田亞明

（中國鐵路經(jīng)濟規(guī)劃研究院有限公司 副研究員，北京 100038）

1 背景和環(huán)境

1.1 鐵路是國家穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期的重要抓手

當(dāng)前，我國經(jīng)濟運行穩(wěn)中有變、變中有憂，外部環(huán)境復(fù)雜嚴峻，經(jīng)濟面臨下行壓力，內(nèi)外部風(fēng)險和沖擊倒逼我國政策轉(zhuǎn)向擴大內(nèi)需。穩(wěn)定基建投資是擴大內(nèi)需的重要舉措之一。2018年國務(wù)院常務(wù)會議、中央政治局會議、中央經(jīng)濟工作會議等先后提出，把補短板作為當(dāng)前深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點任務(wù)，加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板的力度，推進建設(shè)和儲備一批重大項目。作為基建投資的重要組成部分，2018年鐵路固定資產(chǎn)投資重返8 000億元，遠超年初7 320億元投資安排；同時按照中長期規(guī)劃，“十四五”期間鐵路投資總規(guī)模有望達到3萬億元。未來鐵路投資規(guī)模將保持高位穩(wěn)定。

1.2 防范和化解鐵路債務(wù)風(fēng)險需要引進社會資本

近十年來，大規(guī)模鐵路建設(shè)在中央財政資金投入有限的條件下主要靠中國鐵路總公司 （以下簡稱鐵總）舉債，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模迅速攀升，至2018年末負債5.3萬億元、負債率65.3%，年均還本付息額超過運輸總收入七成以上，高昂的負債收入比嚴重制約鐵路持續(xù)健康發(fā)展，已成為實現(xiàn)鐵路高質(zhì)量發(fā)展必須跨越的首道關(guān)口[1]。

為了實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性去杠桿、增加內(nèi)源性資本積累能力、形成多元化投融資體系，國家發(fā)改委和鐵總相繼出臺了《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》、《新建鐵路項目吸引社會投資暫行辦法》等多項政策。同時，鐵總多次召開會議強調(diào)，加大鐵路建設(shè)項目直接投資比重，有效控制鐵路負債率；加大經(jīng)營性項目吸引社會資本力度[2]。

但是，從2013—2017年國家鐵路及合資鐵路公司基建資金籌集情況來看，社會企業(yè)出資額僅占總投資的1.73%、0.45%、1.47%、1.79%和2.26%。國家鐵路建設(shè)資金籌集主要依靠負債的局面沒有得到顯著改善，鐵路建設(shè)資金籌集壓力仍然較大。

1.3 深化鐵路改革是未來一段時期的重點工作

2018年中央經(jīng)濟工作會議指出，做強做優(yōu)做大國有資本，實現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，加快推動鐵總股份制改造。未來，鐵總將圍繞建立現(xiàn)代企業(yè)制度、捋順兩級法人管理關(guān)系、深化三項制度改革、優(yōu)化資源和業(yè)務(wù)布局等幾方面加大改革步伐。一是加快構(gòu)建既符合公司法和公司章程，又切合鐵路實際的高效運轉(zhuǎn)的法人治理結(jié)構(gòu)；二是改制后總部與下級企業(yè)之間由原來行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐再Y本為紐帶的母子公司關(guān)系，法律地位平等，管理模式將有所調(diào)整；三是建立符合市場經(jīng)濟原則、以業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的激勵機制，激發(fā)微觀細胞主體活力；四是加大合資鐵路公司等重組整合，優(yōu)化生產(chǎn)力布局調(diào)整，加快推進生產(chǎn)方式、組織方式、管理方式變革。

2 訴求與博弈

作為企業(yè)，社會資本和鐵總均有實現(xiàn)自身利益最大化的目標愿景。社會資本的訴求在于自主經(jīng)營決策、利潤收益可觀、運力得以保障、退出渠道暢通等；鐵總的訴求在于吸引外部直接投資、確保集中統(tǒng)一指揮、擴大收入降低成本、優(yōu)化資產(chǎn)資源配置等。

在自管自營模式下，合資鐵路公司與國鐵路網(wǎng)的資產(chǎn)、管理邊界清晰，社會資本的收益權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)能夠得到有效保障，與鐵總博弈的關(guān)鍵點在于路網(wǎng)接軌以及運輸組織銜接。但是，受到鐵路設(shè)備設(shè)施投入規(guī)模大、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動性強、專業(yè)門檻高等特征的影響，大部分合資鐵路公司只能選擇委托運輸管理模式。在此情況下，由于社會資本讓渡了核心的運輸指揮和管理權(quán)，導(dǎo)致其在經(jīng)營自主性、收益分配等方面處于弱勢地位，為了填補初期的成本缺口、保障自身收益，希冀通過其他方式（如土地綜合開發(fā)收入、運營補貼等）盤活資金流；同時，社會資本希望鐵總或地方政府能夠“兜底”，在一定條件下通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓可以“全身而退”。盡管鐵總通過委托運輸協(xié)議獲得合資鐵路公司的運輸指揮權(quán)后已然實現(xiàn)了“低投入”“大聯(lián)動”“高效率”，但是土地綜合開發(fā)依然是一塊難以割舍的“肥肉”；另一方面，鐵總也不甘當(dāng)“接盤俠”，追求資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、實現(xiàn)保值增值是其現(xiàn)階段的重要目標。上述揭示了社會資本與鐵總之間的博弈關(guān)系，如何在保障雙方各自利益的前提下實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)，尋找最大“公約數(shù)”，是目前吸引社會資本需要突破的關(guān)鍵壁壘。

3 問題及難點

3.1 投資回報率低

逐利是社會資本的天性。鐵路建設(shè)項目投資額度大，再加上漫長的回收期以及微薄的收益，削弱了其對社會資本的吸引力。從目前鐵總及相關(guān)合資鐵路公司的實際情況看，市場培育期長，公益性補貼難以落實，導(dǎo)致合資鐵路資產(chǎn)負債率高，運營虧損較為普遍。為了提升社會資本對鐵路建設(shè)項目的關(guān)注度和積極性，亟需采取相關(guān)措施保障社會資本的投資回報。

3.2 線路調(diào)配和收入清算缺乏透明

在目前國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和形勢下，保證國家對鐵路的絕對控制，保持全路“一張網(wǎng)”、“一盤棋”、運輸調(diào)度集中統(tǒng)一指揮是黨的執(zhí)政之基、國家的穩(wěn)定之源，也是人民利益的根本保障。得益于鐵路統(tǒng)一指揮和集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，不僅能夠提高整體效率、防范風(fēng)險、保障安全，統(tǒng)籌各種資源協(xié)調(diào)聯(lián)動、合力而為，同時對提升我國鐵路的核心競爭力和基礎(chǔ)保障能力，增強國家的宏觀調(diào)控力，促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展具有重要意義。因此，線路調(diào)配權(quán)下放或放開不符合現(xiàn)階段國家和行業(yè)的發(fā)展需要。

現(xiàn)有的清算辦法是為了配合運輸調(diào)度集中統(tǒng)一指揮，保障全路效率效益最大化而制定的。為了實現(xiàn)經(jīng)營性線路和公益性線路的財務(wù)內(nèi)部平衡，現(xiàn)階段采用交叉補貼的核算方式。盡管此舉有助于保障公益性線路的正常運行，但是犧牲了部分經(jīng)營性線路的收益回報，對于追求利潤最大化的社會資本而言難免產(chǎn)生困惑與質(zhì)疑。

綜之，雖然目前由于線路調(diào)配和收入清算缺乏透明等問題使得很多社會資本徘徊于鐵路市場之外，但是當(dāng)前的模式是交通強國、鐵路先行的本質(zhì)需要，在吸引社會資本方面還需另辟蹊徑。

3.3 對于投資權(quán)益信心不足

通常情況下，外部資本進入鐵路以合資鐵路公司為載體，控股方大多是鐵總。由于鐵總具備相當(dāng)?shù)膶I(yè)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和信息優(yōu)勢，合資公司的經(jīng)營自主權(quán)或多或少會受到鐵總約束。同時，實施委托運輸管理以后，合資公司資產(chǎn)經(jīng)營活動實際上也是由受托路局具體實施的，合資公司無法獨立自主地開展日常的資產(chǎn)經(jīng)營工作，更無法獨自承擔(dān)鐵路運輸產(chǎn)品的開發(fā)、設(shè)計與提供。外部資本參與合資公司經(jīng)營管理的廣度和深度有限，導(dǎo)致其對于自身權(quán)益的保障產(chǎn)生一定的不確定性[3]。

3.4 退出機制不健全

鐵路資產(chǎn)專用性強、流動性差，社會資本進入后難以退出。目前，為解決軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模大、回收周期長、項目風(fēng)險多等特征與社會資本逐利性、流動性和風(fēng)險規(guī)避性之間的矛盾，一些PPP項目嘗試將政府到期回購股份作為試驗性條款列入特許經(jīng)營協(xié)議，作為社會資本退出渠道的探索實踐。

3.5 缺乏指導(dǎo)具體實踐的政策細則

國務(wù)院、國家發(fā)改委、交通運輸部、鐵總各級均已發(fā)布支持鼓勵社會資本參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的相關(guān)政策文件，明確提出要按照平等準入、公平對待原則，制定了一系列措施支持社會資本參與鐵路建設(shè)經(jīng)營，旨在消除社會資本投資鐵路的障礙和顧慮（見表1）。但是，目前發(fā)布的諸多政策并沒有在收入結(jié)算、退出渠道、運力保障、綜合開發(fā)、運營補貼等方面給出可執(zhí)行的實施細則，導(dǎo)致“有政策、難落地”，不少社會資本繼續(xù)保持觀望態(tài)度。

表1 近年來國務(wù)院、發(fā)改委、鐵總出臺的吸引社會資本投資鐵路政策

4 對策和建議

4.1 將多元化經(jīng)營與投資項目打包，保障運力資源供給，滿足社會資本的核心訴求

投資回報是社會資本參與鐵路項目的核心訴求之一。從國際經(jīng)驗看，大部分鐵路貨運項目可以實現(xiàn)盈利目標，而鐵路客運項目僅依靠運輸主業(yè)難以維系，大多需要其他業(yè)務(wù)支撐以補償成本或賺取利潤[4]。據(jù)此，應(yīng)積極爭取和制訂相關(guān)政策，拓展鐵路運營服務(wù)鏈條并向社會資本開放，研究社會資本通過參與以鐵路為骨干的兩端物流、鐵路沿線土地綜合開發(fā)、鐵路沿線廣告授權(quán)經(jīng)營、鐵路站車商業(yè)經(jīng)營等途徑獲得投資回報。其中，允許社會資本參與兩端物流和鐵路沿線土地綜合開發(fā)有助于補足國鐵企業(yè)短板、降低經(jīng)營風(fēng)險，實現(xiàn)“雙贏”；而允許社會資本參與沿線廣告或站車商業(yè)經(jīng)營，則需要國鐵企業(yè)讓渡部分“既得利益”。對于大型煤炭、電力以及冶煉等企業(yè)而言，為本企業(yè)提供全天候、大運力、低成本的物資輸送能力才是其投資鐵路項目的核心訴求，投資回報并非首要關(guān)注對象。面向此類投資者，應(yīng)以專項協(xié)議方式明確運力支持，例如鋪畫特定班列運行圖等，為社會資本的運力訴求提供堅實保障，助力其生產(chǎn)擴能和市場擴張。

4.2 強化鐵總與地方政府的溝通合作

通常情況下，合資公司由鐵總、地方政府、社會資本共同組建。在吸引社會資本投資鐵路、為地方經(jīng)濟發(fā)展注入活力等方面，地方政府與鐵總的訴求是相近的。地方政府是地方資源的管理者和調(diào)度者，因此其在所轄地域范圍內(nèi)較鐵總更具優(yōu)勢。一方面，地方政府掌握當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的規(guī)劃、定性、調(diào)配等，是鐵路土地綜合開發(fā)的授權(quán)人，鐵路土地綜合開發(fā)方案必須符合地方發(fā)展規(guī)劃。另一方面，地方政府可以運用地方財政對公益性較強的合資鐵路進行補貼，或在社會資本退出后承接其股權(quán)投資。因此，為了更好地利用地方政府的資源優(yōu)勢吸引社會資本，鐵總應(yīng)加強與地方政府的溝通與配合，以促進投融資多元化、拉動區(qū)域經(jīng)濟為共同目標，通過地方政府的有利政策化解社會資本投資鐵路的疑慮和障礙。

4.3 加大委托運輸管理規(guī)范化力度，完善激勵考核機制

目前普遍采用的委托運輸管理模式有其歷史必然性和現(xiàn)實選擇性?；诖饲闆r，一是要細化委托運輸管理協(xié)議條款，將影響各方利益的重要事項在協(xié)議條款中列明解決辦法；二是允許社會資本派專員參與日常經(jīng)營管理，加強過程監(jiān)控，切實維護路外股東投資權(quán)益；三是建立科學(xué)、透明、規(guī)范的委托運輸管理費用清算制度和平臺，使合資鐵路公司的收支界面清晰化，便于社會資本方審核、預(yù)測和管理。此外，隨著鐵總“三項制度”改革的不斷推進，國鐵企業(yè)將逐步由運輸生產(chǎn)任務(wù)型向市場經(jīng)濟效益型轉(zhuǎn)變。通過構(gòu)建職工工資與企業(yè)效益聯(lián)動的決定機制，優(yōu)化運輸企業(yè)、合資公司的工效聯(lián)動指標，使職工工資收入與工作業(yè)績、實際貢獻緊密掛鉤，強化成本控制，提升合資公司的運營效率、管理水平和利潤效益[5-6]。

4.4 鐵路“三化”提速，為社會資本退出構(gòu)建渠道

“三化”是指資產(chǎn)資本化、股權(quán)化、證券化。近年來，鐵總以深化國鐵企業(yè)市場化改革、做強做優(yōu)做大國鐵資本為牽引，大力推動國鐵企業(yè)重組整合、改制上市、股權(quán)融資和混合所有制改革等，促進國鐵資本與社會資本融合發(fā)展，放大國鐵資本功能和溢出效應(yīng)。鐵路建設(shè)項目應(yīng)依托“三化”的發(fā)展契機，探索和嘗試到期股權(quán)轉(zhuǎn)讓、發(fā)行股權(quán)回購專項債券、合資公司重組整合、公開上市等方式，強化國鐵資本的靈活性和流動性，充分拓展社會資本的退出渠道，消除社會資本進入鐵路的隱憂。

4.5 鐵總改革步伐加快，與鐵路局、合資公司的關(guān)系有望改善

隨著鐵總本級改為公司制，將告別原有的行政化管理，按公司新體制機制運行。首先，鐵總、路局、合資公司是平等的法人主體，各主體之間應(yīng)按照公司章程、議事規(guī)則通過法人治理結(jié)構(gòu)表達訴求和行使權(quán)力，形成科學(xué)的決策流程，合資公司中小股東的話事權(quán)將得到尊重。其次，伴隨外部董事和董事會專業(yè)委員會等相關(guān)問題的研究和實踐，路外股東的數(shù)量和比例將有所增加，有助于形成權(quán)責(zé)明確、有效制衡的企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督管理和風(fēng)險控制制度，社會資本的權(quán)益將得到保障和維護。最后，鐵總的向下授權(quán)能夠有效激活和釋放路局的積極性和能動性，打破以往按站段管理合資公司的模式、摒棄“大鍋飯”的惰性，從盤活資源、激發(fā)潛能的角度出發(fā)，深化與合資公司社會資本方的合作，提升效率效益，實現(xiàn)多方共贏。

5 結(jié)束語

吸引社會資本是鐵總防范和化解債務(wù)風(fēng)險、深化體制機制改革創(chuàng)新、促進公司持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措和手段。面對新環(huán)境、新形勢、新挑戰(zhàn)，需要解放思想、調(diào)整思路，將吸引社會資本與深化國企國資改革、推進市場化法治化經(jīng)營管理、激發(fā)內(nèi)生動力和微觀活力精準結(jié)合、互促共進，不斷創(chuàng)新方式方法和途徑，以補短板、見成效、謀發(fā)展為原則和目標，努力開創(chuàng)鐵路高質(zhì)量發(fā)展和做強做優(yōu)做大國鐵企業(yè)新局面。