黃一玲

摘要：審計(jì)是國(guó)家治理的基石與保障。新時(shí)代我國(guó)審計(jì)工作應(yīng)依據(jù)國(guó)情，以馬克思主義理論為指導(dǎo)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過改革審計(jì)管理制度、建立審計(jì)跨部門協(xié)同工作機(jī)制，創(chuàng)新審計(jì)組織形式、加強(qiáng)大數(shù)據(jù)審計(jì)建設(shè)等，構(gòu)建具有專業(yè)性、權(quán)威性、獨(dú)立性、全面覆蓋的中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)體制，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：審計(jì) 國(guó)家治理

一、國(guó)家治理與審計(jì)的內(nèi)涵及聯(lián)系

（一）審計(jì)的內(nèi)涵

審計(jì)活動(dòng)歷史悠久。從中國(guó)來看，早在商朝既已經(jīng)出現(xiàn)會(huì)計(jì)，西周設(shè)大宰負(fù)責(zé)管理財(cái)政。夏朝設(shè)“百官”監(jiān)督貢賦收支，已經(jīng)初具國(guó)家審計(jì)的形態(tài)。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期管仲提出了“明法審數(shù)”的審計(jì)思想，秦朝時(shí)專門設(shè)立御史大夫職務(wù)負(fù)責(zé)審計(jì)監(jiān)察事務(wù)。唐朝的“比部”、宋朝的“審計(jì)院”、元明清的“都察院”都是類似于擁有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能的審計(jì)機(jī)構(gòu)。從西方來看，公元前500年羅馬已出現(xiàn)莊園內(nèi)部審計(jì)。早在18世紀(jì)英國(guó)即已經(jīng)出現(xiàn)提供審計(jì)意見的注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)。1933年美國(guó)《證券法》頒布標(biāo)志著美國(guó)社會(huì)審計(jì)制度誕生。現(xiàn)代意義上的國(guó)家審計(jì)起始于財(cái)政監(jiān)察，是財(cái)政管理問責(zé)的機(jī)制。當(dāng)代審計(jì)活動(dòng)主要包括合法性、真實(shí)性、經(jīng)濟(jì)效益等原則要求。審計(jì)是由專門機(jī)關(guān)對(duì)政府及金融機(jī)構(gòu)等財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)賬目進(jìn)行審核，依法有效監(jiān)督其財(cái)政支出的行為。我國(guó)現(xiàn)有的政府審計(jì)機(jī)構(gòu)由國(guó)家審計(jì)署統(tǒng)一組織管理，具體包括中央和地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)包括有效審計(jì)、協(xié)助有關(guān)部門查處違法行為、監(jiān)督有關(guān)部門財(cái)政預(yù)算資金的使用和經(jīng)濟(jì)職責(zé)的履行狀況等。

（二）國(guó)家治理的內(nèi)涵

馬克思主義理論認(rèn)為政府具有雙重職能，除了維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益之外，還需要履行社會(huì)管理的職能，由此國(guó)家治理成為政府的主要職責(zé)之一。20世紀(jì)中后期西方發(fā)達(dá)國(guó)家積極致力于推動(dòng)公共管理改革，“治理”理論研究成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。在借鑒國(guó)外學(xué)者研究的基礎(chǔ)之上，我國(guó)學(xué)者立足中國(guó)實(shí)際，形成了具有中國(guó)特色的國(guó)家治理研究的范式。例如，王浦劬將國(guó)家治理界定為多元主體參與協(xié)商的治理活動(dòng)。本文認(rèn)為國(guó)家治理體系是關(guān)涉權(quán)力配置與運(yùn)行的制度體系。國(guó)家治理不能單純理解為某個(gè)單一領(lǐng)域的政府治理，還應(yīng)擴(kuò)展到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域。綜合學(xué)者們的不同觀點(diǎn)，國(guó)家治理可以被視為社會(huì)組織、政黨等多元主體以協(xié)作的方式，通過法律、制度對(duì)政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行管理、協(xié)調(diào)，以維護(hù)社會(huì)秩序、提升經(jīng)濟(jì)效益的活動(dòng)。目前國(guó)家治理的目標(biāo)包括法治、善治等。其中，善治是指政府和社會(huì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督公眾共同管理公共事務(wù)以達(dá)到帕累托最優(yōu)的理想狀態(tài)，是最大化公共利益的過程。

（三）審計(jì)與國(guó)家治理的聯(lián)系

從國(guó)家治理視角看，審計(jì)與國(guó)家治理密不可分。審計(jì)應(yīng)國(guó)家治理的需要而產(chǎn)生，其服務(wù)于國(guó)家治理，其成為國(guó)家治理的組成部分。審計(jì)工作的內(nèi)容、方法隨著國(guó)家治理的目標(biāo)、要求而相應(yīng)地進(jìn)行調(diào)整。審計(jì)有助于實(shí)現(xiàn)反腐倡廉，監(jiān)督并促進(jìn)財(cái)政收支平衡，有利于維護(hù)公共利益，優(yōu)化國(guó)家治理，提升國(guó)家治理的成效。從國(guó)家治理層面來看，政府審計(jì)制度發(fā)揮著預(yù)防、揭示和抵御等“免疫系統(tǒng)功能”，吲這有助于對(duì)國(guó)家治理形成監(jiān)督，維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全，化解治理風(fēng)險(xiǎn)。習(xí)近平主席在2018年5月召開的中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)了審計(jì)在國(guó)家監(jiān)督體系中的地位。作為以權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的一項(xiàng)制度安排，審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，是國(guó)家治理的基石和重要保障?；诖?，應(yīng)在國(guó)家治理的視閾中去探索審計(jì)的發(fā)展。

二、新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)改革與創(chuàng)新

在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)代，黨中央明確提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)。在國(guó)家治理過程之中的良治、善治等目標(biāo)影響、指引了國(guó)家審計(jì)的創(chuàng)新和改革方向。當(dāng)前我們需要密切關(guān)注國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需求，更新審計(jì)理念，積極探索符合我國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的社會(huì)主義審計(jì)改革創(chuàng)新，探究審計(jì)參與當(dāng)代國(guó)家治理之科學(xué)路徑，發(fā)揮審計(jì)的應(yīng)有價(jià)值與作用，以適應(yīng)新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

（一）新時(shí)代下中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)改革與創(chuàng)新的總體思路

十九大會(huì)議報(bào)告明確了我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了中國(guó)特色社會(huì)主義的新時(shí)代，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境發(fā)生新的變化，審計(jì)環(huán)境也隨之發(fā)生改變。國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，對(duì)審計(jì)工作提出了更高要求。在此情況之下，我國(guó)審計(jì)工作必須轉(zhuǎn)變觀念，走與時(shí)俱進(jìn)的改革創(chuàng)新之路。我們需要關(guān)注對(duì)國(guó)家政策落實(shí)情況以及公共資源分配的審計(jì)，提高審計(jì)的戰(zhàn)略性。與資本主義社會(huì)相比，中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加注重公平和效率的統(tǒng)一，為此，我們認(rèn)為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的功能要更加注重促進(jìn)公平和效率的統(tǒng)一，從而保障中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。十九大會(huì)議報(bào)告中指出黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證。中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度內(nèi)嵌于國(guó)家政治制度和監(jiān)督制度的整體設(shè)計(jì)之中，應(yīng)當(dāng)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮其法定性、獨(dú)立性、專業(yè)性和全面性等特征，自覺融入黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，通過建立穩(wěn)定暢通的溝通協(xié)作機(jī)制，形成復(fù)合型的權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。“為適應(yīng)新時(shí)代國(guó)家治理的需要，構(gòu)建以馬克思主義為指導(dǎo)，具有專業(yè)性、權(quán)威性、獨(dú)立性、全面覆蓋、的中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)體制是新時(shí)代我國(guó)審計(jì)改革與創(chuàng)新的總體方向，以此推動(dòng)法治中國(guó)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)法治、善治、良治相互統(tǒng)。

（1）中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)改革探索

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與不斷完善，我國(guó)審計(jì)工作需要達(dá)到新的更高要求。我國(guó)原先的審計(jì)管理體制存在不完善的地方，這對(duì)審計(jì)工作存在一定的制約，需要及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的一系列改革。

2018年2月全國(guó)人大通過了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的審議，依據(jù)該改革方案，作為決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的中央審計(jì)委員會(huì)正式成立，習(xí)近平主席擔(dān)任中央審計(jì)委員會(huì)主任。建立中央審計(jì)委員有利于審計(jì)監(jiān)督工作的集中統(tǒng)一、統(tǒng)籌安排，為深化我國(guó)審計(jì)管理體制改革奠定了基礎(chǔ)。習(xí)近平主席在主持中央審計(jì)委員會(huì)會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)要深化審計(jì)制度改革并且指明了改革方向，即實(shí)現(xiàn)全國(guó)審計(jì)工作集中統(tǒng)一、全面覆蓋和統(tǒng)籌安排。國(guó)家審計(jì)全覆蓋是一種多層次、多角度、無盲區(qū)的審計(jì)監(jiān)督模式，是由國(guó)家審計(jì)部門依法依規(guī)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)、公共資源、領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況，進(jìn)行全面持續(xù)的監(jiān)督審計(jì)。十九大會(huì)議報(bào)告中明確指出改革審計(jì)管理體制是健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要舉措。建立新時(shí)代國(guó)家審計(jì)全覆蓋制度是當(dāng)前審計(jì)改革的重要目標(biāo)?？疾熘拔覈?guó)審計(jì)的情況，審計(jì)機(jī)關(guān)主要把注意力聚集于檢查和審核政府部門的大案要案，這與司法系統(tǒng)的監(jiān)督懲治職能出現(xiàn)了交叉，導(dǎo)致機(jī)制低效。為此，在審計(jì)管理體制改革的實(shí)踐之中，應(yīng)依法確保審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性，同時(shí)需要增強(qiáng)審計(jì)的專業(yè)性和權(quán)威性。有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)目前國(guó)家審計(jì)對(duì)象主要集中為公共資源資金的分配、使用者，受到多種因素的影響，審計(jì)面窄，審計(jì)信息披露不足，審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)案件線索存在查處慢、反饋慢、落實(shí)難等問題，這些現(xiàn)象在地方審計(jì)機(jī)關(guān)表現(xiàn)尤為突出，影響了審計(jì)效果，需要對(duì)此加以改革，以適應(yīng)國(guó)家良治對(duì)審計(jì)的要求。因此，我們需要強(qiáng)化黨對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，采用統(tǒng)一組織、上下聯(lián)動(dòng)、交叉開展的方式進(jìn)行全范圍、全過程審計(jì)，切實(shí)落實(shí)審計(jì)監(jiān)督的全覆蓋制度。我國(guó)審計(jì)工作在堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，為更好地發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督職能，可以與監(jiān)察委、公安機(jī)關(guān)、法院、檢察機(jī)關(guān)等相關(guān)部門形成協(xié)同工作機(jī)制，共同依法構(gòu)筑全面高效、具有中國(guó)特色的黨和國(guó)家的監(jiān)督體系，提升國(guó)家治理成效。

新時(shí)代審計(jì)工作需要找準(zhǔn)推進(jìn)國(guó)家治理的著力點(diǎn)，加強(qiáng)多種資源整合，加快出臺(tái)配套舉措，努力推動(dòng)審計(jì)制度改革，確保通過制度建設(shè)更好地發(fā)揮審計(jì)的獨(dú)立監(jiān)督權(quán)作用。具體包括完善與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)管理體制：通過建立績(jī)效審計(jì)、干部離任審計(jì)制度、專項(xiàng)審計(jì)制度、問責(zé)和責(zé)任追究機(jī)制、審計(jì)動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制等一系列制度進(jìn)一步依法健全審計(jì)監(jiān)督機(jī)制：加強(qiáng)對(duì)國(guó)家宏觀政策落實(shí)情況、法律法規(guī)執(zhí)行情況、民生項(xiàng)目進(jìn)展、權(quán)力行使的跟蹤審計(jì)監(jiān)督，重點(diǎn)關(guān)注和及時(shí)反映財(cái)政、投資、金融、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)有資產(chǎn)資源等領(lǐng)域傾向性問題，揭露與查處違紀(jì)違法問題，打造廉潔高效率的現(xiàn)代政府。同時(shí)建立改進(jìn)審計(jì)反饋機(jī)制，促進(jìn)審計(jì)更好地服務(wù)于國(guó)家社會(huì)，將管理型審計(jì)向治理型審計(jì)轉(zhuǎn)變，健全審計(jì)管理體制。此外，還應(yīng)建立現(xiàn)代審計(jì)職業(yè)化制度，完善包括審資格認(rèn)證制度在內(nèi)的審計(jì)人員管理制度，建立審計(jì)人員定期培訓(xùn)機(jī)制，提升審計(jì)人員的專業(yè)技能;加強(qiáng)不同級(jí)別審計(jì)部門的協(xié)調(diào)、整合，進(jìn)一步理順審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部、審計(jì)主體與客體等多種關(guān)系，提升審計(jì)工作的有效性。審計(jì)的公開透明度影響審計(jì)的公信力。目前審計(jì)機(jī)關(guān)公開信息主要停留在審計(jì)公告階段，需要完善審計(jì)公開制度，將審計(jì)對(duì)象范圍、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)成效等審計(jì)相關(guān)事項(xiàng)以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?huì)公眾及時(shí)公開，以此才能更加有效地了解并監(jiān)督各治理主體的治理狀態(tài)，建設(shè)法治政府和法治社會(huì)。

（2）中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)創(chuàng)新探索

隨著國(guó)家治理目標(biāo)的多樣化與治理能力的不斷提升，審計(jì)的方法、組織形式也出現(xiàn)了多樣性變化。結(jié)合我國(guó)社會(huì)主義審計(jì)工作的實(shí)際狀況，想要更好地發(fā)揮審計(jì)的功能，需要不斷突破固有工作觀念，創(chuàng)新符合我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)狀的審計(jì)工作理念、方法，使審計(jì)成為保障國(guó)家治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

在依法治國(guó)基本方略之下，我國(guó)審計(jì)工作是依法開展的。1982年我國(guó)頒布的憲法已經(jīng)明確了審計(jì)權(quán)的獨(dú)立性。1983年國(guó)家審計(jì)署成立，它為有效行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)提供了行政載體。審計(jì)署隸屬于國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院曾經(jīng)先后出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》、《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》等多個(gè)政策規(guī)定、配套文件等。要應(yīng)對(duì)新時(shí)代審計(jì)面臨的新挑戰(zhàn)，亟需在審計(jì)監(jiān)督對(duì)象、內(nèi)容、職責(zé)等方面創(chuàng)新法律法規(guī)，包括憲法層面對(duì)審計(jì)的定位、審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和準(zhǔn)則的修訂以及與資源環(huán)境等部門法的協(xié)調(diào)等，健全我國(guó)審計(jì)的法律基礎(chǔ)，做好審計(jì)工作的制度化、規(guī)范化、專業(yè)化建設(shè)，以此適應(yīng)新時(shí)代審計(jì)實(shí)踐發(fā)展的實(shí)際需要。

國(guó)家治理目標(biāo)影響審計(jì)的發(fā)展，與此同時(shí)，審計(jì)工作也影響國(guó)家治理的效率。從審計(jì)實(shí)際看，主體的完善性對(duì)國(guó)家治理效率的影響主要反映為國(guó)家治理實(shí)際與審計(jì)主體不足之間的“脫嵌”危機(jī)。隨著國(guó)家治理主體由單一行政主體向政府、社會(huì)組織多元主體的轉(zhuǎn)變，審計(jì)體系也需隨之做出調(diào)整、創(chuàng)新。我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體系主要包括社會(huì)審計(jì)、政府審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)，傳統(tǒng)觀念中政府審計(jì)受到更多重視，社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)受到相對(duì)較少的重視，這將影響審計(jì)作用的發(fā)揮。為此，應(yīng)從實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的目標(biāo)出發(fā)，轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念，重視開展多種領(lǐng)域、多樣形式的審計(jì)，完善審計(jì)主體，匯集政府、公民、社會(huì)組織等多種審計(jì)力量進(jìn)行審計(jì)協(xié)作，構(gòu)建“大審計(jì)格局”，增強(qiáng)審計(jì)公信力，提升審計(jì)的有效性與實(shí)效性。此外，審計(jì)內(nèi)容的完善度直接影響國(guó)家治理的效率。從優(yōu)化國(guó)家治理的目標(biāo)出發(fā)，審計(jì)不僅應(yīng)包含政府審計(jì)，還應(yīng)包含民生工程審計(jì)、環(huán)境生態(tài)審計(jì)等多方面內(nèi)容，建立全面覆蓋、內(nèi)容完善的一體化審計(jì)體系，確保國(guó)家治理的高質(zhì)量。

審計(jì)創(chuàng)新不僅包括法律層面的創(chuàng)新，還包括審計(jì)組織形式的創(chuàng)新。我們不僅需要保留點(diǎn)對(duì)點(diǎn)職能導(dǎo)向型的傳統(tǒng)審計(jì)組織形式，而且需要及時(shí)適應(yīng)國(guó)家治理的新需要，根據(jù)審計(jì)具體對(duì)象、項(xiàng)目的特點(diǎn)，采用多種不同審計(jì)資源的組合形式，包括采用點(diǎn)與面相互結(jié)合的新型審計(jì)組織形式、項(xiàng)目導(dǎo)向型的審計(jì)組織形式等。此外，還可以將計(jì)算機(jī)專業(yè)技術(shù)人員、審計(jì)專業(yè)技術(shù)人員、紀(jì)律檢查人員等不同專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行合理搭配，組建協(xié)作性的復(fù)合審計(jì)組織。

大數(shù)據(jù)時(shí)代審計(jì)活動(dòng)信息化建設(shè)刻不容緩，審計(jì)工作的信息化技術(shù)創(chuàng)新迫在眉睫。為此，應(yīng)積極運(yùn)用最新的信息技術(shù)開展審計(jì)工作。例如，將審計(jì)工作模式由抽樣審計(jì)向大數(shù)據(jù)、云計(jì)算信息化審計(jì)轉(zhuǎn)變。運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，構(gòu)建審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)由靜態(tài)、局部、單點(diǎn)、離散審計(jì)向動(dòng)態(tài)、全面、多點(diǎn)、實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)審計(jì)轉(zhuǎn)變。此外，應(yīng)積極創(chuàng)新大數(shù)據(jù)時(shí)代審計(jì)工作成果的采納運(yùn)用機(jī)制，建立審計(jì)大數(shù)據(jù)定期報(bào)送系統(tǒng)以及數(shù)字化審計(jì)分析系統(tǒng)，將審計(jì)報(bào)告、審計(jì)意見等審計(jì)成果整理并實(shí)時(shí)報(bào)送至黨委、政府等部分，為國(guó)家治理提供決策參考，最大化審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的成效。概言之，我們應(yīng)積極開展大數(shù)據(jù)審計(jì)，克服審計(jì)管理的“碎片化”傾向，將事前、事中與事后審計(jì)相結(jié)合，建立審計(jì)一體化信息分享機(jī)制，引入云計(jì)算技術(shù)對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行分析、挖掘，使審計(jì)管理信息化、智能化，提高審計(jì)效率，為國(guó)家治理提供科學(xué)依據(jù)，有效發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督和服務(wù)的雙重功能。

綜上，審計(jì)活動(dòng)具有權(quán)威性、獨(dú)立性，它的本質(zhì)目的在于對(duì)政府機(jī)構(gòu)人員的法律權(quán)益管理和對(duì)權(quán)力的實(shí)施與決策活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)督。良好的審計(jì)通過及時(shí)發(fā)現(xiàn)國(guó)家治理中存在的不足，有效防范國(guó)家治理活動(dòng)中各種風(fēng)險(xiǎn)，以此提升國(guó)家治理效果。在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的新時(shí)代，面對(duì)國(guó)家治理中新的情況和新的特點(diǎn)，我們需要以馬克思主義理論為指導(dǎo)，始終堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，積極改革創(chuàng)新具有中國(guó)特色的審計(jì)管理機(jī)制、工作機(jī)制、具體方法等，完善審計(jì)的法律體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的法治、良治和善治。