閆 衍 袁海霞 汪苑暉

內(nèi)容提要：近年來，在宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力不減的大環(huán)境中，作為積極財(cái)政政策的重要組成部分，地方政府債券尤其是專項(xiàng)債是支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的重要資金來源，在穩(wěn)定基建投資、托底經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮著日益重要的作用。從地方政府債券的發(fā)展看，自2009年地方政府“前門”正式開啟以來，地方債進(jìn)入高速發(fā)展期，當(dāng)前存量規(guī)模逼近20萬億元，占GDP的比重超過20%，已成為全市場規(guī)模最大的券種。經(jīng)歷了十余年發(fā)展的地方債不僅為債市的快速擴(kuò)容做出了巨大貢獻(xiàn)，也在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)方面扮演著重要角色。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行態(tài)勢仍未出現(xiàn)根本扭轉(zhuǎn)、宏觀政策變中求穩(wěn)的總基調(diào)下，2019年政府工作報(bào)告提出，有效發(fā)揮地方政府債券作用，為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供資金支持，也為更好防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造條件，并且合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍。未來積極財(cái)政政策需持續(xù)發(fā)力，進(jìn)一步發(fā)揮地方債穩(wěn)投資及穩(wěn)增長的重要作用，同時(shí)進(jìn)一步推進(jìn)品種多樣化，彌補(bǔ)短板領(lǐng)域資金需求，助力積極財(cái)政政策更加有效。

引 言

近年來，在宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力不減的大環(huán)境中，作為積極財(cái)政政策的重要組成部分，地方政府債券尤其是專項(xiàng)債是支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的重要資金來源，在穩(wěn)定基建投資、托底經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮著日益重要的作用。從地方政府債券的發(fā)展看，2008年國際金融危機(jī)后，為有效緩解地方政府配套資金壓力，地方政府債券應(yīng)運(yùn)而生；隨后，財(cái)政部出臺(tái)《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》，首次提出發(fā)行地方政府債券，并明確以省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市政府為發(fā)行和償還主體，發(fā)行地方政府債券的“前門”正式開啟；此后，地方政府債券進(jìn)入高速發(fā)展期，當(dāng)前地方政府債券存量規(guī)模已逼近20萬億元，占GDP的比重超過20%，已成為全市場存量規(guī)模最大的債券品種。經(jīng)歷了十余年發(fā)展的地方政府債券不僅為債券市場的快速擴(kuò)容做出了較大貢獻(xiàn)，也在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)方面扮演著重要角色。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行態(tài)勢仍未出現(xiàn)根本扭轉(zhuǎn)、宏觀政策變中求穩(wěn)的總基調(diào)下，2019年政府工作報(bào)告提出，有效發(fā)揮地方政府債券作用，為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供資金支持，也為更好防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造條件，并且合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍。未來積極財(cái)政政策將持續(xù)發(fā)力，地方政府也將繼續(xù)加大“開前門”力度，地方政府債券的規(guī)模有望持續(xù)快速擴(kuò)容，有利于進(jìn)一步穩(wěn)定基建投資，發(fā)揮基建托底經(jīng)濟(jì)增長的重要作用，同時(shí)為彌補(bǔ)短板領(lǐng)域資金需求，地方政府債券的品種也將更趨多樣化，助力積極的財(cái)政政策更加有效。

一、地方債發(fā)展現(xiàn)狀：規(guī)模持續(xù)大增，品種日益豐富，推進(jìn)債市多元化

近年來，為對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力、維持當(dāng)前穩(wěn)增長與防風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)平衡，地方政府債務(wù)管理延續(xù)“大開前門、嚴(yán)堵后門”的工作思路，積極的財(cái)政政策持續(xù)發(fā)力，政策引導(dǎo)下地方政府債券不斷加大發(fā)行力度和規(guī)模，其中，專項(xiàng)債券占比持續(xù)提升，充分發(fā)揮了其補(bǔ)短板及穩(wěn)投資的重要作用。

（一）地方債現(xiàn)狀：存量占比快速攀升，積極財(cái)政政策下“開前門”力度加大，品種日益豐富

地方債存量規(guī)模持續(xù)增加，截至2019年5月31日，地方債存量規(guī)模在我國債券市場中的占比達(dá)到21.7%，占GDP的比重也超過20%，已成為全市場存量規(guī)模最大的券種。2008年國際金融危機(jī)后，為應(yīng)對(duì)危機(jī)的負(fù)面影響，國家出臺(tái)“四萬億”刺激政策，其中地方政府配套資金2.82萬億元；為有效解決地方政府配套資金壓力，國家允許地方政府發(fā)行地方政府債券，自2009年地方政府債券正式啟動(dòng)發(fā)行以來，其發(fā)行規(guī)模快速上升；2014年8月31日，新《預(yù)算法》正式規(guī)范了地方政府的合理舉債權(quán)，通過“開前門、堵偏門”規(guī)范地方政府融資行為；同年，國務(wù)院出臺(tái)43號(hào)文決定對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理；2015年，財(cái)政部225號(hào)文提出了限額管理的具體方法，地方債務(wù)總限額遵循由上而下的原則并根據(jù)經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)及逆周期調(diào)控等統(tǒng)籌確定。經(jīng)歷了十余年的規(guī)范化發(fā)展，地方債對(duì)推動(dòng)債市總量擴(kuò)容及品種多元化做出了較大貢獻(xiàn)，也為滿足地方發(fā)展需求、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。

圖1 地方政府債券存量規(guī)模占比

進(jìn)入2019年，宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力不減，積極的財(cái)政政策持續(xù)發(fā)力，地方政府“開前門”力度進(jìn)一步加大。十三屆人大七次會(huì)議授權(quán)國務(wù)院提前下達(dá)地方政府新增債務(wù)限額1.39萬億元，其中新增一般債務(wù)5800億元、專項(xiàng)債務(wù)8100億元，這一舉措使得地方債整體發(fā)行節(jié)奏大幅提前，打破了歷年1月零發(fā)行的紀(jì)錄；同時(shí)，3月政府工作報(bào)告提出有效發(fā)揮地方政府債券作用，2019年擬安排地方政府專項(xiàng)債券2.15萬億元，較上年增加8000億元，疊加新增一般債務(wù)限額9300億元，2019年新增地方政府債務(wù)限額總計(jì)3.08萬億元，較上年限額增加了9000億元，增速為14.7%。截至5月底，前五月地方債共發(fā)行1.93萬億元，遠(yuǎn)超上年及前年同期發(fā)行規(guī)模，已全部使用提前下達(dá)的新增債務(wù)限額，并完成全年新增債務(wù)限額的47.4%。

圖2 地方債月度發(fā)行規(guī)模

圖3 地方債務(wù)限額及增速

在快速擴(kuò)容的同時(shí)，地方債還呈現(xiàn)出債券期限趨于長期化、新增債券占比較高、品種日益豐富的發(fā)行特點(diǎn)。從發(fā)行期限看，當(dāng)前地方債發(fā)行以中長期債券品種為主，且期限趨于長期化。與上年同期相比，中長期債券品種（5年、7年、10年）占比由70%大幅升至87%，其中，10年期地方債占比從15%躍升至首位37%，且出現(xiàn)了15年期及以上的地方債品種，占比超過8%；而中短期限品種有明顯減少，3年及以下期限地方債占比由上年同期的30%下降至2019年的5%。從發(fā)行結(jié)構(gòu)看，當(dāng)前地方債發(fā)行以新增債券為主，2019年以來暫未發(fā)行置換債券。受上年債務(wù)置換工作大限影響，2018年上半年地方債發(fā)行均以置換債券為主，8月置換基本結(jié)束后，置換債券發(fā)行大幅減少，2019年暫未啟動(dòng)發(fā)行；在積極的財(cái)政政策推動(dòng)下，新增債券的占比不斷攀升，截至5月底，新增債券已發(fā)行1.46萬億元，十三屆人大七次會(huì)議授權(quán)國務(wù)院提前下達(dá)新增債務(wù)限額（1.39萬億元）已全部使用，并已完成全年新增債務(wù)限額（3.08萬億元）的47.4%。從發(fā)行品種看，專項(xiàng)債持續(xù)擴(kuò)容，品種也不斷創(chuàng)新，由最初的土儲(chǔ)、棚改和收費(fèi)公路三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化專項(xiàng)債品種逐步擴(kuò)展，目前已覆蓋扶貧開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)村振興、水利設(shè)施等較多領(lǐng)域，其中，投向重點(diǎn)短板領(lǐng)域的專項(xiàng)債品種占比不斷上升。

圖4 各期限地方債發(fā)行占比

圖5 地方債月度發(fā)行結(jié)構(gòu)

（二）專項(xiàng)債現(xiàn)狀：占比持續(xù)攀升，新增專項(xiàng)債近九成，債務(wù)壓力較大區(qū)域發(fā)行少

我國地方政府債券可細(xì)分為一般債券和專項(xiàng)債券，前者是地方政府為了緩解資金緊張或解決臨時(shí)經(jīng)費(fèi)不足而發(fā)行的債券，后者是地方政府為了籌集資金建設(shè)某專項(xiàng)具體工程而發(fā)行的債券。從歷年地方債發(fā)行品種看，一般債均占主要部分；但2019年以來，在積極財(cái)政政策的引導(dǎo)下，專項(xiàng)債快速擴(kuò)容，占比略超一般債，其中新增專項(xiàng)債占比接近九成。

1.發(fā)行規(guī)模：持續(xù)大幅擴(kuò)容，占比略超一般債

2018年下半年以來，伴隨8月財(cái)政部《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行工作的意見》（財(cái)庫〔2018〕72號(hào)）進(jìn)一步解除地方債發(fā)行的季度均衡限制，專項(xiàng)債于三季度集中發(fā)行，三季度共發(fā)行13965億元，較2017年同期（7766億元）增長了80%，占全年總規(guī)模的72%，且大幅高于一般債券。2018年底以來財(cái)政工作會(huì)議和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“較大幅度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)?！钡纫?，2019年專項(xiàng)債延續(xù)大幅擴(kuò)容的態(tài)勢。2019年政府工作報(bào)告提出今年擬安排地方政府專項(xiàng)債券2.15萬億元，較上年增加8000億元，積極的財(cái)政政策下專項(xiàng)債持續(xù)放量發(fā)行，前五月共發(fā)行專項(xiàng)債9696億元，占地方債總發(fā)行量的50.04%，已小幅超過一般債發(fā)行規(guī)模，較上年同期（2764億元）顯著增加6932億元；其中，新增專項(xiàng)債8598億元，占新增債券的58.9%。

圖6 一般債與專項(xiàng)債月度發(fā)行規(guī)模比較

2.發(fā)行結(jié)構(gòu)：新增專項(xiàng)債近九成，置換專項(xiàng)債零發(fā)行

從專項(xiàng)債發(fā)行結(jié)構(gòu)看，為進(jìn)一步提升積極財(cái)政政策的執(zhí)行效率，2018年下半年以來新增專項(xiàng)債不斷提速，在專項(xiàng)債中的規(guī)模占比持續(xù)上升，前五月新增專項(xiàng)債共發(fā)行8598億元，較上年同期零發(fā)行有較大突破，2019年以來發(fā)行的規(guī)模占專項(xiàng)債的比重也已接近九成；置換專項(xiàng)債自2018年8月債務(wù)置換大限過后僅在12月有少量發(fā)行，規(guī)模僅41億元，2019年暫無發(fā)行；再融資專項(xiàng)債規(guī)模始終不高，前五月發(fā)行1098億元，占比僅11%。從專項(xiàng)債務(wù)限額使用情況看，當(dāng)前新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模已全部完成了十三屆人大七次會(huì)議授權(quán)國務(wù)院提前下達(dá)的新增專項(xiàng)債務(wù)限額（8100億元），并完成了全年新增專項(xiàng)債務(wù)限額（2.15萬億元）的40%，仍有一定使用空間。

3.區(qū)域分布：債務(wù)壓力較大區(qū)域發(fā)行規(guī)模較少，債務(wù)限額使用程度較低

從地方債發(fā)行的區(qū)域分布看，各省市地方債發(fā)行與自身地方政府債務(wù)壓力存在一定關(guān)系，債務(wù)壓力較大的地區(qū)，分配到的新增債務(wù)限額相對(duì)較少，因此專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模也相應(yīng)減少。根據(jù)中誠信國際測算，我國部分地區(qū)負(fù)債水平過高，存在較高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2018年負(fù)債率（債務(wù)/GDP）超過歐盟60%警戒線的是青海及貴州，廣東、河南、江蘇等較低。從各省市專項(xiàng)債發(fā)行情況看，區(qū)域分化較為明顯。截至5月底，2019年專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模超過800億元的省份分別是廣東、江蘇、四川和山東，這些區(qū)域債務(wù)壓力相對(duì)較小，其中，廣東發(fā)行量超千億規(guī)模，位于所有?。ㄊ校┲?；但西藏、青海、寧夏、貴州、海南、內(nèi)蒙古及甘肅發(fā)行規(guī)模不足100億元，這些區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相比其他省份相對(duì)較重。

圖7 月度專項(xiàng)債發(fā)行結(jié)構(gòu)

圖8 前5月新增債務(wù)限額的使用情況

圖9 專項(xiàng)債發(fā)行區(qū)域分布① 因江西省暫未披露2018年地方政府債務(wù)余額，因此無法計(jì)算負(fù)債率。

從各省市專項(xiàng)債務(wù)限額使用情況看，不同地區(qū)對(duì)提前下發(fā)的新增專項(xiàng)債務(wù)額度的使用比例也存在明顯差異，使用比例較低的省份多為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較重的區(qū)域。截至5月底，已有19個(gè)省份全部使用了提前下達(dá)的新增專項(xiàng)債務(wù)限額，其中，遼寧、新疆、四川、廣東等7個(gè)省份新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模超過提前下達(dá)的新增專項(xiàng)債務(wù)限額，使用比例較高；而使用比例仍未達(dá)到100%以下的省份一定程度上與自身債務(wù)壓力有關(guān)，例如黑龍江、吉林、甘肅等，限額的使用效率相對(duì)較低。

圖10 2019年提前下達(dá)的地方政府新增專項(xiàng)債務(wù)限額使用情況① 因山東省、重慶市暫未披露2019年提前下達(dá)的新增專項(xiàng)債務(wù)限額規(guī)模，因此圖10暫未考慮兩省份的限額使用情況。

二、地方債對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響分析：助力財(cái)政政策更積極，持續(xù)發(fā)揮補(bǔ)短板與穩(wěn)投資作用

作為積極財(cái)政政策的重要組成部分，地方政府債券尤其是專項(xiàng)債是補(bǔ)短板與穩(wěn)投資的直接力量，已逐步成為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的必要著力點(diǎn)。加快地方債的發(fā)行有利于緩解地方政府資金壓力，保障重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求，同時(shí)進(jìn)一步發(fā)揮基建托底經(jīng)濟(jì)增長的作用，從而提升財(cái)政政策的實(shí)施效率，是積極財(cái)政政策更積極的重要體現(xiàn)。

（一）助力積極財(cái)政政策更積極

從廣義赤字率來看，地方政府專項(xiàng)債助力積極的財(cái)政政策更積極。財(cái)政赤字率是財(cái)政政策擴(kuò)張度的重要衡量指標(biāo)，2019年政府工作報(bào)告中，財(cái)政赤字率目標(biāo)為2.8%，比上年預(yù)算高0.2個(gè)百分點(diǎn)；財(cái)政赤字2.76萬億元，較上年預(yù)期目標(biāo)和實(shí)際發(fā)生的赤字高3800億元，其中中央財(cái)政赤字1.83萬億元、地方財(cái)政赤字9300億元。上述赤字率僅僅就一般公共預(yù)算而言，而地方政府專項(xiàng)債務(wù)收支在政府性基金預(yù)算中體現(xiàn)，且專項(xiàng)債的發(fā)行可視為積極財(cái)政政策的有機(jī)組成部分，其募集資金均用于擴(kuò)大投資與支出，同樣是財(cái)政擴(kuò)張性的表現(xiàn)，因此，狹義的財(cái)政赤字率低估了當(dāng)前財(cái)政政策的擴(kuò)張程度。若將專項(xiàng)債額度（2.15萬億元）考慮在內(nèi)，2019年更為廣義的赤字率［（財(cái)政赤字+專項(xiàng)債額度）/GDP］將達(dá)到4.98%，較2018年提升了0.84個(gè)百分點(diǎn)，因此，在專項(xiàng)債的助力下，財(cái)政積極力度顯著加大。

圖11 考慮新增專項(xiàng)債后的赤字率接近5%

（二）發(fā)揮穩(wěn)基建與補(bǔ)短板的重要作用

積極的財(cái)政政策要求下，地方債成為穩(wěn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與補(bǔ)短板的主力軍。2018年10月31日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》明確提出聚焦脫貧攻堅(jiān)、鐵路、公路、水運(yùn)、機(jī)場、水利、能源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)民生等重點(diǎn)領(lǐng)域短板，加快推進(jìn)已納入規(guī)劃的重大項(xiàng)目；2019年政府工作報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍”，專項(xiàng)債籌集資金將更多用于支持重大在建項(xiàng)目和補(bǔ)短板領(lǐng)域。第一，支持打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，包括“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目、污染防治項(xiàng)目；第二，支持重大發(fā)展戰(zhàn)略，如雄安新區(qū)建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)等；第三，支持重大項(xiàng)目建設(shè)，包括棚戶區(qū)改造、鐵路和公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施、重大水利設(shè)施、鄉(xiāng)村振興等公益性項(xiàng)目建設(shè)，并將重點(diǎn)支持在建項(xiàng)目續(xù)建。為更有力地推進(jìn)積極的財(cái)政政策，地方政府債將擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資及最大限度補(bǔ)齊短板，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的重要基礎(chǔ)。

從地方債的發(fā)行結(jié)構(gòu)看，項(xiàng)目收益專項(xiàng)債已成為主要發(fā)行成分，短板領(lǐng)域品種加速發(fā)行。相比普通專項(xiàng)債，項(xiàng)目收益專項(xiàng)債更為封閉、獨(dú)立，發(fā)行用途均用作新增，項(xiàng)目收益專項(xiàng)債所對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目，必須能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入且能夠完全覆蓋還本付息的規(guī)模。據(jù)中誠信國際統(tǒng)計(jì)，截至5月底，目前共計(jì)發(fā)行2.06萬億元項(xiàng)目收益專項(xiàng)債，其中2019年已發(fā)行7993億元項(xiàng)目收益專項(xiàng)債，占專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模的82%，占新增專項(xiàng)債的93%。從項(xiàng)目分類看①由于普通專項(xiàng)債未詳盡披露項(xiàng)目內(nèi)容，本文只考慮項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的投向領(lǐng)域。，自始發(fā)當(dāng)月至今，與土地儲(chǔ)備相關(guān)的項(xiàng)目收益?zhèn)?guī)模最大，當(dāng)前已發(fā)行超過萬億，但占比持續(xù)下滑，從2018年6月的91.5%下降為當(dāng)前的47.5%；值得注意的是，投向重點(diǎn)短板領(lǐng)域的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債占比不斷上升，涵蓋補(bǔ)短板領(lǐng)域的其他項(xiàng)目收益?zhèn)谋戎剌^2018年10月底101號(hào)文發(fā)布前上升7個(gè)百分點(diǎn)，且當(dāng)前發(fā)行規(guī)模已經(jīng)大幅超過前期居第三位的收費(fèi)公路專項(xiàng)債。

圖12 月度項(xiàng)目收益?zhèn)靶略鰧ｍ?xiàng)債規(guī)模

圖13 項(xiàng)目收益專項(xiàng)債發(fā)行品種占比變化

（三）對(duì)投資的拉動(dòng)作用逐漸明顯

在一系列支持政策護(hù)航下，地方債發(fā)行明顯提速，對(duì)穩(wěn)投資的支撐及拉動(dòng)作用漸趨明顯。地方債中的專項(xiàng)債納入政府性基金預(yù)算管理，對(duì)應(yīng)支出類別除土地出讓金相關(guān)支出外，其余涉及交通設(shè)施、水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等支出均與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)，因此，新增專項(xiàng)債是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的重要來源。由于普通專項(xiàng)債未詳盡披露項(xiàng)目內(nèi)容，暫以項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的資金投向及規(guī)模來估算專項(xiàng)債對(duì)基建投資的撬動(dòng)規(guī)模，對(duì)1-5月基建投資的拉動(dòng)作用估算如下：

首先，根據(jù)固定資產(chǎn)投資范圍，土地開發(fā)的前期作業(yè)即土地一級(jí)開發(fā)并不計(jì)入固定資產(chǎn)投資，因此存量規(guī)模最大的土儲(chǔ)專項(xiàng)債暫無法成為拉動(dòng)基建的主力，不計(jì)入估算范圍，剩余資金主要投向基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)領(lǐng)域，如棚戶區(qū)改造、收費(fèi)公路、軌道交通等。以此估算，2018年新增專項(xiàng)債（1.33萬億元）中投入基建項(xiàng)目的資金規(guī)模約7763億元；2019年前五月新增專項(xiàng)債（0.86萬億元）中投入基建項(xiàng)目的資金規(guī)模約5655億元。

其次，從項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的另兩大品種看，棚改項(xiàng)目中資本金投入量偏低，新增項(xiàng)目中多依靠專項(xiàng)債的資金支持，專項(xiàng)債占比在35%-65%之間；而收費(fèi)公路項(xiàng)目基本采用項(xiàng)目資本金+專項(xiàng)債的模式運(yùn)作，專項(xiàng)債在其中占比為45%-60%；綜合這兩類存量規(guī)模較大的專項(xiàng)債，粗略估算專項(xiàng)債在項(xiàng)目投資中的占比約為40%-62.5%。若按該比例估算對(duì)基建的撬動(dòng)乘數(shù)約為1.6倍-2.5倍，因此，2018年全年專項(xiàng)債能撬動(dòng)的基建投資規(guī)模約為1.2萬億元-1.9萬億元，2019年前五月專項(xiàng)債能撬動(dòng)的基建投資約為0.9萬億元-1.4萬億元；若按近五年基建投資在固定資產(chǎn)投資中的平均占比25%估算，前五月專項(xiàng)債能撬動(dòng)的總投資規(guī)模約為3.6萬億元-5.6萬億元，超過2018年全年投資撬動(dòng)規(guī)模（5萬億元-7.6萬億元）的70%。伴隨未來專項(xiàng)債的持續(xù)大幅擴(kuò)容，對(duì)穩(wěn)投資的作用將更為顯著。

三、展望：重點(diǎn)短板領(lǐng)域加速推進(jìn)，投資撬動(dòng)規(guī)模有望翻倍

為進(jìn)一步落實(shí)積極財(cái)政政策、緩解地方政府基建資金壓力、持續(xù)發(fā)揮地方債尤其是專項(xiàng)債補(bǔ)短板及穩(wěn)投資的作用，年內(nèi)地方債將持續(xù)快速擴(kuò)容，重點(diǎn)短板領(lǐng)域項(xiàng)目收益?zhèn)矊⒓涌焱七M(jìn)。全年專項(xiàng)債發(fā)行目標(biāo)或?qū)⑻崴僦寥径韧瓿?，未來兩個(gè)季度內(nèi)專項(xiàng)債仍將不斷加快發(fā)行，對(duì)基建投資及總投資的撬動(dòng)作用也將進(jìn)一步顯現(xiàn)。

（一）發(fā)展趨勢：項(xiàng)目收益?zhèn)焖贁U(kuò)容，品種更加豐富，重點(diǎn)短板領(lǐng)域有望加快推進(jìn)

以2014年新《預(yù)算法》及43號(hào)文的出臺(tái)為標(biāo)志，地方政府債務(wù)管理進(jìn)入規(guī)范期，融資平臺(tái)逐漸與政府信用剝離。伴隨地方政府融資行為的進(jìn)一步規(guī)范，增加法定債務(wù)的規(guī)模是有效防范化解隱性債務(wù)的必要手段，考慮到地方政府隱性債務(wù)壓力下“開前門、堵后門”的政策需要，地方債尤其是專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模將大幅增加，其中，以項(xiàng)目收益專項(xiàng)債為主的新增專項(xiàng)債將快速擴(kuò)容，且專項(xiàng)債有明確的償還來源，所有立項(xiàng)、發(fā)行、還款過程均納入現(xiàn)行的預(yù)算收支表內(nèi)，更能有效隔離風(fēng)險(xiǎn)。未來在隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)防控下，專項(xiàng)債將逐漸替代以往融資平臺(tái)在基建和公共服務(wù)等領(lǐng)域的地方政府融資功能，對(duì)緩釋地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有重要意義。

2017年以來，財(cái)政部陸續(xù)推出土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路和棚戶區(qū)改造三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化專項(xiàng)債品種，并首次提出中國版“市政項(xiàng)目收益專項(xiàng)債”；同年12月，首單軌道交通專項(xiàng)債問世，開創(chuàng)專項(xiàng)債項(xiàng)目收益與融資自求平衡及市場化發(fā)行的先河；此后，專項(xiàng)債資金投向范圍繼續(xù)擴(kuò)大，隨著地方政府專項(xiàng)債品種不斷創(chuàng)新，目前已覆蓋扶貧開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)村振興、水利設(shè)施、污水處理、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域，專項(xiàng)債資金的使用范圍和靈活性顯著提高。截至當(dāng)前，項(xiàng)目收益專項(xiàng)債發(fā)行仍以土儲(chǔ)為主，從項(xiàng)目收益?zhèn)贩N分布看，土儲(chǔ)類項(xiàng)目收益?zhèn)急葹?7.4%，而其他品種例如鄉(xiāng)村振興扶貧、市政城鄉(xiāng)發(fā)展基建、環(huán)保、社區(qū)建設(shè)、民生保障等短板領(lǐng)域所占比例雖不斷上升，但絕對(duì)水平仍較小，僅略超10%。

目前專項(xiàng)債的整體規(guī)模及品種范圍已無法完全滿足地方在基建投資和改善民生等領(lǐng)域的資金需求，為進(jìn)一步落實(shí)積極財(cái)政政策，國家大力推進(jìn)專項(xiàng)債發(fā)行，以緩解地方政府基建資金壓力，持續(xù)發(fā)揮專項(xiàng)債補(bǔ)短板作用。2018年10月31日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》，明確提出要聚焦脫貧攻堅(jiān)、鐵路、公路水運(yùn)、機(jī)場、水利、能源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)民生等重點(diǎn)領(lǐng)域短板，加快推進(jìn)已納入規(guī)劃的重大項(xiàng)目；2019年政府工作報(bào)告指出，有效發(fā)揮地方政府債券作用，為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供資金支持，并且合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍；在結(jié)構(gòu)性寬信用政策環(huán)境下，項(xiàng)目收益專項(xiàng)債品種仍將不斷創(chuàng)新，年內(nèi)發(fā)行規(guī)模及試點(diǎn)范圍有望進(jìn)一步擴(kuò)大，尤其在重點(diǎn)短板領(lǐng)域?qū)⒓涌焱七M(jìn)。

（二）規(guī)模預(yù)測：新增專項(xiàng)債仍將持續(xù)提速，考慮留存額度后的可發(fā)行規(guī)模大幅提升

自2018年下半年以來，地方債發(fā)行不斷提速，2019年前五月已全部完成提前下達(dá)的新增額度，且全年未使用的新增債務(wù)額度也只余下不到六成，其中新增一般債已完成全年限額的64.5%，新增專項(xiàng)債已完成40%?？紤]到1月9日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署加快發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券，力爭9月底前基本發(fā)行完畢，避免出現(xiàn)重點(diǎn)項(xiàng)目融資困難的情況，全年專項(xiàng)債發(fā)行目標(biāo)或?qū)⑻崴僦寥径韧瓿伞Ｒ虼?，年?nèi)地方債尤其是專項(xiàng)債仍將不斷加快發(fā)行，且發(fā)行速度及規(guī)模將明顯高于一般債。分類來看：

1.置換專項(xiàng)債：全年最大規(guī)模為3151億元，前五月暫無發(fā)行

根據(jù)財(cái)政部最新公布數(shù)據(jù)，截至2019年4月末，非政府債券形式存量政府債務(wù)尚余3151億元；《2019年政府工作報(bào)告》提出“繼續(xù)發(fā)行一定數(shù)量的地方政府置換債券，減輕地方利息負(fù)擔(dān)”，該部分存量政府債務(wù)或在年內(nèi)全面完成置換，因此，預(yù)計(jì)年內(nèi)置換債券仍將發(fā)行3151億元；若全以專項(xiàng)債券形式發(fā)行，則置換專項(xiàng)債最大規(guī)模將為3151億元。

2.再融資專項(xiàng)債：全年最大規(guī)模0.6萬億元，年內(nèi)剩余規(guī)模約0.5萬億元

根據(jù)財(cái)政部在《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財(cái)庫〔2018〕61號(hào)）對(duì)再融資債券的提及，再融資債券主要用于償還部分到期地方政府債券本金。因此，對(duì)再融資債券發(fā)行規(guī)模的預(yù)測以該年地方債到期量為基礎(chǔ)。2019年全年地方政府債到期量為13151.87億元，其中一般債券到期7127.09億元，專項(xiàng)債券到期4280.5億元，2015年前未區(qū)分一般及專項(xiàng)的債券到期1744.3億元，因此，全年再融資專項(xiàng)債最大規(guī)模為0.6萬億元，前五月已發(fā)行1098億元，預(yù)計(jì)年內(nèi)再融資專項(xiàng)債剩余發(fā)行規(guī)模約為0.5萬億元。

3.新增專項(xiàng)債：限額剩余1.29萬億元，若考慮上年留存額度，年內(nèi)仍可發(fā)行2.52萬億元

新增債券可分為一般債券和專項(xiàng)債券。新增一般債券受預(yù)算赤字約束，2019年新增一般債限額為0.93萬億元，前五月已發(fā)行5998億元，年內(nèi)還余3302億元，預(yù)計(jì)新增一般債發(fā)行或?qū)②呌谄骄彙?/p>

新增專項(xiàng)債部分，全年新增專項(xiàng)債限額為2.15萬億元，截至5月底，已發(fā)行8598億元，額度還余1.29萬億元未使用，考慮到1月9日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署加快發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券，力爭9月底前基本發(fā)行完畢，避免出現(xiàn)重點(diǎn)項(xiàng)目融資困難的情況，全年專項(xiàng)債發(fā)行目標(biāo)或?qū)⑻崴僦寥径韧瓿?，預(yù)計(jì)年內(nèi)新增專項(xiàng)債發(fā)行速度將大幅超過新增一般債。

若考慮使用上年專項(xiàng)債留存額度，實(shí)際可發(fā)行的新增專項(xiàng)債將大幅提升。由于專項(xiàng)債納入基金預(yù)算，不列赤字，在預(yù)算管理上不同于地方政府一般債，存在調(diào)用歷史遺留額度的可能性，2018年財(cái)政部34號(hào)文提出“積極利用上年末專項(xiàng)債務(wù)未使用的限額”，2018年底仍剩余1.23萬億元專項(xiàng)債額度。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)仍面臨下行壓力，大力推動(dòng)專項(xiàng)債的發(fā)行依然是托底基建投資和穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的重要途徑，積極使用上年留存額度，有利于進(jìn)一步提升財(cái)政政策的實(shí)施效率，發(fā)揮基建托底經(jīng)濟(jì)增長的作用。因此，若考慮使用上年留存額度，則全年可發(fā)行新增專項(xiàng)債規(guī)模將達(dá)到3.38萬億元，較2.15萬億元限額增加了57%，年內(nèi)還余2.52萬億元新增專項(xiàng)債待發(fā)行。

表2 2019年地方債發(fā)行結(jié)構(gòu)預(yù)測 單位：萬億元

（三）投資撬動(dòng)規(guī)模估算：全年總投資撬動(dòng)規(guī)模有望較上年翻倍

在積極財(cái)政政策持續(xù)發(fā)力的背景下，地方債尤其是專項(xiàng)債將延續(xù)高速發(fā)行態(tài)勢，專項(xiàng)債持續(xù)拉動(dòng)基建投資，對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，但由于項(xiàng)目資本金到位壓力，前期托底基建投資效果并不顯著。6月初，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，此次《通知》的出臺(tái)彌補(bǔ)了上述不足，“允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金”，此舉將進(jìn)一步推動(dòng)專項(xiàng)債發(fā)揮穩(wěn)投資及穩(wěn)增長的重要作用，專項(xiàng)債對(duì)基建投資的拉動(dòng)效果或?qū)⒂兴纳啤Ｒ虼耍槍?duì)專項(xiàng)債能撬動(dòng)的基建投資規(guī)模，我們綜合考慮了2019年地方政府新增專項(xiàng)債限額及2018年專項(xiàng)債留存額度，基于對(duì)項(xiàng)目性質(zhì)以及項(xiàng)目資本金比例的分析及估算，從《通知》落地前后專項(xiàng)債對(duì)基建投資的拉動(dòng)作用的變化出發(fā)，從留存額度的使用與否兩個(gè)角度分別進(jìn)行了全年專項(xiàng)債對(duì)基建投資及總投資撬動(dòng)規(guī)模的估算，結(jié)果如下：

1.不使用上年專項(xiàng)債留存額度：全年基建投資撬動(dòng)規(guī)模約2萬億元-3萬億元，拉動(dòng)基建投資4.5-6.3個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)名義GDP增速0.9-1.2個(gè)百分點(diǎn)

若以全年地方政府專項(xiàng)債新增限額2.15萬億元進(jìn)行估算，2019年全年專項(xiàng)債能拉動(dòng)基建投資的規(guī)模為2萬億元-3萬億元，接近2018年全年基建投資撬動(dòng)規(guī)模（1.2萬億元-1.9萬億元）的2倍；若按近五年基建投資在固定資產(chǎn)投資中的平均占比25%估算，全年專項(xiàng)債能撬動(dòng)的總投資規(guī)模約為8萬億元-12萬億元，接近2018年全年投資撬動(dòng)規(guī)模（5萬億元-7.6萬億元）的2倍。若按照2018年基建總投資規(guī)模17.6萬億元測算，全年專項(xiàng)債拉動(dòng)的基建投資增量（0.8萬億元-1.1萬億元）可以拉動(dòng)基建投資4.5-6.3個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)名義GDP增速的拉動(dòng)將在0.9-1.2個(gè)百分點(diǎn)；其中，《通知》落地后作為補(bǔ)充資本金的專項(xiàng)債可以拉動(dòng)基建投資1.0-1.4個(gè)百分點(diǎn)的增長，對(duì)名義GDP增速的拉動(dòng)在0.2個(gè)百分點(diǎn)左右。具體從三部分來看：

（1）2019年前5月專項(xiàng)債對(duì)基建投資的整體撬動(dòng)規(guī)模：0.9萬億元-1.4萬億元

（2）《通知》落地后，年內(nèi)專項(xiàng)債作為補(bǔ)充資本金對(duì)基建投資撬動(dòng)規(guī)模：1800億元-2520億元

針對(duì)“允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金”，《通知》同時(shí)提出了兩個(gè)滿足條件：一是要符合“中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目”；二是評(píng)估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入需要具備融資條件。總體而言，對(duì)于符合“重大項(xiàng)目”特征且盈利包括政府盈利及社會(huì)盈利的項(xiàng)目才符合“專項(xiàng)債資本金+市場化融資”模式的要求，才能將專項(xiàng)債用于補(bǔ)充項(xiàng)目資本金。

從《通知》要求的滿足條件分析，投向基建領(lǐng)域的項(xiàng)目中棚改項(xiàng)目的主要收益歸政府，社會(huì)盈利性較低，因此，理論上除土儲(chǔ)外，棚改項(xiàng)目也不符合專項(xiàng)債補(bǔ)充資本金的要求。此外，結(jié)合項(xiàng)目的本息覆蓋倍數(shù)（項(xiàng)目收益對(duì)于專項(xiàng)債融資的覆蓋倍數(shù)達(dá)到1.25①覆蓋倍數(shù)估算方法：假設(shè)專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金（比例為20%）的同時(shí)增加了市場化配套融資，并通過銀行貸款方式（10年期、5%年利率）償還，貸款償還本息與專項(xiàng)債融資（以10年發(fā)行期為限，專項(xiàng)債票息率為4%）的覆蓋倍數(shù)約為1.25。），符合《通知》要求的項(xiàng)目大多集中在了收費(fèi)公路、軌道交通、水資源等基建和環(huán)保性質(zhì)項(xiàng)目。從2019年1-5月已發(fā)行的0.86萬億元新增專項(xiàng)債來看，符合要求的項(xiàng)目占比不到7%。以此估算，《通知》落地后，年內(nèi)剩余的1.3萬億元的新增專項(xiàng)債中大概有不到900億元的專項(xiàng)債可以用于補(bǔ)充項(xiàng)目資本金。但在積極財(cái)政政策持續(xù)發(fā)力的背景下，疊加《通知》的利好影響，符合要求的項(xiàng)目比例或有所上升，估算年內(nèi)剩余新增專項(xiàng)債中將有900億元左右的專項(xiàng)債用于補(bǔ)充項(xiàng)目資本金。

其次，目前鐵路、公路資本金比例要求不低于20%，根據(jù)中誠信國際統(tǒng)計(jì)，在2019年發(fā)行且披露了項(xiàng)目資本金比例的新增專項(xiàng)債中，上述符合要求的項(xiàng)目資本金比例等大多集中在35%-50%之間（均值為37%）。若按該比例估算對(duì)基建的撬動(dòng)乘數(shù)約為2倍-2.8倍，拉動(dòng)基建投資總資金在1800億元-2520億元。

（3）《通知》落地后，年內(nèi)專項(xiàng)債作為配套融資對(duì)基建投資的撬動(dòng)規(guī)模：0.9萬億元-1.4萬億元

結(jié)合上述兩部分測算，《通知》落地后，專項(xiàng)債作為項(xiàng)目配套融資部分的規(guī)模應(yīng)為新增專項(xiàng)債中扣除了土儲(chǔ)以及用于補(bǔ)充資本金的部分，估算年內(nèi)土儲(chǔ)占比為50%，則這一部分能撬動(dòng)基建投資的新增專項(xiàng)債規(guī)模為5600億元左右。此外，剩余項(xiàng)目性質(zhì)的資本金比例大約為40%-60%，若按該比例估算對(duì)基建的撬動(dòng)乘數(shù)約為1.7倍-2.5倍，拉動(dòng)基建投資約0.9萬億元-1.4萬億元。

2.考慮上年專項(xiàng)債留存額度：全年基建投資撬動(dòng)規(guī)模約3萬億元-4.6萬億元，拉動(dòng)基建投資10-15個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)名義GDP增速2-3個(gè)百分點(diǎn)

若考慮使用上年專項(xiàng)債留存額度1.23萬億元，則全年實(shí)際可發(fā)新增專項(xiàng)債規(guī)模為3.38萬億元，2019年全年專項(xiàng)債能拉動(dòng)基建投資的規(guī)模為3萬億元-4.6萬億元，超過2018年全年基建投資撬動(dòng)規(guī)模（1.2萬億元-1.9萬億元）的2倍；若按近五年基建投資在固定資產(chǎn)投資中的平均占比25%估算，全年專項(xiàng)債能撬動(dòng)的總投資規(guī)模約為12萬億元-18.4萬億元，超過2018年全年投資撬動(dòng)規(guī)模（5萬億元-7.6萬億元）的2倍。若按照2018年基建總投資規(guī)模17.6萬億元測算，全年專項(xiàng)債拉動(dòng)的基建投資增量（1.8萬億元-2.7萬億元）可以拉動(dòng)基建投資10-15個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)名義GDP增速的拉動(dòng)將在2-3個(gè)百分點(diǎn)；其中，《通知》落地后作為補(bǔ)充資本金的專項(xiàng)債可以拉動(dòng)基建投資2-2.7個(gè)百分點(diǎn)的增長，對(duì)名義GDP增速的拉動(dòng)在0.3-0.5個(gè)百分點(diǎn)。具體估算方法與上述類似，從三部分來看：

表3 專項(xiàng)債對(duì)基建投資及經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用（未考慮上年留存額度）

（1）2019年前5月專項(xiàng)債對(duì)基建投資的整體撬動(dòng)規(guī)模：0.9萬億元-1.4萬億元

（2）《通知》落地后，年內(nèi)專項(xiàng)債作為補(bǔ)充資本金對(duì)基建投資撬動(dòng)規(guī)模：3400億元-4760億元

若考慮使用上年專項(xiàng)債留存額度1.23萬億元，則全年實(shí)際可發(fā)新增專項(xiàng)債規(guī)模為3.38萬億元，在《通知》落地后，年內(nèi)新增專項(xiàng)債可發(fā)行2.52萬億元，按7%比例估算大概有1700億元左右的專項(xiàng)債可以用于補(bǔ)充項(xiàng)目資本金。其次，按上述對(duì)基建的撬動(dòng)乘數(shù)約為2倍-2.8倍，拉動(dòng)基建投資總資金在3400億元-4760億元。

（3）《通知》落地后，年內(nèi)專項(xiàng)債作為配套融資對(duì)基建投資的撬動(dòng)規(guī)模：1.8萬億元-2.7萬億元

結(jié)合上述兩部分測算，《通知》落地后，專項(xiàng)債作為項(xiàng)目配套融資部分的規(guī)模應(yīng)為新增專項(xiàng)債中扣除了土儲(chǔ)以及用于補(bǔ)充資本金的部分，估算年內(nèi)土儲(chǔ)占比為50%，則這一部分能撬動(dòng)基建投資的新增專項(xiàng)債規(guī)模為1.09萬億元左右。其次，按剩余項(xiàng)目性質(zhì)的資本金比例40%-60%估算對(duì)基建的撬動(dòng)乘數(shù)約為1.7倍-2.5倍，拉動(dòng)基建投資約1.8萬億元-2.7萬億元。

四、結(jié) 語

近年來，在宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力不減的大環(huán)境中，政策在穩(wěn)增長與防風(fēng)險(xiǎn)中動(dòng)態(tài)求穩(wěn)?！耙苑€(wěn)應(yīng)變”的宏觀政策思路下，穩(wěn)投資成為當(dāng)前政策的重中之重，其中基建投資是短期內(nèi)穩(wěn)投資、托底經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)。作為積極財(cái)政政策的重要組成部分，地方政府債券在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要角色，尤其是專項(xiàng)債券，已成為支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的重要資金來源，在穩(wěn)定基建投資、托底經(jīng)濟(jì)增長方面也發(fā)揮著日益重要的作用。在當(dāng)前積極財(cái)政政策的引導(dǎo)下，地方政府不斷加大“開前門”力度，地方政府債券持續(xù)快速擴(kuò)容，其中，專項(xiàng)債券的占比也顯著提升，助力積極財(cái)政政策更加有效的同時(shí)，也發(fā)揮著補(bǔ)短板、穩(wěn)投資及穩(wěn)增長的作用，對(duì)基建投資及總投資的撬動(dòng)效應(yīng)已逐漸顯現(xiàn)。

表4 專項(xiàng)債對(duì)基建投資及經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用（考慮上年留存額度）

為進(jìn)一步落實(shí)積極的財(cái)政政策、緩解地方政府基建資金壓力、持續(xù)發(fā)揮地方債對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的托底作用，年內(nèi)地方債仍將延續(xù)快速擴(kuò)容的態(tài)勢，重點(diǎn)短板領(lǐng)域項(xiàng)目收益專項(xiàng)債也將繼續(xù)加快推進(jìn)。與此同時(shí)，考慮到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)仍面臨下行壓力，大力推動(dòng)專項(xiàng)債的發(fā)行依然是穩(wěn)定基建投資的重要途徑，因此，需提高專項(xiàng)債限額的使用效率，進(jìn)一步提升積極財(cái)政政策的實(shí)施效率；此外，可積極利用上年留存額度，考慮上年留存額度的使用后，專項(xiàng)債能撬動(dòng)的投資規(guī)模接近未使用留存額度的專項(xiàng)債撬動(dòng)規(guī)模的2倍，并且有望接近2018年專項(xiàng)債撬動(dòng)投資規(guī)模的3倍，有利于更好地發(fā)揮地方政府債券尤其是專項(xiàng)債對(duì)基建投資及總投資的撬動(dòng)作用，以便更加有效地托底經(jīng)濟(jì)增長。