法要素”是指制度立法在內容上必需要具備什么內容。以“立法要素”為分析框架研究一國內部舉報制度立法，由于“立法要素”強調了內部舉報制度立法中核心的內容，使分析更具集中性和條理性；同時“立法要素”也強調通用性，符合本文比較法研究的兼容性前提。除此之外，以“立法要素”為框架分析立法現(xiàn)狀，實現(xiàn)了規(guī)范研究與實證研究的結合，以“立法要素”解釋分析立法現(xiàn)狀，以立法現(xiàn)狀例證“立法要素”。

如前所述，2010年G20韓國峰會上G20國家的領導人就保護內部舉報者達成共識，并將其列為國際反腐日程優(yōu)先事項。在這之后國際范圍內開始了有關于內部舉報制度立法要素的研究，雖通常冠以“框架”、“原則”等名，但卻不具有傳統(tǒng)“立法框架”的邏輯完整性以及“立法原則”的抽象指導性，實質上均為“立法要素”的有關研究。[注]在此需要說明的是，這些研究雖然很大一部分采用了“內部舉報者保護立法”的表述，但實際上已經遠遠超出單純的保護內部舉報者立法的范圍，實際上應為“關于整體內部舉報制度的立法”之意，下文不再贅述。

這些研究開端于“經濟合作與發(fā)展”組織(OECD)提出的“六項原則”。2010年，負責制定《首爾宣言》附錄之一的《反腐行動計劃》的G20反腐工作組，指派OECD準備包含有《反腐行動計劃》第七點[注]《反腐行動計劃》第七條規(guī)定，“為了保護善意的揭露腐敗行為之人免受歧視和報復，G20國家將在2012年底頒布和實施內部舉報者保護規(guī)則。為了達成這個目的，在現(xiàn)有組織(如OECD，世界銀行)研究的基礎上，G20有關專家將研究和總結現(xiàn)存內部舉報者保護立法和實施機制，提出內部舉報者保護立法的最佳實踐。”實施計劃的概念說明書(concept note)。2010年2月反腐工作組巴黎會議討論概念說明書之后，G20成員國要求OECD“領導籌備保護內部舉報者的立法最佳實踐和指導原則綱要，并在2012坎城峰會之前完成”。 2012年OECD公布了其研究成果《內部舉報者保護框架研究：立法最佳實踐和指導原則綱要》，[注]OECD：Study on Whistleblower Protection Frameworks, Compendium of Best Practice and Guiding Principles for Legislation，http://www.oecd.org/g20/topics/anti-corruption/48972967.pdf，最后訪問時間：2018年10月16日。其中包含了全球范圍內首個關于內部舉報制度的“立法要素”，即著名的“六項原則”：

(1)職員基于合理理由善意地向有關機關揭露錯誤行為或腐敗行為，應通過明確的立法和有效的制度框架保護其免受歧視或懲戒性措施；(2)立法應明確定義受保護的揭露范圍以及受保護的內部舉報者；(3)立法應確定對內部舉報者提供的保護是強大的和充分的；(4)立法應明確規(guī)定促進揭露腐敗行為的程序和途徑，明確鼓勵受保護的和易于取得的內部舉報途徑的使用；(5)立法應確保有效的保護機制，包括委托特定的主體負責接收和調查報復行為或者不當調查的申訴，并提供充分的救濟；(6)立法應規(guī)定喚醒意識的溝通、訓練以及階段性評估保護框架效率。

雖然在數(shù)量和表述的簡潔程度上不如之后的研究，但作為內部舉報制度“立法要素”研究的首創(chuàng)，“六項原則”為后來的研究指明了方向?！昂罄m(xù)的兩年期行動計劃，只要是涉及揭弊者保護法制，均以該研究為圭臬。這顯示OECD提出的立法六原則已成為G20的共識?！盵注]葛傅宇：“全球揭弊者法制之比較研究”，載《軍法?？返?3卷第4期，第92頁。

隨著研究的逐步深入以及大量非官方組織加入研究隊伍，逐漸形成了一片繁榮的研究景象。例如，“言論自由藍圖”組織是一個國際非營利性組織，關注表達自由、政府透明度、反腐和科技方面的調查，加入了內部舉報制度“立法要素”的研究。2015年“言論自由藍圖”組織確立了保護內部舉報者立法的“23項原則”：

(1)適用于廣義的組織；(2)廣義定義被舉報的錯誤行為；(3)廣義定義內部舉報者；(4)內部舉報途徑；(5)監(jiān)管機關內部舉報途徑；(6)第三方內部舉報途徑；(7)保護門檻；(8)規(guī)定和保護匿名內部舉報；(9)強制設置內部內部舉報程序；(10)保護內部舉報者免受廣義的報復行為；(11)對被報復的內部舉報者全面救濟；(12)制裁報復內部舉報者的行為；(13)公正審理報復內部舉報者的案件；(14)權威的監(jiān)督機關；(15)透明執(zhí)行法律；(16)免除內部舉報者責任；(17)禁止內部舉報義務之禁止；(18)禁止特定部門禁止內部舉報之禁止；(19)引渡條款；(20)金錢獎勵；(21)聯(lián)系內部舉報者；(22)匿名技術；(23)定期法律審查。[注]筆者根據(jù)原則內容對原則名稱進行了適度的調整。Blueprint for Free Speech：Blueprint Principles for Whistleblower Protection， https://blueprintforfreespeech.net/wp-content/uploads/2015/10/Blueprint-Principles-for-Whistleblower-Protection4.pdf，最后訪問時間：2018年10月16日。

又如，“國際透明”組織(Transparency International)作為一個非政府、非盈利、國際性的民間組織，以推動全球反腐敗運動為己任，也加入了相關研究行列。“國際透明”組織于2009年參酌英美等國立法例及專家、實務人士意見，針對性地提出了27項“內部舉報制度立法原則”建議草案，[注]Transparency International：Recommended draft principles for whistleblowing legislation， https://www.transparency.org/fi-les/content/activity/2009_PrinciplesForWhistleblowingLegislation_EN.pdf，最后訪問時間：2018年10月16日。2013年正式公布30項“內部舉報者保護立法原則”。[注]Transparency International：International Principles for Whistleblower Protection，https://www.transparency.org/whatwedo/publication/international_principles_for_whistleblower_legislation，最后訪問時間：2018年10月16日。

(二) 本文分析框架的選取

當前關于內部舉報制度“立法要素”已有的研究成果，均基于各組織機構系統(tǒng)的研究，形成了由相同或不同的具體立法要素構成的不同版本的內部舉報制度“立法要素”。一個版本的內部舉報制度“立法要素”相對于另一版本不存在壓倒性的優(yōu)勢，因而不宜直接使用某一版本作為本文分析框架。較為合理的步驟是先對各版本的內部舉報制度“立法要素”進行總結，再將總結版“立法要素”作為研究的分析框架。在此可以借助集合的模型對各種總結方法做一個一般化的表示。若將已有各版本內部舉報制度“立法要素”視為具體立法要素的集合A、B、C……，則對于已有版本的“立法要素”的總結可以表示為集合Q：

Q={x in A∪B∪C...丨1{x in A}+1{x in B}+...>n}[注]其中1為示性函數(shù)。

集合Q表示，在集合A、B、C……中共出現(xiàn)n次及n次以上的項的集合，因而n數(shù)值的選取關系到總結版本“立法要素”的共識性與包容性：n數(shù)值越小，包容性越強，當n=1時，總結版本“立法要素”包含了所有已有版本“立法要素”提出的具體立法要素；n數(shù)值越大，則更具共識性，當n取值為已有版本數(shù)時，總結版的“立法要素”僅包含同時出現(xiàn)在各版本“立法要素”的具體要素。

2015年，“言論自由藍圖”組織提出了作為階段性總結的藍圖版“內部舉報制度立法最佳實踐原則”。“言論自由藍圖”組織參考了現(xiàn)有的關于內部舉報制度“立法要素”的六份文件——《“藍圖”內部舉報者保護原則》《“美洲國家組織”促進內部舉報和保護內部舉報者法律模型》《歐洲委員會保護內部舉報者的建議》《“政府職責促進會”內部舉報政策國際最佳實踐》《“經濟合作與發(fā)展組織”最佳實踐和指導原則綱要》《“國際透明組織”內部舉報立法原則》，將同時出現(xiàn)在其中三份文件以上的原則確定為“內部舉報制度立法最佳實踐原則”，共14項。

將該總結方法放入上述模型考察，n選取的數(shù)值為3，兼具了共識性與包容性。故本文將使用其作為分析框架。藍圖版“內部舉報制度立法最佳實踐原則”由14項具體立法要素構成，為了方便后文分析討論，筆者進一步將其分為了四大類(表二)。

表二 藍圖版“內部舉報制度立法最佳實踐原則”構成及分類

三、 加拿大公務員內部舉報制度立法背景

在專門的內部舉報制度立法誕生之前，加拿大的公務員內部舉報行為主要靠普通法和魁北克省的民法來進行規(guī)制和給予相關的保護。但整體上仍存在指引模糊、保護力度不足的缺陷。

加拿大公務員內部舉報制度立法的探索開啟于1993年，安大略省最先制定了有關保護內部舉報者的法律草案《公務員和勞動關系法》(Public Service and Labour Relations Statute Law)。[注]S.O.1993,c.38.該法第四部分“內部舉報者保護”對公務員內部舉報行為進行了規(guī)定，包括公務員所揭露的信息類型、內部舉報信息接收單位的建立、接收單位的處理流程等。遺憾的是該立法嘗試在錯誤的政治時機產生，執(zhí)政黨隨后輸?shù)袅诵乱粚玫氖〖夁x舉，新執(zhí)政黨政府決定不再實施前屆政府的立法計劃。[注]See Gregor Thüsing, Gerrit Forst, Whistleblowing - A Comparative Study, Springer International Publishing, 2016, p.38.

因此，加拿大真正的第一部專門立法是2005年聯(lián)邦政府頒布的《公務員內部舉報保護法》(Public Servant Disclosure Protection Act, or PSDPA)[注]S.C.2005,C.46.。此后，各省也相繼進行內部舉報制度的專門立法，截止到目前共有8個省份擁有專門的內部舉報制度立法(表三)。各省立法大致上沿襲了聯(lián)邦立法的軌跡，只在一些細節(jié)部分有各自的特色，因此本文的梳理和研究以聯(lián)邦層面立法為主，對各省立法不同之處將附帶指出。

表三 加拿大各省內部舉報制度立法情況

四、 PSDPA規(guī)定下的內部舉報制度展開

(一) 基礎概念要素

筆者將“適用于廣義的組織”“廣義定義錯誤行為”以及“廣義定義內部舉報者”三項歸為“基礎概念要素”?；A概念要素在內部舉報制度立法起到基礎前提作用，說明了內部舉報行為的適用領域、行為對象以及行為實施者，而三者的要求均為“廣義”(broad)。由于“適用于廣義的組織”主要指全面適用于公共部門和私人組織，而本文只對公共部門進行研究，因此此項立法要素不再說明，著重對后兩者進行分析。

1. 廣義定義錯誤行為

PSDPA將“錯誤行為”(wrong doing)定義為[注]違反聯(lián)邦或州法律的行為，濫用公共資金或財產行為，公共部門中的重大管理不當行為，對公民的生命、健康、安全或者對環(huán)境造成實質性危害的作為或不作為，嚴重違反行為法典的行為，指使他人做出上述行為的行為。魁北克省立法強調錯誤行為還包括公法合同授予、獲得、履行過程中的腐敗行為。

加拿大內部舉報制度立法在定義“錯誤行為”時采取 “概括+列舉”的模式。概括上講，錯誤行為不僅包括“違反聯(lián)邦或各省法律的行為”，還包括 “違反行為法典的行為”?！靶袨榉ǖ洹敝贫仁荘SDPA的創(chuàng)舉，是一種對公共部門行為道德上的(ethical)要求：PSDPA規(guī)定財政部(Treasury Board)為公共部門制定行為法典，各具體公共部門的行政首長(Chief executive)為其負責的部門制定行為法典，但其不能與財政部制定的行為法典相沖突。行為法典依據(jù)“好政府原則”制定，并適用于公共部門的日常行為。通過“行為法典”制度，內部舉報的行為對象得到了進一步擴展。

通過PSDPA的列舉可以明確“錯誤行為”既包括對外行為，也包括內部行為；表現(xiàn)形式既包括作為，也包括不作為。加拿大內部舉報制度立法在定義“錯誤行為”時以公共利益為導向，整體上實現(xiàn)了廣義定義的要求。廣義定義“錯誤行為”目的在于拓寬內部舉報對象范圍，將更多的公共部門行為納入監(jiān)督之中，并以此為基礎發(fā)揮內部舉報制度的功能作用。

2. 廣義定義內部舉報者

PSPDA規(guī)定和保護的內部舉報行為實施者為廣義上的公共行政部門的工作人員，這些部門包括了內閣各部門(如就業(yè)和社會發(fā)展部)，聯(lián)邦公共管理局、委員會、屬(如加拿大環(huán)境評估局)以及公營公司(如加拿大發(fā)展投資公司)。

加拿大內部舉報制度立法規(guī)定和保護的內部舉報者完全覆蓋了行政分支的公務員。但其不適用于立法分支和司法分支的工作人員，主要原因在于加拿大政府“三權分立”的法治傳統(tǒng)，強調三個權力分支保持相對的獨立，立法協(xié)商會議擁有一定的特權。[注]參見[加]沃爾特·懷特、羅納德·瓦根伯格等：《加拿大政府與政治》，劉經美、張正國譯，北京大學出版社2004年版，第4頁。此外也不適用于其他的一些特殊公共部門的工作人員，如加拿大軍隊、安全情報機構、通訊安全機構的工作人員。因此，在適用組織范圍上的限制，導致加拿大內部舉報者的范圍有一定的局限性。

內部舉報者需為“組織成員”，除了從“組織”方面擴展內部舉報者的范圍，還可以從“成員”擴展內部舉報者的范圍。廣義的“成員”方面可以理解為具有“內部性”特征的人員，除了具有強“內部性”特征的正式雇員、臨時工，還包括具有弱“內部性”特征的公法契約當事人、義工等。例如曼尼托巴省立法規(guī)定內部舉報者即包括了與政府簽訂合同的私人組織或個人。[注]The Public Interest Disclosure(Whistleblower Protection)Act, C.C.S.M.c P217, ss30, 31 and 32.

加拿大內部舉報制度立法在定義“內部舉報者”時一定程度上實現(xiàn)廣義定義的要求。廣義定義“內部舉報者”的目的在于拓寬內部舉報行為實施者的范圍，使更多具有“內部性”特征的人員具有實施內部舉報行為的資格并將其納入整體的制度范疇。

(二) 內部舉報途徑要素

內部舉報途徑是指 “向誰揭露信息”?！傲⒎ㄒ亍币笠?guī)定多元化的內部舉報途徑，具體要求部門內部設置專門的內部舉報信息接收機構，公共部門中設置專門的接收部門，以及規(guī)定公共部門領域以外的信息接收者。

1. 內設與監(jiān)管機關內部舉報途徑

PSDPA規(guī)定任何公務員認為存在能證明錯誤行為已經發(fā)生或將要發(fā)生，或者證明公務員被要求實施錯誤行為的信息，公務員可以向其主管人員(Supervison)或指定的高級公務員(senior officer)進行揭露。主管人員和指定的高級公務員即為部門內部負責接收內部舉報信息的機構并負責后續(xù)的調查和處理。(根據(jù)PSDPA的規(guī)定，公共部門的行政首長必須指定部門內部一名高級公務員，或者另一部門內部的高級公務員，在其負責的部門內專門負責接收和處理公務員揭露錯誤行為的信息。)

公務員也可以將上述信息向專門的廉政專員(Public Sector Integrity Commissioner)揭露。廉政專員即為公共部門中專門接收內部舉報信息的部門，廉政專員的職責是接收、調查和處理揭露的錯誤行為。廉政專員是聯(lián)邦公共官員，由總督(Governor in Council)在咨詢各國會各政黨領導人之后任命，并由國會以決議的方式通過，因而高度獨立于行政機關。當所揭露的信息涉及廉政專員，公務員則向總審計長(Auditor General)揭露信息，此時總審計長擁有廉政專員的職權、職責以及相應的保障。

PSDPA對廉政專員的調查程序進行了細化。開始調查時，廉政專員必須通知所涉公共部門的行政首長以及廉政專員認為相關的人，并告知相關揭露的事項。調查過程中，廉政專員不一定需要聽取當事人的陳述，當事人也沒有要求進行陳述的權利。但是，如果有充足的理由認為廉政專員作出的報告和建議書(recommendation)，對個人或某公共部門產生不利影響，廉政專員必須在完成調查之前給予該個人或公共部門的行政首長充足的機會進行回應，并允許法律顧問進行幫助和代表。行政首長和公務員需要向廉政專員提供必要的協(xié)助。如果廉政專員有理由相信，調查過程中獲得的信息有可能成為，調查違反聯(lián)邦法律、省法律行為或提起公訴有用的信息，則將相關信息轉交有管轄權的治安官員或加拿大司法部長。

廉政專員最后將調查的報告和建議書送達相關部門的行政首長報告并發(fā)出建議書，并要求其在明確的時間內，向廉政專員告知其實施或即將實施建議書的情況書(notice)，或者告知不實施建議書建議的行動的原因。

必要時，廉政專員可以向負責該公共部門的內閣部長(Minister)報告相關情況，當涉及國營企業(yè)時，則向其管理委員會(Governing Council)。這些必要情況包括但不限于：在合理的時間內沒有采取建議書建議的行動，或對生命、健康、環(huán)境造成實質性損害等。

2. 第三方內部舉報途徑

PSDPA允許公務員在特定情景下，向公眾揭露信息，即公務員有充足的理由認為，信息涉及嚴重違反聯(lián)邦或省法律，或者涉及迫在眉睫實質侵害生命、健康、安全或者環(huán)境，又或者沒有充足的時間按照PSDPA的規(guī)定向主管人員、指定的高級公務員或廉政專員揭露。這里的公眾即為公共部門領域以外的第三方信息接收者，包括新聞媒體、非政府組織等。

新斯科舍省，新不倫瑞克省，曼尼托巴省立法規(guī)定在特定情況下，必須首先向合適的法律實施官員或者合適的衛(wèi)生行政機關提供相關信息，在該官員或者行政機關的引導下，根據(jù)公共利益向公眾揭露該信息，事后需立刻向其主管人員等進行內部舉報。[注]Public Interest Disclosure of Wrongdoing Act, S.N.S.2010, C42, s8. The Public Interest Disclosure(Whistleblower Protection)Act, C.C.S.M.c P217, s14. Public Interest Disclosure Act, S.N.B.2007, C p-23.005, s14.

上述各內部舉報途徑在獨立性、處置能力、社會影響力方面各不相同(表四)，其中獨立性又影響了處理結果的公正性，處置能力影響了處置的周期，社會影響力將聯(lián)動社會的各個方面。多途徑設置的必要性在于，內部舉報者可以根據(jù)揭露信息的重要程度、可修復程度、緊急程度選擇最佳的內部舉報途徑，更加有效地實施內部舉報行為以達到最佳的內部舉報效果。

表四 各內部舉報途徑在獨立性、處置能力、社會影響力方面的對比

(三) 內部舉報程序要素

內部舉報程序要素對具體內部舉報流程未要求統(tǒng)一一致，而是對涉及內部舉報程序有關的一系列事項作出要求，這些要求對于內部舉報程序來說是極為重要的，關系到內部舉報程序是否能夠順利付諸實踐。在滿足這些要求的前提下，各國內部舉報制度立法可以規(guī)定各自具體的內部舉報流程。

1. 保護門檻

“設置保護門檻”強調受保護的內部舉報信息、內部舉報者需要滿足一定的條件，一方面可以保護需要特別保護的特定信息，另一方面也避免內部舉報者濫用內部舉報行為，造成危害后果。PSDPA規(guī)定內部舉報信息不包括樞密院(Queen's Privy Council for Canada)機密，以及受“律師-顧客特權”支配的信息，將這二者進行揭露的內部舉報者不受保護。

此外，所揭露的信息限于必須，不得超過所需要的合理范圍。當涉及公共部門正在保護的信息和文件時，還必須首先滿足遵循相關的程序，來安全地持有、儲存、運送和傳輸內部舉報信息。

2. 規(guī)定和保護匿名內部舉報

匿名內部舉報方式是指在不需要提供內部舉報者信息的前提下接收內部舉報信息，并直接開展后續(xù)調查處理工作。匿名內部舉報的主要目的在于切斷內部舉報者與內部舉報信息以及后續(xù)調查處理結果的連接，從根源上保護內部舉報者免受報復。

盡管PSDPA和各省立法均規(guī)定了內部舉報信息接收者保護內部舉報者的身份信息的義務。但內部舉報者想要保護他們的身份，通常無法匿名適用內部舉報程序以保護他們的身份信息。在既有的規(guī)范框架中，內部舉報者能做的只有增加第三方代理人來間接內部舉報，以達到匿名效果，即通過法律顧問與內部舉報信息接收者進行斡旋。但這種間接內部舉報行為十分不便，效果也往往得不到保證。2015年各國內部舉報制度立法評估研究《打破沉默：G20內部舉報者保護立法的優(yōu)勢與劣勢》中，“規(guī)定和保護匿名內部舉報”是加拿大唯一一個得到三分(表示不完善或缺失)的具體立法要素。

3. 保密規(guī)定

內部舉報制度立法必須具有保密規(guī)定，一方面是對內部舉報者的身份信息進行保密，另一方面是對內部舉報信息進行保密。前者目的與匿名內部舉報相同，保護內部舉報者免受報復，后者主要是為了保證內部舉報調查的效果，同時在未查清結果之前避免對公共部門造成影響。

PSDPA要求對相關人員的身份信息進行保密，包括內部舉報者、證人和錯誤行為負責人，公共部門的行政首長對此負責。PSDPA還規(guī)定行政首長建立相應程序確保內部舉報信息的保密性。

內部舉報信息的保密并不是絕對的，需要權衡保密性與公眾知情、透明執(zhí)法之間的關系。例如阿爾伯塔省和薩斯卡切溫省立法規(guī)定了保密的例外情況，當內部舉報信息屬于“即刻對生命、健康造成實質性或特殊性危險”的信息時，不需要保密。[注]The Public Interest Disclosure(Whistleblower Protection)Act , S.A.2012, cP-39.5, s5(1)(c). Public Interest Disclosure Act, S.S.2011, C p-38.1, s6(1).

4. 強制設置內設內部舉報程序

強制設置內設內部舉報程序，是在設置內設內部舉報途徑后進一步的要求。由前述可知，內設內部舉報途徑具有較強的處置能力，處置期間相對較短，但也有獨立性、公正性不足的缺陷。強制設置程序可以在一定程度上避免調查處理者的恣意，維護調查的公正性；同時通過合理的流程設置可以保障處理內部舉報案件的迅速性。

為了使內部內部舉報程序更加適合各部門的實際情況，PSDPA將內設內部舉報程序的設置權交給各個部門行使，但明文規(guī)定公共部門的行政首長有義務建立本部門的內設內部舉報程序。內設內部舉報程序包括了內部舉報提出程序，內部舉報信息具體接收者及接收程序，調查程序，處理程序，以及自內部舉報提出到處理完畢整個過程中支持與保護內部舉報者的程序。

(四) 救濟監(jiān)督要素

“救濟監(jiān)督要素”是內部舉報制度立法的最后保障部分。該類“立法要素”要求內部舉報制度立法在“廣義定義報復行為”的前提下，對遭到報復行為的內部舉報者提供“全面的救濟”，同時對報復行為的責任者進行“制裁”。為了保證上述法定救濟順利地、“透明地執(zhí)行”，還應明文設立“權威的監(jiān)督機關”作為保障。

1. 廣義定義報復行為

PSDPA第19條明文規(guī)定“禁止任何人報復或指使他人報復內部舉報者。”

根據(jù)PSDPA的規(guī)定，“報復行為”是指因為公務員進行了內部舉報行為或者配合了有關的內部舉報調查，而受到的紀律性處罰(disciplinary measure)，降級，解雇，對雇傭關系或工作條件產生不利影響的行為，以及做出上述行為的威脅。

只有廣義地定義報復行為，才能杜絕“合法”的報復行為，使報復行為不脫離立法的規(guī)制范圍，在此基礎上對內部舉報者的救濟才是全面的。PSDPA在列舉的基礎上，使用了“對雇傭關系或工作條件產生不利影響的行為，以及做出上述行為的威脅”的概括性表述，來對報復行為進行全面覆蓋，將任何報復行為納入法律規(guī)制的范圍。

2. 對被報復內部舉報者的全面救濟

廉政專員除了前述接收和調查內部舉報信息外，另外的一項重要職責是調查、處理針對報復行為的申訴(complaint)，并在合適的時候進行調解，對內部舉報公務員進行救濟。

公務員(包括離職的公務員)若有合理的理由相信其因內部舉報行為而受到了報復，在其知曉或應當知曉報復行為發(fā)生之日起六十天內，可以向廉政專員提起申訴。廉政專員需在十五日內決定是否受理該申訴。如果廉政專員決定受理申訴，則書面通知申訴人(即“有合理的理由相信其因內部舉報行為而受到了報復的公務員”，下同)和有權力向相關責任者施加紀律性處罰的人員或機關。若不予受理，則應向申訴人送達包含相應理由的書面決定通知。

在廉政專員決定受理申訴時，如果涉嫌報復的紀律性處罰未作出，則在該申訴處理完成之前，不能作出該紀律性處罰。若已經作出，則暫停該紀律性處罰的執(zhí)行。

受理申訴后，廉政專員指派一名調查員(Investigator)對申訴進行調查，該調查過程是非羈束性的但要求是迅速的。正式開始調查前，調查員必須通知所涉部門行政首長或者其認為合適的人員，并告知他們申訴所涉的內容。出于調查的需要，調查員還可以要求有關部門的行政首長和公務員提供相關設施、幫助、信息以及進入辦公室的途徑。如果因無法取得相關配合導致無法進行調查，則向廉政專員報告。

在調查的全過程中，調查員可以建議廉政專員指派一名調解員(Conciliator)對該申訴進行調解，但該調查員不能同時成為調解員。調解員在調解過程中收到的任何信息均應保密，不得對外公布，除非獲得信息提供人同意。調解結果涉及補救措施的，需同時取得內部舉報者以及有權實施補救措施的主體的同意；涉及紀律性處罰的，則需要同時取得相關責任者和有權施加紀律性處罰的主體同意。調解結果需要經過廉政專員的最后的審查，廉政專員應及時作出決定并通知各方當事人審查的結果。如果廉政專員批準該調解結果，那么該申訴處理完結。調解結果也可以在廉政專員或調解一方申請下，轉換為聯(lián)邦法院的命令加以確認。

在調查結束后，調查員應向廉政專員提交調查結果報告。必要時廉政專員可以申請公務員內部舉報保護法庭(Public Servants Disclosure Protection Tribunal)作出判決，確認報復行為是否存在，以及在報復行為存在時施以相應的救濟措施或紀律性處罰。若無必要，則由廉政專員終結該申訴，并通知申訴人等相關主體。

另一個對內部舉報公務員進行救濟的主體是公務員內部舉報保護法庭，該法庭包括了一名首席法官和二至六名普通法官。所有法官由總督任命，必須是聯(lián)邦法院或者省高等法院的在職法官，每屆任期不超過七年，可以連任。聯(lián)邦法院或省法院的法官(包括已經離職的法官)，在公務員內部舉報保護法庭首席法官的要求下，經過總督同意，可以成為法庭的臨時法官。

法庭可以在其認為合適的時間，在整個加拿大范圍內開庭審理案件。 首席法官需要制定程序規(guī)則以規(guī)范法庭審判實踐，具體包括通知、第三方和利害關系人加入、傳喚證人、文書制作、證據(jù)開示、預審會議等程序。對程序的總體要求也是非羈束性的和迅速的。這些程序規(guī)則需要在加拿大政府公報(Canada Gazette)公布，并給予相關利害關系人提意見的機會。

收到廉政專員的申請后，首席法官需指派一名法官處理該申請，如果案件比較復雜，可以指派三人合議處理該申請。法官均以法庭的名義作出決定。前一階段的調解員不能作為法庭的證人，證人出庭將收到相應的補貼。在當事一方的合理請求下，法庭可以不公開審理。

經過審理，公務員內部舉報保護法庭將最后決定內部舉報公務員是否受到了報復行為，如果報復行為存在還應有相應的補償措施。

PSDPA具體規(guī)定了補償措施：允許內部舉報公務員回到原工作崗位；當雙方關系無法修復，則給予相應的補償取代復職，補償金不得超過報復期間的薪酬總額；撤回被申訴人的其他行為(如紀律性處罰)并給予補償，補償金不超過處罰的總額；支付申訴人因報復行為造成的直接的經濟損失或支出；支付不超過1萬加元的精神損失費。

在新斯科舍省、曼尼托巴省、新不倫瑞克省、紐芬蘭與拉布拉多省中，立法規(guī)定聯(lián)邦層面的廉政專員職責由省監(jiān)察專員(Ombudsman)承擔，公務員內部舉報保護法庭的職能由省勞動關系委員會(Labor Relation Board)承擔。安大略省、薩斯喀徹溫省、阿爾伯塔省立法規(guī)定由省公共利益專員(Public Interest Commissioner)統(tǒng)一行使聯(lián)邦層面的廉政專員和公務員內部舉報保護法庭的職責，在魁北克省則由反腐敗專員(Anti-Corruption Commissioner)統(tǒng)一行使。

對于被報復內部舉報者的全面救濟首先要強調公正性，救濟機關需要外部化于涉案機關，設置專門獨立的機關。例如加拿大內部舉報制度立法設置了廉政專員和保護內部舉報者法庭作為救濟被報復內部舉報者的專門機關。其次是強調程序性，救濟機關外部化于涉案機關，很大程度上會犧牲案件調查處理過程中的效率，需要更為合理的辦案程序設置來彌補不足。第三是強調補救性，救濟的結果需要明確判定報復行為是否存在，并以“恢復原狀”為主導進行補救，配合其它替代性補償措施。

3. 制裁報復內部舉報者的行為

制裁報復內部舉報者的行為，一方面是為了配合針對報復行為的調查處理，是補救性措施外的懲罰性措施，使報復行為責任者對自身行為負責；另一方面也是起到了震懾作用，預防有關人員實施報復行為。PSDPA在救濟的兩個階段(廉政專員處理階段和公務員內部舉報保護法庭處理階段)均規(guī)定了紀律性處罰，包括了解雇(termination of employment)和撤銷職務(revocation)。

省級層面，除了新不倫瑞克省和紐芬蘭及拉布拉多省其余均規(guī)定了實施報復性行為將受到罰款處罰，但金額不同。例如在新斯科舍省、曼尼托巴省、薩斯喀徹溫省處罰金額為不超過1萬加幣；[注]Public Interest Disclosure of Wrongdoing Act, S.N.S.2010, C42, s35. The Public Interest Disclosure(Whistleblower Protection)Act, C.C.S.M.c P217, s33(4). Public Interest Disclosure Act, S.S.2011, C p-38.1, s40.安大略省為不超過0.5萬加幣；[注]Public Service of Ontario Act, S.O.2006, s145(2). Provincial Offences Act, R.S.O.1990, c P.33.在阿爾伯塔省，第一次處罰金額為不超過2.5萬加幣，第二次為不超過10萬加幣；[注]The Public Interest Disclosure(Whistleblower Protection)Act, S.A.2012, c P-39.5, s49.魁北克省針對個人罰金為不超過2萬不超過加元，針對組織為不超過25萬加元。[注]Anti-Corruption Act, S.Q.2011, C.17, Art 33.

4. 權威的監(jiān)督機關

設置權威的監(jiān)督機關目的在于保證整個內部舉報制度的順利實施。根據(jù)PSDPA的設置規(guī)定，廉政專員在整個內部舉報制度中起到了至關重要的作用，其既負責內部舉報信息的接收、調查和處理，又負責處理報復內部舉報者行為的申訴工作。PSDPA將廉政專員納入了參議院和眾議院的監(jiān)督范圍，兩院作為權威的監(jiān)督機關通過監(jiān)督廉政專員的工作就能全面監(jiān)督內部舉報制度的實施。

PSDPA 規(guī)定在財政年度結束的三個月內，廉政專員必須準備關于廉政專員該財政年度活動的年度報告(annual report)。年度報告的內容包括該年度咨詢的數(shù)量，收到內部舉報信息的數(shù)量，報復行為申訴的數(shù)量及相關處理情況，進行內部舉報調查的數(shù)量，發(fā)出建議書的數(shù)量及其實施情況，報復行為申訴調查中調解、申請法庭處理和自行終結的數(shù)量，此外包括是否有系統(tǒng)性的問題存在的分析，提高內部舉報制度的建議等。

如果在內部舉報調查中發(fā)現(xiàn)錯誤行為存在，除了前述處理程序外需要在60天內準備案例報告(case report)，包括錯誤行為的內容，給行政首長建議書的內容，規(guī)定的行政首長答復的時間，廉政專員對行政首長答復的滿意情況，行政首長的反饋等。

廉政專員需要將年度報告、案例報告遞交參議院議長和眾議院議長，議長接到后需要立即向兩院提交該報告，兩院分配到相關委員會審查廉政專員的報告，監(jiān)督內部舉報制度的實施情況。

5. 透明執(zhí)行法律

透明地執(zhí)行法律要求公開內部舉報制度執(zhí)行情況，主要涉及公眾的知情權，旨在通過公眾力量的介入監(jiān)督制度的執(zhí)行。公開的內容主要是內部舉報信息及相關處理情況信息，因為涉及到前述保密的問題，公開只有在一定的階段才會進行，但最終都會進行。

PSDPA規(guī)定公開的時間點為揭露的錯誤行為被證實之時。一但揭露的錯誤行為被證實則立刻向公眾開放獲取相關信息的途徑。這些相關信息包括了：錯誤行為的描述，如果需要的話包括錯誤行為的負責人信息，廉政專員向行政首先提出的建議書，以及行政首長后續(xù)的糾錯行為或不作出糾錯行為的理由。

結 語

盡管存在不足之處，加拿大內部舉報制度立法基本滿足了“立法要素”的要求，成為“立法要素”研究付諸實踐可行性的例證。PSDPA于2007年4月15日正式生效，從2007-2008年度報告顯示的內部舉報咨詢206件，內部舉報案件59件，報復內部舉報行為申訴22件，[注]Office of the Public Sector Integrity Commissioner：2007-08 Annual Report， https://www.psic-ispc.gc.ca/eng/about-us/corporate-publications/2007-2008-annual-report，最后訪問時間：2018年11月11日。到最近發(fā)布的2017-2018年度報告中內部舉報咨詢265件，內部舉報案件147件，報復內部舉報行為申訴38件，[注]Office of the Public Sector Integrity Commissioner：2017-18 Annual Report， https://www.psic-ispc.gc.ca/eng/about-us/corporate-publications/2017-18-annual-report，最后訪問時間：2018年11月11日。期間向兩院報告的案件16件，涉及到懲戒局、食品檢驗局、人權法庭、邊境服務局等一系列重要的公共行政部門?？梢哉f加拿大內部舉報制度立法是富有成效的，且在日益發(fā)揮其功能作用。

將視野回歸到我國，《中華人民共和國憲法》第41條規(guī)定了 “中華人民共和國公民……對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出……檢舉的權利”，該檢舉權的規(guī)定為我國建立和實施公務員內部舉報制度的憲法基礎。然而正是在該憲法規(guī)定的具體化立法中，僅針對檢舉國家工作人員的違法失職行為有專門立法，例如《人民檢察院舉報工作規(guī)定》《最高人民檢察院、公安部、財政部關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規(guī)定》。而對檢舉國家機關的違法行為并無專門的立法規(guī)定，更不用說專門針對國家機關內部工作人員的內部舉報制度立法。專門立法的缺失影響了內部舉報制度在我國的系統(tǒng)構建和實施。

隨著內部舉報制度價值受到關注，未來我國內部舉報制度立法的開展將從低效力位階規(guī)范起步，向高效力位階規(guī)范發(fā)展的趨勢，具體內容將從“框架式”向精細化發(fā)展；表現(xiàn)形式將從外部舉報與內部舉報合一的舉報立法發(fā)展到專門的內部舉報制度立法。這整個過程的研究重點將落到，在中國特色社會主義制度、人民代表大會制度等基本國情之下，如何設置內部舉報信息接收、調查、處理機關與內部舉報救濟機關，以及內部舉報案件如何在各有關機關之間流轉銜接等一系列具體問題。需要強調的是，本文所涉及的內部舉報制度立法要素僅涉及制度立法在內容上必須具備什么內容，并非完整的立法框架，我國內部舉報制度立法的具體編排體例需進一步的研究。