鄧鴻雁

城鄉(xiāng)融合關(guān)乎超過我國半數(shù)以上人群的切身利益，關(guān)乎國家的安定團結(jié)和中華民族的偉大復興?！蛾P(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱意見）為城鄉(xiāng)融合定了調(diào)，如何拿捏好分寸平穩(wěn)有序推進？有關(guān)專家紛紛把脈。本文編發(fā)了幾位有代表性的權(quán)威專家的觀點以饗讀者。

馮奎：城鄉(xiāng)融合要有“立”有“破”

“推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要有‘立有‘破?！眹野l(fā)改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎說。

“立”就是建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制?！傲ⅰ钡霓k法，主要措施手段就是政策要求、政策支持、政策鼓勵，就是搭建制度框架。以城鄉(xiāng)人口要素流動為例，就人口進城這個方向而言，就要加大力度，放寬放開農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶限制，要求、支持與鼓勵各級政府、企業(yè)和個人共同建立成本分擔機制，保證進城人口能享受到基本公共服務;就人口入鄉(xiāng)這一方向而言，就是要制定財政、金融、社會保障等多種政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、興業(yè)、建業(yè)。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要充分運用“立”的辦法，列出正面工作清單?！傲ⅰ钡姆较蛲暾麥蚀_地體現(xiàn)了國家對于城鄉(xiāng)要素流動、資源公平合理配置的政策要求。政府部門發(fā)揮主導或引導作用，實實在在投入資源，通過“立”搭建起城鄉(xiāng)融合政策的四梁八柱。從中外經(jīng)驗來看，城鄉(xiāng)發(fā)展涉及公平正義某些方面的要求，必須依靠政府來“立”，單靠市場機制無法達到預期的目標。

推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，還要憑借“破”的辦法，要下大力氣消除阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制壁壘。

從要素的本質(zhì)屬性來看，人才、勞動力、資金、土地等要素天然地知道流向哪里。農(nóng)業(yè)人口知道進城，城里人知道下鄉(xiāng)，其實這是人們的理性選擇。過去大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要進城，是因為 些大城市、特大城市的政策設(shè)置了許多苛刻條件，增加了落戶的難度。同樣，當前城里人因投資、經(jīng)商、養(yǎng)老愿意下鄉(xiāng)入鄉(xiāng)，也因為鄉(xiāng)村的人才加入有許多障礙，導致下鄉(xiāng)不易。城鄉(xiāng)融合政策所要做的工作，就是順應這種選擇，幫助拆除阻礙流動的各種有形墻、隱性墻。

從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)狀來看，自黨的十八大以來，我國在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面已經(jīng)取得了顯著成績。但受制于城鄉(xiāng)二元管理體制，城鄉(xiāng)要素流動不暢、不充分的問題還沒有解決。阻礙城鄉(xiāng)要素流動的原因，主要是部分領(lǐng)域有“墻垛”、部分地段有“堵點”、部分水面有“礁石”、部分管道有“栓塞”。城鄉(xiāng)融合方面的政策重點，就應該是聚焦這些搬墻垛、移堵點、搬礁石、清栓塞，這些工作就是“破”。

從“立”也即鼓勵性政策多年運用來看，其效果需要具體分析。有的鼓勵性政策沒有政策實質(zhì)性支持，光憑倡導效果不大;有的鼓勵性政策動用了過多的政策資源，對市場有擠出效應;有的鼓勵性政策過度使用，影響了城鄉(xiāng)融合發(fā)展內(nèi)在機制的形成;還有類鼓勵性政策，在少數(shù)地方變成了形式主義，甚至搞成“運動”，地方干部群眾非常反感。這些問題說明，鼓勵性政策很重要，但需要合理界定其范圍和限度。

李鐵：城鄉(xiāng)融合要以穩(wěn)定為前提

這次意見既涉及到戶籍制度改革，還涉及土地制度改革，都事關(guān)占中國人口總量半以上的農(nóng)民的利益。他們的絕大部分是中低收入人口，他們也是改革開放的受益者。對于他們來說，改革是雪中送炭。比如說，在一些城市，城鎮(zhèn)戶籍居民已經(jīng)形成了 個穩(wěn)定的利益群體。對他們來說，戶籍管理制度改革的政策可能帶來更多的是未來福利增長的速度會因為人口的增加而放緩。而對于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口來說，從進城就業(yè)到定居落戶可能得到更多的是新增收益。

“如何緩解這類社會矛盾，需要在推進改革過程中審慎處理。但是從長期來看，新增的人口會增加城市的活力，帶來更多的就業(yè)機會，會為城市的增長釋放潛力，也會使城鎮(zhèn)的所有居民都得到更多的預期收益。道理講通了，矛盾就會小很多。穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)就不會發(fā)生變化。”中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學家李鐵說。從國際上看，中等收入陷阱和城市化過程中人口的貧困、疾病、公共衛(wèi)生、社會問題都有關(guān)。 些發(fā)展中國家由于不能很好地處理穩(wěn)定和發(fā)展間的關(guān)系，最后導致經(jīng)濟發(fā)展的失敗，全體國民都要因此而承受代價。所以，強調(diào)發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系尤為重要，選擇改革的時機也尤為重要。

孔玲：城鄉(xiāng)融合要把握好“四性”

湖南省中國特色社會主義理論體系研究中心長沙市基地特約研究員孔玲認為，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要把握好其間的四個特性。

是把握城鄉(xiāng)發(fā)展空間的統(tǒng)一性。解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，是著力解決當前我國社會主要矛盾的題中應有之義。解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，就要補齊農(nóng)村發(fā)展短板，摒棄單向農(nóng)村服務于城市、農(nóng)業(yè)服務于工業(yè)的做法;而是建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展一盤棋的新理念，在經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)上加大對農(nóng)村的支持力度，著重促進農(nóng)村發(fā)展。同時，黨的十九大上我國提出了實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化也是國家現(xiàn)代化的重要組成部分和基礎(chǔ)支撐，只有從空間上把城鄉(xiāng)都發(fā)展好，才能確保城和鄉(xiāng)一道如期完成全面建成小康社會并向第二個百年目標邁進。

二是把握融合發(fā)展方法的創(chuàng)新性。實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要在體制機制和政策體系上謀創(chuàng)新，在人、地、物上下功夫，依靠創(chuàng)新來推動。首先，要建立新的體制機制，保障城鄉(xiāng)居民享有權(quán)益。其次，要探索創(chuàng)新各項制度，釋放改革動能。各地在穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度基礎(chǔ)上，根據(jù)實際，推進農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)墾改革等各項改革，同時鼓勵地方創(chuàng)新，尊重基層創(chuàng)造，為城鄉(xiāng)融合打下制度基礎(chǔ)。第三，在改革基礎(chǔ)上建立新的運行機制，營造融合發(fā)展的氛圍。通過破除制度壁壘，暢通資源要素進城下鄉(xiāng)的通道，讓城、鄉(xiāng)各類資源能夠互通有無，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素合作經(jīng)營，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展打下基礎(chǔ)。

三是把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展資源的互補性。城市、鄉(xiāng)村各有資源稟賦，各具優(yōu)勢。要堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。一般而言，城市在資金實力、生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營理念等方面比農(nóng)村更勝一籌，但農(nóng)村也有著廣闊肥沃的土地、良好的生態(tài)環(huán)境以及綿延幾千年的農(nóng)耕文明等優(yōu)勢。只有充分發(fā)揮城市和鄉(xiāng)村的優(yōu)勢，認識并利用好鄉(xiāng)村的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值、社會價值和文化價值等，運用現(xiàn)代信息技術(shù)、新的經(jīng)營方法促進農(nóng)村第一二三產(chǎn)業(yè)的深度融合，不斷豐富其模式，使農(nóng)村廣大土地上的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村休閑旅游、文化體驗、養(yǎng)生養(yǎng)老、農(nóng)村電商、服務加工等呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之勢，才能真正迎來城鄉(xiāng)融合發(fā)展的春天。

四是把握融合發(fā)展過程的長期性。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個長期的過程，黨的十六大就提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，隨后，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化也取得了巨大成就，農(nóng)民收入增加，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療和養(yǎng)老制度開始并軌。然而，城鄉(xiāng)各方面差距仍然較大。我國有13億多人口，目前農(nóng)村居住人口近6億，即使城鎮(zhèn)化發(fā)展進一步提高，但從長遠看仍然會有幾億人生活在農(nóng)村，做好城鄉(xiāng)融合工作不可或缺。

總結(jié)以上幾位專家的觀點，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是大勢所趨，要有“立”有“破”，但是，要以穩(wěn)定為前提處理好各方面利益，穩(wěn)步扎實有序推進。