曾憲植

2019年年初，習近平總書記在京津冀協(xié)同發(fā)展座談會上強調(diào)，過去的5年，京津冀協(xié)同發(fā)展總體上處于謀思路、打基礎、尋突破的階段，當前和今后一個時期進入到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關鍵階段，需要下更大氣力推進工作。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展進入攻堅克難關鍵期

“滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難”形象地描述了這一關鍵階段的特征，也說明了這一階段的挑戰(zhàn)性和任務的艱巨性。挑戰(zhàn)和機遇是相伴相生的，只有迎接挑戰(zhàn)才能抓住機遇。就目前情況來看，財政收入減少，GDP大幅下降，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型壓力加大，京津冀三地都面臨著巨大壓力和挑戰(zhàn)。

先看北京，五年來疏解非首都功能，外遷不符合首都發(fā)展的制造、零售、批發(fā)、運輸、倉儲等產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，疏解退出的一般制造業(yè)企業(yè)多達2600多家，疏解提升市場700多個。北京城市進入了減量發(fā)展時期，僅2018年就退出一般制造業(yè)企業(yè)656家，疏解提升市場和物流中心204個。2019年，還將退出300家以上一般制造業(yè)企業(yè)，疏解提升市場和物流中心66家。未來，在京央企及分支機構、金融業(yè)、高等院校也將列入外遷的名單。這樣做，一方面，北京的人口得到了有效控制，2017年末，北京全市人口減少了2.2萬人，實現(xiàn)了人口負增長。2018年末再減16.5萬人，徹底遏制了人口過快增長的勢頭，城鄉(xiāng)建設用地減量約34平方千米，建設面積減少1200多萬平方米，為充分發(fā)揮首都功能提供了空間。另一方面，產(chǎn)業(yè)、人口等經(jīng)濟要素的流出意味著地方財政的稅源在縮小，GDP、地方稅收的流失，使北京財政收入增速明顯放緩，在新的稅源沒有形成的情況下將對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財政收入造成重大影響。2018年，北京GDP并未出現(xiàn)下滑，增速保持在6.6%，但一般公共預算收入?yún)s出現(xiàn)了大幅“跳水”，從2015年的14.7%下降到只有6.1%，創(chuàng)下了十年來最低。2019年則是收支平衡最緊的一年，財政形勢尤為嚴峻，財政收支緊平衡的特征更加凸顯，北京的財政收入預計增幅是4%，支出僅增長2.2%。

再來看天津，進入新世紀以來，天津經(jīng)濟增速處于全國領先地位，增幅長期保持兩位數(shù)，從2003年到2012年的10年間，天津經(jīng)濟保持了每年15%的增長速度。在2018年1月3日召開的十一屆三次全會暨全市經(jīng)濟工作會議上，中共天津市委表示，“對天津來說，2018年是搶抓歷史性窗口期，闖關口、度關山，實現(xiàn)由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的生死攸關的一年”。當前天津經(jīng)濟處于負重前行、滾石上山、爬坡過坎的戰(zhàn)略性調(diào)整階段。究其原因，主要是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展中問題不斷積累的結(jié)果，嚴重依賴投資拉動、產(chǎn)業(yè)結(jié)構偏重偏舊、新動能嚴重不足、加之環(huán)境治理壓力加大和主動“擠水分”，使天津GDP增速驟然下降。作為典型的工業(yè)城市，多年來天津的經(jīng)濟發(fā)展主要依靠工業(yè)驅(qū)動，由于城市地位和地理區(qū)位條件非常適合布局大型石油化工產(chǎn)業(yè)，因此長期以來天津的工業(yè)產(chǎn)值很大一部分來自于石化產(chǎn)業(yè)。時至今日，石油化工依然是天津經(jīng)濟的支撐。石化工業(yè)一方面是天津經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，另一方面也是污染防治的重點和難點。據(jù)有關部門數(shù)據(jù)顯示，北京的大氣污染源主要是機動車，而天津、河北則主要是工業(yè)污染。2016年開始的中央環(huán)保督查，掀起了“環(huán)保風暴”，使很多高耗能高污染的重化工業(yè)企業(yè)直接被關停。2017年，環(huán)保政策更是密集出臺，環(huán)保督查力度、廣度也在不斷升級。針對京津冀周邊城市大氣污染問題，環(huán)保部多次提出指導方案，劃出了治理“京津冀大氣污染傳輸通道城市”，并將北京市、天津市、河北省8市列為重點限產(chǎn)城市。為了堅決貫徹中央的環(huán)保措施，天津關停2.1萬家“散亂污”企業(yè)。這一舉措，對改善京津冀區(qū)域的大氣環(huán)境作出了不小的貢獻，但也直接影響到了天津工業(yè)體系的上下游協(xié)同運作。據(jù)有關部門統(tǒng)計顯示，2017年天津的傳統(tǒng)優(yōu)勢行業(yè)——石油和天然氣開采業(yè)、汽車制造業(yè)、電氣機械和器材制造業(yè)合計造成天津市工業(yè)增加值回落3.6個百分點。加上新舊動能轉(zhuǎn)換青黃不接，2018年固定資產(chǎn)投資出現(xiàn)下降。

最后看河北，河北省目前經(jīng)濟總量不到其鄰居山東省的的一半。不僅如此，河北的污染問題依然凸顯，在全國空氣污染最嚴重的城市排行榜中，總少不了河北的城市。近幾年來，河北在主要產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力轉(zhuǎn)換、新舊動能轉(zhuǎn)換等方面都取得了一些新進展，獲得了一些新成效，也為經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構調(diào)整提供了一些動力。數(shù)據(jù)顯示，2013年以來，河北全省累計壓減煉鋼產(chǎn)能8223萬噸、煉鐵產(chǎn)能7529萬噸，鋼鐵企業(yè)由過去的123家減少到64家，大量水泥、煤炭、平板玻璃等過剩產(chǎn)能退出，數(shù)百家企業(yè)退城搬遷。到2017年，河北實現(xiàn)了“三個超越”，即裝備制造業(yè)首次超越鋼鐵業(yè)成為第一大支柱產(chǎn)業(yè)，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)增速超越傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)服務業(yè)對經(jīng)濟增長貢獻率超越第二產(chǎn)業(yè)。2018年，河北再次超額完成六大行業(yè)年度去產(chǎn)能任務，壓減退出煉鋼產(chǎn)能1230萬噸、煤炭1401萬噸、水泥313萬噸、平板玻璃810萬重量箱、焦炭517萬噸、火電55萬千瓦，鋼鐵“僵尸企業(yè)”全部出清。但是河北依然存在著結(jié)構偏重、投資不足和新動能不夠等問題，正處于轉(zhuǎn)型升級的關鍵期，調(diào)結(jié)構、促轉(zhuǎn)型、治污染，形勢依然嚴峻。

二、攻堅克難關鍵期的幾個著力點

如何抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)？筆者認為，根據(jù)黨中央對京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略部署，增強信心，狠抓落實，充分認識到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難階段的艱巨性，我們必須在以下三方面進行著力：

1.緊緊抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”。習近平總書記在提到京津冀協(xié)同發(fā)展時，反復強調(diào)緊緊抓住疏解北京非首都功能這個“牛鼻子”，京津冀協(xié)同發(fā)展的首要任務和戰(zhàn)略核心就是有序疏解北京非首都功能。疏解非首都功能是總書記為北京城市發(fā)展開出的“治病”處方，也是打開京津冀長期難以協(xié)同發(fā)展這把鎖的“金鑰匙”。習近平總書記要求，把握好“舍”和“得”的辯證關系，緊緊抓住疏解北京非首都功能這個“牛鼻子”，進一步優(yōu)化城市功能和空間結(jié)構布局。

為什么京津冀協(xié)同發(fā)展必須緊緊抓住疏解北京非首都功能這個“牛鼻子”？因為只有抓住了這個“牛鼻子”才能緩解北京城市壓力和優(yōu)化城市功能和空間結(jié)構布局，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的目標。疏解非首都功能，北京將由單一城市發(fā)展變成以首都為核心的城市群協(xié)同發(fā)展，首都突破了城市的界限，通過“兩翼”，即北京城市副中心和雄安新區(qū)，打破原有的格局，優(yōu)化了城市空間，形成了“一核”與“兩翼”布局;通過北京疏解功能的“舍”，獲得京津冀城市群協(xié)同發(fā)展的“得”。在優(yōu)化城市布局的同時，京津冀還將實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構和空間結(jié)構的調(diào)整，形成京津冀三地的定位和產(chǎn)業(yè)的合理對接，也就是在北京疏解非首都功能的同時，有效帶動天津、河北的產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級，向高端發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)的合理梯次和分工。疏解非首都功能，北京成為全國第一個“減量”發(fā)展的城市，這要求要素資源在京津冀更大范圍內(nèi)的合理配置，構建“一核兩翼”的聯(lián)動發(fā)展機制。為此，黨中央要求緊緊抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，解決好“都”與“城”、“舍”與“得”、“一核”與“兩翼”的關系，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展。因此可見，京津冀三地，應該在疏解非首都功能的戰(zhàn)略布局下，徹底打破“一畝三分地”思維定式，把握定位，抓住機遇。

2.準確把握京津冀三地發(fā)展的定位。中央在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中分別對北京、天津和河北進行了明確的定位，北京“四個中心”、天津“一基地三區(qū)”、河北“一基地三區(qū)”，要求北京建設成為全國科技創(chuàng)新中心、天津成為全國先進制造研發(fā)基地、河北成為全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地。這是頂層設計，指明了京津冀發(fā)展的方向和目標，我們必須準確把握。

依照中央的定位，北京城市的發(fā)展思路正在改變，從集聚資源求增長到疏解功能謀發(fā)展，減量發(fā)展、綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，成為首都追求高質(zhì)量發(fā)展的鮮明特征。作為首都，北京進入了減量創(chuàng)新高端發(fā)展的新時期。減量發(fā)展實現(xiàn)了要素資源在京津冀更大范圍的合理配置，是一場發(fā)展方式的重要變革。通過疏解非首都功能，北京將與天津、河北形成聯(lián)動發(fā)展機制。在“減量”的同時，北京作為高城市化率的特大城市，推動產(chǎn)業(yè)向高精尖發(fā)展，進而充分發(fā)揮全國科技創(chuàng)新中心的作用。隨著非首都功能的不斷疏解，北京城市更新步伐日益加快，一個全新的、創(chuàng)新發(fā)展的北京正在展開騰飛的翅膀。

建設全國先進制造研發(fā)基地，是中央對天津的定位，也是天津轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向。天津正在加快改變依賴傳統(tǒng)重化工業(yè)發(fā)展的局面，加快先進制造業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮濱海新區(qū)在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中的作用。濱海新區(qū)作為東部沿海區(qū)域面積最大的改革開放試驗區(qū)，擁有國家級開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、保稅港區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、自貿(mào)區(qū)、科技創(chuàng)新示范區(qū)，是國內(nèi)對外開放形態(tài)最為齊全的區(qū)域。2013年5月，習近平總書記深入濱海新區(qū)考察時強調(diào)，要以濱海新區(qū)為龍頭，積極調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推動產(chǎn)業(yè)集成集約集群發(fā)展。目前，濱海新區(qū)正在從過去以招商引資為主、外企和國企為主的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式，向注重平臺建設、注重培育和孵化創(chuàng)新企業(yè)、注重民營經(jīng)濟的新型產(chǎn)業(yè)模式轉(zhuǎn)變。當前，如何搭建產(chǎn)業(yè)支撐體系，引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，是濱海新區(qū)亟待解決的問題。發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，人才最為重要，想要留住真正的高科技人才，濱海新區(qū)還需要在交通、醫(yī)療、教育等社會服務和基礎設施方面進一步努力。近年來，包括濱?！嘘P村科技園、天津國際生物醫(yī)藥聯(lián)合研究院、國家動漫產(chǎn)業(yè)綜合示范園等在內(nèi)的多個生物醫(yī)藥、高端制造和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)項目落戶濱海新區(qū)。如何抓住京津冀協(xié)同發(fā)展的機遇，真正切實引進和利用北京的科研優(yōu)勢，也是擺在濱海新區(qū)面前的重大課題。

建成全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地，對于河北來說是一個重大挑戰(zhàn)。目前，河北是全國的重化工業(yè)省份，以“黑”“重”產(chǎn)業(yè)為主，鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃產(chǎn)量在全國都名列前茅。面對挑戰(zhàn)，河北提出，“黑”的產(chǎn)業(yè)要關，“重”的產(chǎn)業(yè)要去，把發(fā)展“綠”而“輕”的現(xiàn)代服務業(yè)等新經(jīng)濟作為供給側(cè)結(jié)構性改革的方向。依據(jù)中央對河北的定位，河北正在壯大現(xiàn)代物流業(yè)，扶持“互聯(lián)網(wǎng)+”等一大批新業(yè)態(tài)。經(jīng)過不懈的努力，河北在2017年發(fā)生歷史性變化，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構由過去的“二三一”升級為“三二一”，服務業(yè)對經(jīng)濟增長貢獻率達到65.5%，現(xiàn)代服務業(yè)作為經(jīng)濟增長“穩(wěn)定器”和結(jié)構調(diào)整“加速器”的作用持續(xù)增強。接下來，河北將實施現(xiàn)代服務業(yè)重點行業(yè)發(fā)展三年行動計劃，積極培育信息服務、現(xiàn)代物流、工業(yè)設計等新業(yè)態(tài)新模式，推動全域旅游和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，力爭到2020年服務業(yè)增加值占GDP比重達到48%左右。

3.在交通、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保三個重點領域發(fā)力。交通是基礎，只有實現(xiàn)了交通一體化才能使京津冀真正地協(xié)同起來。京津冀協(xié)同發(fā)展五年來，交通一體化不斷向廣度深度拓展，高速路網(wǎng)更加四通八達，軌道交通發(fā)展撐起“一小時生活圈”，人們已經(jīng)深刻感受到重大變化，“公交化”高鐵聯(lián)通三地，半小時、一小時生活圈讓三地成為一家?！败壍郎系募t利”不僅跑出了三地百姓出行的新速度，也迸發(fā)出區(qū)域協(xié)同發(fā)展的新動力。而先進的驗票模式、人性化的配套設施，更為人們的出行增加了一份便捷與溫暖。下一步，北京大興新機場正式投入使用，將形成圍繞機場的綜合交通體系，進一步提升京津冀交通一體化的水平。

京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同是關鍵，三地的定位需要在產(chǎn)業(yè)協(xié)同中得以實現(xiàn)，動力也要在產(chǎn)業(yè)協(xié)同中產(chǎn)生，因此需要重點發(fā)力。疏解北京非首都功能是京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的重要契機。通過疏解，不僅讓北京的資源要素在更大范圍內(nèi)進行優(yōu)化配置，而且調(diào)整了京津冀地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構，打破“一畝三分地”思維，企業(yè)在疏解中轉(zhuǎn)型升級，產(chǎn)業(yè)在承接中成群聚集，構建起了“創(chuàng)新共同體”，使協(xié)同重點項目落地生根，重大發(fā)展平臺加速崛起，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，讓京津冀這個創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長的新引擎，在全國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級中發(fā)揮更大的推動作用。目前，三地共同打造立足區(qū)域、服務全國、輻射全球的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的“路線圖”已經(jīng)清晰，促進產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移的一系列政策措施陸續(xù)出臺，產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展投資基金已實質(zhì)性運轉(zhuǎn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級重大項目得到了支持，產(chǎn)業(yè)“疏解—承接”正在有序進行。按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，三省市從全國生產(chǎn)力整體布局出發(fā)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位進一步明確，產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條加快理順，區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構持續(xù)優(yōu)化調(diào)整：北京聚焦“瘦身提質(zhì)”，“高精尖”經(jīng)濟結(jié)構逐步構建;天津推動“強身聚核”，先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)穩(wěn)步增長;河北則大力“健身增效”，產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整步伐加快。

環(huán)保是壓力和難點，也形成了倒逼機制，“倒逼”京津冀三地在環(huán)保領域重點發(fā)力。天津的增速下滑、河北的轉(zhuǎn)型迫切都在很大程度上來自于環(huán)保倒逼機制。因此，京津冀必須將壓力化為動力、難點化為機遇，把倒逼機制轉(zhuǎn)化為推動機制、被動轉(zhuǎn)型升級轉(zhuǎn)化為主動轉(zhuǎn)型升級。為了加強對京津冀大氣污染的治理，國務院專門設立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領導小組，生態(tài)環(huán)境部掛牌設立了京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局，該局負責京津冀及周邊地區(qū)的“六統(tǒng)一”——統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一監(jiān)測和統(tǒng)一應急，同時也承擔了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領導小組的日常工作。2018年6月27日，國務院印發(fā)了《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》，京津冀及周邊地區(qū)，包含北京，天津，河北石家莊、唐山、邯鄲、邢臺、保定、滄州、廊坊、衡水市以及雄安新區(qū)被劃定為重點區(qū)域。這一行動計劃不僅要求京津冀必須進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、嚴控“兩高”行業(yè)產(chǎn)能、強化“散亂污”企業(yè)綜合整治、深化工業(yè)污染治理，而且要求大力培育綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)、實施煤炭消費總量控制、加快發(fā)展清潔能源和新能源、優(yōu)化調(diào)整貨物運輸結(jié)構。

作者系中共北京市委黨校（北京行政學院）教授、北京高端服務業(yè)研究基地研究員

責任編輯：朱 健