《財政支出結(jié)構(gòu)固化問題研究》課題組

內(nèi)容提要：當(dāng)前，我國財政支出結(jié)構(gòu)固化問題比較突出，財政資金分配結(jié)構(gòu)僵化，缺少統(tǒng)籌、優(yōu)化的空間和彈性，財政支出安排受到既得利益的牽扯而偏離政策方向和優(yōu)先順序，導(dǎo)致政策難以執(zhí)行落實，沒有績效或績效欠佳。在我國經(jīng)濟形勢穩(wěn)中有變、財政收入增速下行的背景下，支出結(jié)構(gòu)固化會進一步加劇收支矛盾，導(dǎo)致風(fēng)險在財政系統(tǒng)中不斷累積，長此以往會對經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定造成不利影響。財政支出結(jié)構(gòu)固化原因有治理機制不健全、“掛鉤”和相關(guān)體制因素影響、預(yù)算績效管理不到位等。因此，打破固化格局、調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，需要從決策、制度、技術(shù)三個層面分別施策：在決策層面，應(yīng)當(dāng)理順政府、市場和社會三維治理主體間的關(guān)系，處理好政府間和部門間的財政治理關(guān)系，完善預(yù)算治理結(jié)構(gòu)，提升預(yù)算決策水平；在制度層面，應(yīng)著力實現(xiàn)預(yù)算管理制度的創(chuàng)新，打破誘發(fā)支出結(jié)構(gòu)固化的“掛鉤”、專款專用等制度藩籬；在技術(shù)層面，應(yīng)當(dāng)強化預(yù)算編制過程中的零基預(yù)算思維，完善支出績效管理制度，防止固化問題的延續(xù)或再生。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟運行穩(wěn)中有變，在經(jīng)濟增速放緩、減稅降費力度加大的背景下，財政收入增量空間縮小而支出壓力不減，財政收支矛盾進一步凸顯。打破財政支出結(jié)構(gòu)固化格局、提高政府預(yù)算調(diào)整彈性、提升財政資金使用效益，既是當(dāng)前實現(xiàn)財政收支良性循環(huán)的必然選擇，是積極財政政策加力提效的重要方面，也是落實全面實施預(yù)算績效管理的應(yīng)有之義。習(xí)總書記講過，“改革就要對權(quán)力和利益進行調(diào)整”。打破財政支出結(jié)構(gòu)固化，就要打破財政支出背后不合理的利益格局，努力實現(xiàn)政府治理、預(yù)算管理等方面的制度創(chuàng)新，提升財政資金使用效益，防止風(fēng)險在財政系統(tǒng)中不斷累積。

一、當(dāng)前經(jīng)濟財政增長降速背景下財政支出結(jié)構(gòu)固化問題凸顯

（一）財政支出結(jié)構(gòu)固化的表現(xiàn)與實質(zhì)

1.財政支出結(jié)構(gòu)固化內(nèi)涵和判斷標(biāo)準(zhǔn)

固化指事物形成或處于相對穩(wěn)定而不易改變的狀態(tài)。財政支出結(jié)構(gòu)固化是指財政支出項目只增不減或者存量不動只能動增量，但同時財政支出又沒有績效或績效欠佳的情況，實際上就是指財政資金分配結(jié)構(gòu)固化、僵化，缺少統(tǒng)籌、優(yōu)化的空間和彈性。

“只增不減”是財政支出結(jié)構(gòu)固化的通俗說法，嚴(yán)格地講，判斷財政支出結(jié)構(gòu)固化問題的標(biāo)準(zhǔn)，就是看固化的財政支出有沒有績效。有需求、屬于戰(zhàn)略重點保障的項目，或成本上升等因素導(dǎo)致的增長，也呈只增不減之勢，但有績效，就不能說是固化問題。所以，財政支出固化，是指長期只增不減但又沒有績效的狀態(tài)，主要有兩類：一是財政支出項目的類別結(jié)構(gòu)固化，即財政支出的項目固化，只增加支出項，不減少支出項，缺乏項目評估和退出機制，沒有績效的支出項目得不到相應(yīng)調(diào)整，“該調(diào)不調(diào)”；二是財政支出項目的數(shù)量規(guī)模固化，通常表現(xiàn)為某一支出項目在數(shù)量上的“只增不減”，背后更多是利益固化影響，不能根據(jù)形勢及時有效調(diào)減，“該減不減”。

具體來講，財政支出結(jié)構(gòu)固化有如下幾種情形：一是資金切塊分配，如部門的“二次分配權(quán)”和原來的“法定掛鉤”等，導(dǎo)致支出只增不減，形成一種部門先有資金、后找項目的分配格局，導(dǎo)致“錢等項目”；二是部門職能交叉重疊，同類性質(zhì)的項目在若干部門都有執(zhí)行，并且每個部門都強調(diào)自身的重要性，爭取自己分配資金的規(guī)模，從單個部門或項目看都是合理的，但是加總起來看就會是合成謬誤；三是指項目因部門利益拘囿而固化，導(dǎo)致項目規(guī)模只增不減，舊的項目到期新項目自然遞補，分配格局難以打破，形成固化；四是政府職能轉(zhuǎn)變不及時、不到位，導(dǎo)致“人”和“事”的固化，財政支出調(diào)整空間受到壓縮，支出不得不被動維持原有格局。無論是哪種情況，結(jié)構(gòu)固化都表現(xiàn)為財政支出項目數(shù)量或資金只增不減但又缺乏績效。

2.財政支出結(jié)構(gòu)固化反映了財政資金分配嚴(yán)重的路徑依賴

財政支出是通過預(yù)算程序安排的，預(yù)算安排應(yīng)該根據(jù)重點保障領(lǐng)域和政策重點確定支出優(yōu)先順序，量力而行予以保障。支出結(jié)構(gòu)固化，就意味著財政支出安排受到既得利益的牽扯而偏離政策方向和優(yōu)先順序，導(dǎo)致政策難以執(zhí)行落實。財政支出結(jié)構(gòu)固化背后反映的是財政資金分配存在著嚴(yán)重的路徑依賴，政府預(yù)算能力不足，技術(shù)能力更是缺乏，依賴基數(shù)法，無能力按照零基預(yù)算的理念來編制預(yù)算，其結(jié)果是資金分配長期按照原有路徑持續(xù)運行和支出結(jié)構(gòu)固化程度不斷加深。

3.支出結(jié)構(gòu)固化實質(zhì)是“人”和“事”的固化，是利益背后治理機制的缺失

財政支出結(jié)構(gòu)固化的實質(zhì)是涉及財政支出的“人”和“事”的固化，是利益格局的固化。這其中，既有機構(gòu)“人”的固化，也有附著部門利益的“事”的固化，分別對應(yīng)著財政支出的兩個方向——基本支出和項目支出。一方面，“人”的固化會導(dǎo)致涉及機構(gòu)運行的人員支出和公用支出規(guī)模逐年上升，難有調(diào)減空間；另一方面，與部門利益和職權(quán)密切相關(guān)的“事”的固化會導(dǎo)致部門出于自身利益考慮，在項目完成后不是相應(yīng)減少項目支出，而是自然遞補其他項目，維持項目支出不會下降，甚至要一定增長。“人”和“事”的固化反映了政府治理的重要問題，政府職能邊界和供養(yǎng)人員規(guī)模以及量力而行的民生保障水平，是政府外部治理關(guān)系的重要內(nèi)容，涉及政府和市場、政府和社會的治理關(guān)系問題；以項目為載體的利益格局難以調(diào)整而固化，涉及政府內(nèi)部的治理機制問題。財政支出固化的實質(zhì)是管理財政支出部門的“人”和“事”的固化，沒有建立起科學(xué)合理的治理機制來打破既得利益的格局，政府與外部治理機制缺失導(dǎo)致政府邊界和民生保障水平不合理，政府內(nèi)部治理機制不順暢，導(dǎo)致大量轉(zhuǎn)移支付特別是專項資金通過條條分配，部門間利益固化而項目難以調(diào)減，等等，說到底是政府治理出了嚴(yán)重的問題。

（二）財政收入增速放緩，支出結(jié)構(gòu)固化加大收支矛盾和財政風(fēng)險

為了改革順利推進，無論是分稅制等財政改革，還是財政預(yù)算資金的分配，基本上采取了“存量不動、增量調(diào)整”的策略。這種做法在既定的形勢背景下是可行的，比如過去經(jīng)濟增長在10%左右的速度，財政收入增長速度達到20%，有相當(dāng)規(guī)模的增量可以用來調(diào)節(jié)。但是，隨著我國經(jīng)濟增速換擋，財政收入增速降幅遠超過經(jīng)濟降幅，增量調(diào)節(jié)可以說是捉襟見肘，而結(jié)構(gòu)固化導(dǎo)致支出缺乏適應(yīng)收入增速下行調(diào)整的彈性，不僅存量資金分配格局難以撼動，增量資金分配也在相當(dāng)程度上固化；同時，結(jié)構(gòu)固化還導(dǎo)致有限的財政資金浪費嚴(yán)重，績效漏損增加。長此以往，將會導(dǎo)致重點任務(wù)和政策保障力度減弱與資金低效、浪費并存，日趨依賴財政赤字債務(wù)，財政風(fēng)險不斷累積。

1.減稅降費疊加經(jīng)濟增長放緩，財政收入增長有限

我國經(jīng)過改革開放30多年經(jīng)濟高速發(fā)展，取得了巨大的成就，但是受要素、外部環(huán)境等因素制約，經(jīng)濟進入新常態(tài)，增速放緩，GDP從2010年之前年均10%的增長速度，降到2018年的6.6%。在此背景之下，一方面，近幾年為了支持經(jīng)濟發(fā)展，我國實施了諸多減稅降費政策，直接影響了財政收入增長；另一方面，在我國以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)下財政收入增速和經(jīng)濟增速存在一種特殊關(guān)系：經(jīng)濟高速增長時，財政收入將會以更高的速度增長；經(jīng)濟增速下行時，財政收入增速則以更快的速度下降。如圖1所示，我國GDP增速由2010年的10.6%下降至2018年的6.6%，而同期財政收入增速卻從21.3%下降到6.2%，遠超GDP增速的降幅，兩個方面因素疊加對財政收入增長影響非常大。

圖1 1992年至2018年GDP與財政收入增長變化趨勢

2.支出結(jié)構(gòu)固化導(dǎo)致支出剛性增強，疊加績效下降與漏損，加大收支矛盾

財政支出結(jié)構(gòu)固化的表現(xiàn)是支出項目沒有下降空間，只能被動剛性增長，“廟難拆、人難去、事難減”。在財政資源有限的情況下，該減的項目減不下來，需要增加支出的項目難以保障，將影響經(jīng)濟發(fā)展和福利改善。比如，黨的十八屆三中全會、新《預(yù)算法》都明確取消支出“掛鉤”，但受修法限制，教育支出增速仍被要求高于財政收入增速，導(dǎo)致一些地方教育出現(xiàn)過度保障、資金閑置，而因人口老齡化等因素資金需求日益增長的社會保障領(lǐng)域卻因為支出結(jié)構(gòu)固化而保障不足?？梢?，財政支出結(jié)構(gòu)固化導(dǎo)致支出剛性擴大，加深了財政收支矛盾。

同時，財政支出結(jié)構(gòu)固化還導(dǎo)致財政資金低效支出。一是僵化的“掛鉤”支出導(dǎo)致財政資金浪費或低效。如教育支出固化問題，本屬于重點保障的支出，但我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在不少地方教育經(jīng)費是保障過度或有錢花不出去的，而鑒于支出進度考核管理，不得不通過提高設(shè)備更新?lián)Q代頻次等措施完成財政支出，其中浪費、低效不言而喻，導(dǎo)致財政支出績效下降；二是財政支出流程不合理導(dǎo)致財政資金無效或浪費。由于財政支出固化思維的影響，還有不少項目支出的安排流程，不是先論證項目再安排支出，而是先劃分蛋糕保留份額，然后再去安排項目，出現(xiàn)“錢等項目”的情況，導(dǎo)致形成存量資金或是資金無效、低效支出，政策針對性不強，效果不明顯，浪費了政府有限的財力；三是部門利益固化導(dǎo)致支出項目固化。有些政策的出臺明顯是有關(guān)部門出于利益考量，未能區(qū)分輕重緩急、進行深入論證甚至是盲目攀比出臺不切實際政策，致使有限的財政資金“撒芝麻鹽”，績效不佳甚至是浪費。諸如此類的問題，無論是對保障財政運行還是支持經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展都是雪上加霜。

3.支出結(jié)構(gòu)固化意味著減支難，加劇財政風(fēng)險

財政支出結(jié)構(gòu)固化導(dǎo)致既有支出“能上不能下、能增不能減”，重點任務(wù)的保障只能依賴增加支出來解決，而增加支出的方式有三種：增量調(diào)節(jié)、增加收入項目或者舉債。當(dāng)前財政收入增速下行，收入增量調(diào)整空間對于不斷增長的財政支出需求而言，可以說是杯水車薪，于事無補；增加收入項目，不僅與當(dāng)前減稅降費大勢背道而馳，而且會惡化政府、企業(yè)和個人之間的分配關(guān)系，不斷壓縮企業(yè)發(fā)展和個人消費的潛力，長遠來看必然損害經(jīng)濟發(fā)展后勁，進而影響財政收入，加劇財政風(fēng)險；最后可供操作的選擇就是通過舉債擴大赤字保障重點項目支出，雖然加劇了財政風(fēng)險，但也是“兩害相權(quán)取其輕”的操作辦法。

圖2 我國2009年至2014年財政支出中國債付息支出情況

可見，經(jīng)濟新常態(tài)下財政收入增速下行，疊加支出結(jié)構(gòu)固化導(dǎo)致的支出剛性增強與績效下降并存，政府不得不通過擴大赤字的途徑保障重點支出，其結(jié)果是債務(wù)規(guī)模攀升和財政風(fēng)險累積。

二、財政支出結(jié)構(gòu)固化情況分析

財政支出結(jié)構(gòu)固化，表現(xiàn)在多個維度、多個層次，既有規(guī)模份額、分配渠道、使用方向等橫向空間維度的固化，也有縱向時間維度內(nèi)功能分類的重點支出、部門和項目日益強化的固化趨勢。此外，央地支出結(jié)構(gòu)差異也反映了支出結(jié)構(gòu)固化的問題，央地收入大致相當(dāng)，央地支出之比卻約為15∶85，意味著有35%的地方支出依賴中央轉(zhuǎn)移支付。而轉(zhuǎn)移支付，特別是專項轉(zhuǎn)移支付，往往通過部門條條下達且?？顚Ｓ茫狈φ{(diào)整彈性，誘發(fā)支出結(jié)構(gòu)固化，且這種情況越到基層越明顯（財政支出結(jié)構(gòu)固化涵蓋整個政府預(yù)算體系，基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算本身就是?？顚Ｓ玫膶傩?，其中也存在一定的固化問題，這里不再贅述）。

（一）總體、部門及項目支出多層次固化問題嚴(yán)重

1.基本支出和項目支出被“人”和“事”綁架，該調(diào)減不調(diào)減

財政支出結(jié)構(gòu)固化到部門層面，表現(xiàn)在兩個方面：一個是基本支出被“人”綁架，被動固化；一個是項目支出被“事”綁架，只增不減，兩者背后都是利益格局的固化。除自然消化外，政府及其附屬機構(gòu)人員基本上是“能進不能出”，財政供養(yǎng)人員不斷膨脹，相關(guān)公共支出也不斷增加，基本支出固化；“事”的固化源于其往往與部門職權(quán)和利益密切相關(guān)，各部門都強調(diào)自身重要性，爭取項目“能增不能減”，結(jié)果是該減的支出不能減，項目支出固化。此外，我國政府與市場、政府與社會的外部治理關(guān)系尚待進一步理順，人大預(yù)算監(jiān)督不到位，利益藩籬難以打破，政府“越位”情況不同程度存在。結(jié)果是預(yù)算中無論是與人員支出相關(guān)的基本支出還是與部門職能相關(guān)的項目支出都是該減的不能減，形勢變化帶來的新增職能又不得不保，支出剛性十分明顯。如圖3所示，加總2011年至2016年75家可查的中央部門決算數(shù)據(jù)，可以看出基本支出和項目支出變動方向十分一致，都呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢，被“人”“事”綁架明顯。

圖3 2011年至2016年中央財政支出基本支出與項目支出變化情況

《國務(wù)院關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，“事業(yè)單位預(yù)算保障辦法不夠明確，主要是基本支出擠占項目支出、人員經(jīng)費擠占公用經(jīng)費問題比較普遍。抽查的衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心、工商總局市場研究中心等19家事業(yè)單位，2014年至2015年擠占項目支出和公用經(jīng)費等2.36億元補充人員經(jīng)費，有的單位人員經(jīng)費超出財政撥款近4倍”?！?014年中央部門單位預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計結(jié)果》顯示，“2013年至2014年，中國工程院本級未經(jīng)批準(zhǔn)，自行將專項經(jīng)費1812.56萬元調(diào)劑用于日常公用支出，其中2014年1020.4萬元”。這些情況表明，財政支出中明顯存在人員支出和基本支出固化的情況。

2.部門層面看，基本支出總體增長，項目支出非增即穩(wěn)無下降

從部門個體看，基本支出總體全部連續(xù)增長，個別年份下降多與機構(gòu)職能調(diào)整或改革相關(guān)。我們根據(jù)部門決算公開的情況，查閱了75家部門2007年至2016年的部門決算（經(jīng)費占全部中央本級支出40%），75家部門基本支出總體上均呈現(xiàn)剛性增長趨勢；個別部門在2010年到2016年期間個別年份出現(xiàn)下降，但總體仍呈增長態(tài)勢，而且個別年份預(yù)算基本支出沒有增長多因職能或改革調(diào)整的影響。中央層面基本支出總體呈現(xiàn)剛性增長態(tài)勢，充分說明存量財政資金分配的固化程度非常高。

項目支出保持增長或穩(wěn)定，沒有下降。2016年中央部門預(yù)算中的項目支出排名靠前的分別是教育部、中科院、南水北調(diào)辦、科技部、國家自然科學(xué)基金委、工信部、全國哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室、農(nóng)業(yè)部、民航總局和國家稅務(wù)總局，其中教育部項目支出過千億，達到1118億元，其余部委在200至300億元之間，這些項目在2010年至2016年期間不是持續(xù)增長，就是基本維持穩(wěn)定，沒有一個部門是呈下降態(tài)勢的。

從各部門情況看，我們從可查的部門決算公開數(shù)據(jù)中，選取了12個數(shù)據(jù)相對齊全的部門進行比較，無論是部門的基本支出還是項目支出，2007年到2016年（2016年為預(yù)算數(shù)），絕對量都是增長的，如圖4、圖5所示。從絕對數(shù)額看，各部門基本支出沒有下降的，項目支出除個別部門個別年份有調(diào)整之外，總體也沒有下降。從相對結(jié)構(gòu)看，在12個中央部門中，雖然絕對額沒有減少的，但是相對關(guān)系還是有些變化的，因為在增量分配中各自獲得的份額不同。

圖4 2007年至2016年中央12個部門基本支出規(guī)模變動情況

圖5 2007年至2016年中央12個部門項目支出規(guī)模變動情況

從部門預(yù)算的相對關(guān)系看，12個部門預(yù)算基本支出和項目支出的相對關(guān)系變化如圖6、圖7所示?？梢钥闯?，盡管不同年份12個部門獲得的預(yù)算增量份額不同，部門支出相對關(guān)系發(fā)生變化，但終究影響有限，不能動搖12個部門在預(yù)算合計數(shù)中的份額，結(jié)構(gòu)固化態(tài)勢明顯。

圖6 2007年至2016年中央12個部門基本支出相對變化情況

圖7 2007年至2016年中央12個部門項目支出相對變化情況

雖然不能說所有支出項目都增長就不對，但是所有支出都只增不減，也在一定程度上說明部門預(yù)算層面的支出結(jié)構(gòu)固化問題。

3.從項目看，支出只增不減結(jié)構(gòu)固化明顯

在項目支出層面，不管是基本建設(shè)、教育、科技等支出大類，還是具體的項目如會議費等，支出規(guī)模都在不斷攀升。但是，以基本建設(shè)支出為例，其支出規(guī)模應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟形勢相機調(diào)整，但實際中不論經(jīng)濟情況如何，我國的基本建設(shè)支出規(guī)?；旧厦磕甏媪渴潜ＷC的，沒有出現(xiàn)下降情況。

1994年以來，我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)?？焖僭鲩L，其中專項轉(zhuǎn)移支付無論是種類、數(shù)量還是規(guī)模增長都表現(xiàn)得尤為突出。專項轉(zhuǎn)移支付種類到2012年已達220多種，規(guī)模上從1994年開始可以說是從無到有，快速增長到現(xiàn)在的2萬億元的規(guī)模。規(guī)模龐大的專項轉(zhuǎn)移支付疊加分配渠道的條條局限，固化情況十分突出。

具體項目支出中比如會議費支出，在中央控制三公經(jīng)費以前，會議費每年都要超支，在控制三公經(jīng)費以后，各單位的會議費依然是指標(biāo)全部用完，或想方設(shè)法把一些本該列入會議的費用通過其他形式支出，實際上也是會議費支出，也是固化的，除非有硬性規(guī)定，否則也是只增難減。

（二）財政資金分配渠道固化問題突出

財政支出結(jié)構(gòu)固化的重要表現(xiàn)之一——橫向固化，與資金分配渠道固化密切相關(guān)，甚至是相互印證的關(guān)系。渠道固化包括部門“二次分配權(quán)”、專項轉(zhuǎn)移支付部門條條分配等。

1.部門“二次分配權(quán)”肢解預(yù)算統(tǒng)一分配權(quán)，固化了分配渠道

預(yù)算分配權(quán)統(tǒng)一、完整是預(yù)算管理的核心要求。黨的十八屆三中全會全面深化改革的要求和新修訂的《預(yù)算法》，都對預(yù)算的完整性提出了要求，我國雖然在過去通過將預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理、不斷完善政府預(yù)算體系等措施，使預(yù)算的完整性和統(tǒng)一性有了很大程度提高，但是大量的部門的二次分配權(quán)依然存在，對應(yīng)的就是財政資金的“切塊”分配問題，比如基建、教育、科技等方面都存在此類問題，這樣資金分配的渠道就固化到部門，形成資金支出結(jié)構(gòu)固化。

2.轉(zhuǎn)移支付項目資金的條條分配

目前，專項轉(zhuǎn)移支付的分配仍然是通過部門條條進行，成為分配渠道固化的另一種表現(xiàn)形式。1994年分稅制改革以來，財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷增加，專項轉(zhuǎn)移支付種類于2012年增加到220種，并且都固定在部門通過條條進行分配，只有設(shè)立沒有退出，規(guī)模只增不減，形成資金支出結(jié)構(gòu)的固化。而一般性轉(zhuǎn)移支付，也在一定程度上存在用途“專項化”?！秶鴦?wù)院關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，“部分一般性轉(zhuǎn)移支付仍有指定用途。2015年對地方轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付占57%，比上年下降2個百分點，其中1.35萬億元有指定用途，地方實際可統(tǒng)籌的僅占52%，特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付中有25%也指定了用途。財政部應(yīng)加快推進轉(zhuǎn)移支付改革，防止一般性轉(zhuǎn)移支付‘專項化’。專項轉(zhuǎn)移支付多頭管理狀況還需加大力度改進。有52項專項轉(zhuǎn)移支付實際又分解為301個具體事項，大多仍按原事項渠道、原管理辦法分配。抽查的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項實際分解成13個具體事項，其中3個由財政部分配，10個由財政部分別會同其他5個部門分配；引導(dǎo)地方科技發(fā)展專項整合了財政部兩個司分配的2個專項，實際仍由這兩個司按原有的兩個管理辦法分別分配。另外，有8.7億元扶貧資金閑置或損失浪費。由于統(tǒng)籌整合不到位等，抽查的貧困縣每年收到上級專項補助200多項，單個專項最少的僅4800元；抽查的50.13億元扶貧資金中，至2016年3月底有8.43億元（占17%）閑置超過1年，其中2.6億元閑置超過2年，最長逾15年；17個縣的29個扶貧項目建成后廢棄、閑置或未達預(yù)期效果，形成損失浪費2706.11萬元”。這從另一個方面反映了項目支出固化的問題。

3.財政支出方式固化不能適應(yīng)形勢變化或需要

我國財政支出特別是轉(zhuǎn)移支付資金是中央安排的，但是實際使用的是地方政府，導(dǎo)致實際使用過程中出現(xiàn)了脫節(jié)、錯配問題，支出方式或方向沒有與時俱進地優(yōu)化調(diào)整，導(dǎo)致使用方式或使用方向的固化，影響了資金使用效率。比如義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金，我們的制度仍然按照人口戶籍所在地分配下達，但是隨著城鎮(zhèn)化的推進，部分人生活學(xué)習(xí)早就不在戶籍所在地，而是在常住地了，但是義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金分配方式仍然按照戶籍所在地下到地方，導(dǎo)致支出與人員需求脫節(jié)，造成資源錯配、低效或無效。再比如，農(nóng)村學(xué)校建設(shè)，財政支出不少資金蓋好校舍、配好設(shè)施，但是隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展相應(yīng)人口的教育集中到城鎮(zhèn)了，等等，也造成資源錯配和低效、無效問題，支出方向乃至區(qū)域的固化，也導(dǎo)致資源錯配和浪費。還有，農(nóng)村修路的資金分散在數(shù)年，花了很大力氣好不容易完成了，但是城鎮(zhèn)化推進和人員流動后，修成的路人們基本不走了，用不著了。

（三）動態(tài)看財政支出結(jié)構(gòu)固化程度在強化

除橫向?qū)用尕斦С鼋Y(jié)構(gòu)表現(xiàn)出的規(guī)模、渠道等固化，動態(tài)視角下支出結(jié)構(gòu)固化也在不斷加深。

1.總體上基本支出與項目支出同比例增長，動態(tài)中固化加強

從圖3中央財政基本支出和項目支出變動趨勢可以看出，動態(tài)上兩者變動趨勢高度一致，幾乎是同比例在增長，動態(tài)上固化程度在加強。

2.部門層面支出同向變動，相對關(guān)系穩(wěn)定

一是部門層面基本支出變化呈現(xiàn)出較高一致性。以自2007年起可以查閱決算的14個部門為例，這些部門基本支出規(guī)模在2007至2016年間基本上都不斷上升，部門間變動趨勢相當(dāng)一致（如圖8所示）。

圖8 2007年至2016年公開部門決算的14個部門基本支出變動趨勢

二是部門項目支出總體增長，部門之間的相對關(guān)系高度穩(wěn)定。以圖9中14家中央預(yù)算單位決算數(shù)據(jù)為例，與基本支出類似，2007年至2016年間14家單位的項目支出總體上呈增長態(tài)勢，且多數(shù)部門項目支出呈同向變動趨勢。此外，從可查閱到的75家中央一級預(yù)算單位部門決算來看，盡管決算數(shù)據(jù)公開時間較短，但總體增長態(tài)勢和上述14家預(yù)算單位一致，變動趨勢趨同，表明支出增量也呈現(xiàn)出相當(dāng)強的固化態(tài)勢。

（四）央地支出結(jié)構(gòu)差異反映出支出固化的財政體制問題

1.層級越低的政府財政支出調(diào)節(jié)空間和彈性越小

我國財政支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出政府層級越低，基本支出占比越高，支出結(jié)構(gòu)調(diào)整彈性越小的特點。2016年95家中央預(yù)算單位公布的預(yù)算數(shù)據(jù)顯示，95家單位基本支出和項目支出之比為53∶47，支出總額整體相當(dāng)；在市級政府層面，以調(diào)研的東部某地級市為例，2016年其基本支出和項目支出之比約為7∶3，基本支出占到絕對比重；到縣級政府層面，基本支出的占比預(yù)計會更高?；局С稣急冗^高而“人難減”，結(jié)果是層級越低的政府財政越被“人”綁架，支出結(jié)構(gòu)剛性越強。

圖9 2007年至2016年間14個公開部門決算單位項目支出變動趨勢

地方財政基本支出被“人”綁架快速增長，擠占項目支出空間。就地方而言，由于“財權(quán)上移、事權(quán)下移”體制因素的存在，層級越低的政府財政支出固化程度越高。我們從某地級市本級財政基本支出與項目支出情況看（見圖10），基本支出穩(wěn)定增長，從2011年到2016年增長了近80%，而更為突出的是，其間人員工資支出增長趨勢與基本經(jīng)費增長趨勢高度一致，而基本支出剔除人員工資之外的公用支出規(guī)模高度穩(wěn)定，幾年都維持在一條水平線上，充分說明機構(gòu)難調(diào)、人員難減導(dǎo)致的財政供養(yǎng)人口支出不斷增長，疊加人員福利待遇的不斷增長，導(dǎo)致基本支出規(guī)模不斷提高，占比不斷提升，從2013年的62%提高到2016年的69%，這足以說明機構(gòu)人員缺乏有效調(diào)整機制，導(dǎo)致地方基本支出固化，并呈不斷增長態(tài)勢，相應(yīng)的項目支出（未包含中央的專項轉(zhuǎn)移支付）增長不斷放緩，增速越來越慢。這也從一個側(cè)面佐證了地方財政基本支出固化的問題。

圖10 某地級市市本級財政支出結(jié)構(gòu)變動趨勢

結(jié)合前述分析，地方層級越低的政府，由于基本支出壓力越來越大，項目支出能力越來越小。從考察的地級市情況看，2011年以來項目支出相對基本支出而言增長非常緩慢，這也從另一個側(cè)面反映了支出結(jié)構(gòu)固化帶來的后果。

2.轉(zhuǎn)移支付“小馬拉大車”規(guī)模不斷增長，結(jié)構(gòu)固化嚴(yán)重

央地支出結(jié)構(gòu)差異也反映了我國財政體制以及轉(zhuǎn)移支付的問題。1994年分稅制改革目標(biāo)是提升“兩個比重”、提高中央宏觀調(diào)控能力，改革后中央和地方財政收入占比大致相當(dāng)，但是地方財政承擔(dān)了約85%的支出責(zé)任，導(dǎo)致35%的支出是由中央財政以轉(zhuǎn)移支付的形式下達到地方。轉(zhuǎn)移支付占中央財政支出（含轉(zhuǎn)移支付）的比重，也由分稅制改革前的25%上升至60%左右，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)了過多的財政體制“職能”，形成一種“小馬拉大車”的局面。此外，轉(zhuǎn)移支付中通過部門條條分配的專項轉(zhuǎn)移支付占比高，日漸固化為部門利益，轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)固化。

圖11 1994年至2018年我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)模情況

此外，政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)整難度也不小。政府性基金預(yù)算支出按照項目管理，專款專用難以調(diào)整；國有資本經(jīng)營預(yù)算限額調(diào)入一般公共預(yù)算，調(diào)整空間有限。這些是除一般公共預(yù)算之外的財政支出固化表象。

三、財政支出結(jié)構(gòu)固化的原因分析

（一）政府治理機制不健全是根本原因

財政支出結(jié)構(gòu)固化，根本原因在于政府治理機制不完善。

1.政府治理不完善，政府職能邊界和合理支出缺乏決策機制

政府外部治理即政府與市場、政府與社會的治理關(guān)系。政府外部治理機制不完善，就是政府與市場、政府與社會治理關(guān)系中存在“越位”“缺位”問題。

一是人員機構(gòu)膨脹問題。表現(xiàn)在相應(yīng)關(guān)系沒有處理好，政府及其附屬機構(gòu)相對市場和社會處于強勢地位，導(dǎo)致人才過于向公共部門聚集，政府機構(gòu)和人員不斷膨脹，財政支出?；镜膲毫υ絹碓酱?。在這種情況下，由于缺乏完善的治理機制，機構(gòu)人員膨脹的情況難以打破，相應(yīng)財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整就缺乏有力的措施和手段，必然導(dǎo)致政府與市場、社會治理關(guān)系失衡，反映在財政支出結(jié)構(gòu)上就是基本支出結(jié)構(gòu)固化，并且使財政收入增量在相當(dāng)程度上也固化了，成了“吃飯財政”。

二是社會福利過快增長問題。近幾年，我國不斷優(yōu)化政府、企業(yè)和個人之間的分配關(guān)系，社會福利水平不斷提高，待遇連續(xù)12年每年提高10%，導(dǎo)致一些地方深感社會福利水平超越了經(jīng)濟社會發(fā)展水平，疊加區(qū)域間福利水平的相互攀比，導(dǎo)致過度福利化。如何量力而行確定社會福利保障水平，缺乏政府外部的有效治理機制，無法形成相應(yīng)福利約束機制，反而因為攀比而不斷上漲，導(dǎo)致社會福利水平持續(xù)上漲，支出固化。

2.政府內(nèi)部治理機制不完善，破除利益藩籬的治理機制缺失

一是預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，部門“二次分配權(quán)”導(dǎo)致部門支出規(guī)模的固化。目前，我國預(yù)算分配權(quán)未能完全統(tǒng)一，“除財政部門外，其他部門仍然掌握著對某些資金的分配權(quán)，不僅各級發(fā)改部門擁有規(guī)模龐大的被戲稱為‘口袋預(yù)算’的‘切塊資金’，而且各級科技、教育等部門也不同程度地擁有較多的預(yù)算資金自由裁量權(quán)”。這種“二次分配權(quán)”嚴(yán)重肢解了預(yù)算管理權(quán)能的統(tǒng)一性，致使部門之間財政資金的統(tǒng)籌受阻，影響了財政資金的整體使用效率。

二是部門間治理機制缺失，資金分配統(tǒng)籌調(diào)整力度不夠。由于部門間治理機制不健全，使財政難以有效發(fā)揮國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的作用。政府各部門履行職責(zé)需要財政資金和財政政策的支撐，所有公共部門都想有“一把米”。然而問題在于，由于政府部門之間治理機制不完善，沒有賦予財政部門統(tǒng)一管理財政預(yù)算和財政政策的責(zé)權(quán)，涉及支出問題時部門往往繞過財政，通過業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)倒逼財政，使財政被動支出；或者是財政支出的調(diào)整有賴于財政和政府部門的吵架，比如財政與社保爭端，依靠部門領(lǐng)導(dǎo)吵架解決，該不該支持或該如何支持，缺乏頂層決策機制，導(dǎo)致現(xiàn)實中職能上的大財政和權(quán)力上的小財政不匹配，小馬拉大車制約了財政資金分配的統(tǒng)籌和優(yōu)化。

（二）法定“掛鉤”和體制等因素是支出結(jié)構(gòu)固化的制度性原因

1.法定“掛鉤”或剛性“提標(biāo)”政策促進財政支出固化

據(jù)統(tǒng)計，之前與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的重點支出涉及教育、科技、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計劃生育等7類，2012年財政安排的這7類重點支出占到全國財政支出的48%?！爸С鰭煦^機制在特定發(fā)展階段為促進有關(guān)領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也不可避免地導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)固化僵化，肢解了各級政府預(yù)算安排，加大了政府統(tǒng)籌安排財力的難度，全國財政從中央到縣四級都要求掛鉤，不符合社會事業(yè)發(fā)展規(guī)律，容易引發(fā)攀比，導(dǎo)致部分領(lǐng)域甚至出現(xiàn)財政投入與事業(yè)發(fā)展‘兩張皮’‘錢等項目’‘敞口花錢’等問題，這是造成專項轉(zhuǎn)移支付過多、資金投入重復(fù)低效的重要原因”。另外，我國從2003年以來，連續(xù)12年對社會養(yǎng)老保障待遇提標(biāo)，每年10%，這種剛性的支出政策要求同樣也加劇了財政支出的固化水平。

2.轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大、專項過多、依部門條條分配資金是體制原因

轉(zhuǎn)移支付占中央財政收入規(guī)模多大合適，各國國情、歷史條件、政治體制等因素不同，沒有絕對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。但是從國際看，包括典型的單一制國家英國、法國、日本和典型聯(lián)邦制國家美國、澳大利亞、印度在內(nèi)，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占中央財政支出（含轉(zhuǎn)移支付）比重各有特點，美國、英國、法國、日本、澳大利亞、印度等國家轉(zhuǎn)移支付占中央財政比重分別為16.9%、18.3%、29.2%、34.8%、25.3%、32.1%，總體水平在20%—30%左右。相比我國，轉(zhuǎn)移支付從1994年的590億元增長到2016年預(yù)算達到52941億元，增長了近百倍，2009年以后中央財政支出（含轉(zhuǎn)移支付）中轉(zhuǎn)移支付占比高達60%以上（見圖 12）。

圖12 1994年至2018年中央轉(zhuǎn)移支付占中央財政支出（含轉(zhuǎn)移支付）的比重

從轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)來看，我國一般性轉(zhuǎn)移支付占比較低，而要求?？顚Ｓ玫膶ｍ椶D(zhuǎn)移支付比重較高，不盡合理。1994年以來，專項轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容不斷豐富，但“一些專項轉(zhuǎn)移支付立項依據(jù)不夠充分、程序不夠規(guī)范，缺乏嚴(yán)格的研究論證、規(guī)范的報批程序和科學(xué)的民主決策，有的甚至是一項政策一個專項、一個品種一個專項、一個行業(yè)一個專項，‘打補丁’的項目較多”。盡管近年來專項轉(zhuǎn)移支付管理也在不斷加強和完善，嚴(yán)控新設(shè)專項，清理、整合、規(guī)范已有專項，2017年預(yù)算編制時將專項由2013年的220個壓減到70多個，但是這種整合也僅僅是小類歸大類居多，原有的資金規(guī)模和用途基本沒有打破。

專項轉(zhuǎn)移支付?？顚Ｓ?，并且是通過條條中的部門來分配資金，專項轉(zhuǎn)移支付的“事”就成了部門利益的載體，因此項目增加容易，而調(diào)整清理的阻力很大，導(dǎo)致專項資金的固化。并且這種碎片化的專項資金經(jīng)過地方政府層層分解后到了基層規(guī)模很小，基層政府或因資金有限執(zhí)行困難，或不執(zhí)行形成存量資金，加上資金?？顚Ｓ脽o法用作他途，結(jié)果是資金低效支出甚至浪費。

（三）基數(shù)法編制預(yù)算以及績效管理缺失是財政支出結(jié)構(gòu)固化的技術(shù)原因

財政支出管理的最終目標(biāo)是績效。創(chuàng)新財政制度、優(yōu)化財政管理、打破結(jié)構(gòu)固化的重點就是要保障財政資金支出效率。過去，支出管理側(cè)重于“切蛋糕”的前端博弈，對于大量的專項轉(zhuǎn)移支付，中央缺乏能力對其進行細致的績效考核，加之又未納入地方預(yù)算管理，專項轉(zhuǎn)移支付績效管理不到位，也無問責(zé)退出機制。在這種情況下，由于治理機制不完善和部門利益的掣肘，我國預(yù)算分配基本延續(xù)“基數(shù)+增量”的編制方法，零基預(yù)算思維欠缺，導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)固化和資金低效浪費并存。

四、化解財政支出結(jié)構(gòu)固化的思路和政策建議

財政支出結(jié)構(gòu)固化背后是財政資金分配的路徑依賴和利益的固化，說到底是政府治理出了問題，后果就是無效或低效支出得不到應(yīng)有調(diào)整，而重點支出和政策保障要么保障不到位，要么偏倚收入增量或赤字債務(wù)來保障，不僅加大收支矛盾、加劇財政風(fēng)險，長此以往還會影響經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。打破固化格局，調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，是一個系統(tǒng)性問題。財政支出結(jié)構(gòu)的形成源于財政資金的分配和使用，源于預(yù)算編制和執(zhí)行。預(yù)算安排涉及到政府外部、內(nèi)部多個層面、多個維度的主體，各主體在追求公共資源配置效率的總體目標(biāo)一致的前提下，自身利益訴求不盡相同，甚至存在一定的利害沖突，涉及系統(tǒng)內(nèi)各主體、各層次的關(guān)系和利益。

打破財政支出結(jié)構(gòu)固化格局，需要從決策、制度、技術(shù)三個層面分別施策：決策層面，重點在于理順政府、市場和社會三者之間的關(guān)系，完善預(yù)算治理結(jié)構(gòu)，提升預(yù)算決策水平；制度層面，重點在于創(chuàng)新預(yù)算管理制度，打破“掛鉤”、?？顚Ｓ玫戎贫确h；技術(shù)層面，重點在于強化零基預(yù)算思維，完善預(yù)算績效管理制度。

（一）完善政府預(yù)算治理結(jié)構(gòu)，決策上破除支出結(jié)構(gòu)固化的利益格局

政府治理機制的缺失是財政支出結(jié)構(gòu)固化的重要原因，主要表現(xiàn)在政府治理機制不完善、預(yù)算決策層次低、預(yù)算權(quán)不統(tǒng)一等三個方面。代行預(yù)算權(quán)的財政部門和其他部門平行設(shè)置，加之“準(zhǔn)預(yù)算機構(gòu)”的存在，部門之間的預(yù)算統(tǒng)籌難以實現(xiàn)，直接導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)固化。

1.處理好政府與市場、政府與社會的治理關(guān)系，合理確定支出水平

一是合理確定政府職能邊界，科學(xué)界定財政作用范圍。處理好政府與市場、社會的外部治理關(guān)系，財政該管的一定要管住管好，不該管的堅決放手給市場和社會，并且要放到位。政府從一般競爭性領(lǐng)域退出，區(qū)分公共性的層次，調(diào)整結(jié)構(gòu)，有保有壓。特別是要建立起有利于打破“人”固化的治理機制，解放被人員機構(gòu)固化綁架的基本支出。

二是改善民生要循序漸進、量力而行。要立足于保基本、兜底線、促公平，多做“雪中送炭”的工作，不搞“錦上添花”。引導(dǎo)全社會樹立靠個人努力勤勞致富、各方面合理承擔(dān)責(zé)任的民生理念。通過科學(xué)的治理機制形成對民生支出的有效控制和約束，既要防止保障“缺位”，也要防止保障“越位”，打破“事”的固化，形成民生支出的合理保障水平。

2.完善政府內(nèi)部治理機制，建設(shè)具有決策職能的核心預(yù)算機構(gòu)

預(yù)算改革以來，隨著部門預(yù)算和綜合預(yù)算等改革的推進，預(yù)算權(quán)逐步向財政部門集中，改革前預(yù)算“碎片化”的局面初步得到改善，但并未實現(xiàn)根本性的改觀，財政部門與現(xiàn)代公共預(yù)算所賦予的“核心預(yù)算機構(gòu)”仍然相距甚遠。在政府內(nèi)部，從預(yù)算權(quán)配置來看，財政部門地位偏低，財政部門之外依然存在著一些“準(zhǔn)預(yù)算機構(gòu)”，這些部門仍然掌握著大量財政資金的預(yù)算分配和管理權(quán)。為了將財政部門建成真正的“核心預(yù)算機構(gòu)”，統(tǒng)一預(yù)算權(quán)勢在必行。在具體操作上，應(yīng)進一步強化各級財政部門的預(yù)算管理主導(dǎo)權(quán)，具體包括預(yù)算工作統(tǒng)籌指導(dǎo)權(quán)、部門預(yù)算審核權(quán)和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，將財政資金分配權(quán)全部集中到財政部門，從而真正形成財政部門統(tǒng)攬政府全部收支，政府資金分配必須經(jīng)由預(yù)算安排的完整的政府收支管理體系。同時，財政部門要盡快超越現(xiàn)行會計導(dǎo)向的職能定位，進一步加強核心預(yù)算分析能力，努力將自己重塑成一個政策分析機構(gòu)，充分發(fā)揮“核心預(yù)算機構(gòu)”在政府預(yù)算編制和執(zhí)行中的參謀助手作用。

3.提升財政資金分配的決策層次

首先，要在觀念上提升高層領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算分配決策和統(tǒng)一性的認(rèn)識，繃緊現(xiàn)代預(yù)算管理理念這根弦，加大決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的力度。在增強領(lǐng)導(dǎo)觀念的基礎(chǔ)上，實踐中要切實提高預(yù)算分配決策層次。美國在每年預(yù)算編制之前，總統(tǒng)預(yù)算辦公室要公布年度的施政大綱，作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)。我國目前預(yù)算編制職能屬國務(wù)院，實際負責(zé)編制部門是財政部，政府政策的梳理和部門的協(xié)調(diào)多靠財政部，分配決策層次低，一些領(lǐng)導(dǎo)不熟悉預(yù)算，導(dǎo)致部門協(xié)調(diào)難度加大，效果不佳。因此，下一階段要進一步深化預(yù)算管理改革，一方面，政府可以考慮統(tǒng)一出臺權(quán)威的年度施政大綱，用以指導(dǎo)財政資金的預(yù)算編制和執(zhí)行；另一方面，可以考慮在目前政府機構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上成立統(tǒng)一的預(yù)算分配決策委員會，負責(zé)預(yù)算資金分配決策，健全決策機制。

預(yù)算決策委員會為預(yù)算編制決策機構(gòu)，首腦由各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，委員由財政、發(fā)改、科技、教育等主要部門的領(lǐng)導(dǎo)組成。主要職責(zé)是：根據(jù)政府施政綱領(lǐng)，制定預(yù)算編制的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和基本原則；根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢分析，預(yù)測財政收入規(guī)模，確定支出限額；統(tǒng)籌綜合發(fā)展規(guī)劃、部門發(fā)展規(guī)劃和政府政策目標(biāo)，明確支出預(yù)算結(jié)構(gòu)框架；根據(jù)政府政策目標(biāo)和相關(guān)規(guī)劃，確定重大支出項目；負責(zé)政府內(nèi)部相關(guān)部門之間關(guān)于重大預(yù)算事項的組織協(xié)調(diào)工作；等等。

4.合理配置部門的預(yù)算編制和管理權(quán)

財政部門作為核心預(yù)算機構(gòu)，統(tǒng)攬政府全部收支，統(tǒng)一行使預(yù)算權(quán)。其他公共部門作為部門預(yù)算的編制和執(zhí)行者，享有對本部門預(yù)算資金的項目安排和調(diào)劑權(quán)，同時負有對本部門預(yù)算資金的執(zhí)行進度責(zé)任、績效責(zé)任和對本部門資產(chǎn)監(jiān)督管理的責(zé)任。同時，要進一步強化部門的自我約束機制和主體責(zé)任，增強科學(xué)編制和嚴(yán)格執(zhí)行部門預(yù)算的自覺性，準(zhǔn)予部門在法律權(quán)限范圍內(nèi)統(tǒng)籌重點科目和專項資金的自主性。改善項目資金分配辦法，將項目資金全額分配給部門，由部門統(tǒng)籌安排，建立健全部門預(yù)算自主決策、自負責(zé)任、自覺約束機制。

（二）創(chuàng)新預(yù)算管理制度和政策體系，打破支出結(jié)構(gòu)固化的制度、政策限制

預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)理順之后，接下來的任務(wù)就是要完善預(yù)算管理制度和相關(guān)政策，將所有的政府性資金納入預(yù)算管理體系之內(nèi)，取消影響財政資金分配統(tǒng)一性的掛鉤事項，弱化專款專用，并通過行政管理體制改革強化部門間的協(xié)同配合，從根本上逐步化解財政支出固化問題。

1.建立各項預(yù)算之間的統(tǒng)籌與審批機制

基于預(yù)算的完整性，政府各個子預(yù)算應(yīng)統(tǒng)一在政府預(yù)算中，形成總量有數(shù)而又具體細分的政府預(yù)算，確保財政資金真正意義上的統(tǒng)籌使用。下一階段，要進一步加強包括一般公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算與社會保險基金預(yù)算在內(nèi)的各子預(yù)算之間的有機銜接。其中，收入較穩(wěn)定的政府性基金要盡快納入一般公共預(yù)算管理，國有資本經(jīng)營收入應(yīng)逐步提高轉(zhuǎn)入一般公共預(yù)算的比重，社會保險基金預(yù)算的資金往來必須通過一般公共預(yù)算進行。

2.取消影響財政資金分配統(tǒng)一性的掛鉤事項

完善相關(guān)法律制度，徹底取消掛鉤，防止預(yù)算被肢解而碎片化，促進財政資金分配的自主性和統(tǒng)一性。例如教育，有的地方已經(jīng)實現(xiàn)應(yīng)保盡保，但資金仍花不完，而其他需要資金的領(lǐng)域卻得不到相應(yīng)保障。所以，不僅從形式上要求，而且要實質(zhì)上落實到位，加快修訂重點支出同財政收支增幅或GDP掛鉤事項的規(guī)定，對于相關(guān)領(lǐng)域的支出應(yīng)根據(jù)實際需要予以安排、優(yōu)先保障。

3.加強部門間職能協(xié)同

目前，一些業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性強的部門，包括教育科技、涉農(nóng)、市政建設(shè)等，部門間職能交叉嚴(yán)重，職責(zé)劃分不夠清晰。比如科技支出，科技部、農(nóng)業(yè)部、教育部等部門職能同構(gòu)化問題突出，存在明顯的交叉、重復(fù)情況，每個部門安排的支出項目都是理性的，但是由于業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性，集合起來就發(fā)現(xiàn)比較嚴(yán)重的重復(fù)、浪費問題。即使沒有職能重復(fù)交叉的部門也需要協(xié)同，比如市政部門在修路和管網(wǎng)建設(shè)方面，各自精打細算開展業(yè)務(wù)，單個部門看都沒有問題，但是綜合起來看就有問題，剛修好的路就挖開鋪管網(wǎng)，就是浪費。因此，短期來看，在部門預(yù)算編制和管理過程中，一方面財政部門要充分發(fā)揮核心預(yù)算機構(gòu)的作用，從全局角度做好統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作；另一方面，相關(guān)部門之間也要從大局出發(fā)，破除部門利益的束縛，加強協(xié)調(diào)配合，共同做好部門預(yù)算編制和管理工作，確保預(yù)算政策與政府政策協(xié)調(diào)一致，充分發(fā)揮財政資金的使用效益。長期來看，要穩(wěn)步推進行政管理體制改革，明確劃分政府各部門之間的職責(zé)和權(quán)利，徹底消除職能同構(gòu)化之弊端，從根本上逐步化解財政支出結(jié)構(gòu)固化問題。

4.嚴(yán)格規(guī)范“專項”設(shè)置，清理整合歸并中央對地方各種補助項目

一是精簡項目，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，加大清理整合歸并力度。進一步規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)立、評估和退出機制，精簡現(xiàn)有專項，改變專項轉(zhuǎn)移支付項目分散繁雜的現(xiàn)狀。要著力優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，保證各級政府職責(zé)的實現(xiàn)，縮小各地區(qū)政府財力差距。

二是著力提升轉(zhuǎn)移支付的政策有效性。財政轉(zhuǎn)移支付不單純是對資金的簡單分配，更關(guān)系到提高財政資金使用效益、實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控目標(biāo)、促進政府機構(gòu)改革和政府施政效能的提高等多個方面。但是繼續(xù)加大專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模顯然不是我們的追求目標(biāo)，加大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也存在政策失效的現(xiàn)象。下一階段要通過體制和制度設(shè)計，將地方的激勵和積極性盡可能地調(diào)整到中央方針政策上來，使得上下層級政府能“擰成一股繩”。

三是完善轉(zhuǎn)移支付管理體制，消除部門多頭管理和分配之弊端。增強政府間轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)一性和完整性，明確財政部門為財政性轉(zhuǎn)移支付唯一的實施和管理主體，取消系統(tǒng)內(nèi)轉(zhuǎn)移支付做法，上下級部門之間往來的專項資金全部納入財政轉(zhuǎn)移支付，由財政統(tǒng)一予以安排，并納入部門預(yù)算管理。

四是對現(xiàn)有地方專項進行整合、壓縮。首先，按政府收支分類的款級科目對現(xiàn)有地方專項進行歸類，做到與部門預(yù)算的編制協(xié)調(diào)一致，使地方專項分類更加規(guī)范、有序，有利于人大和審計監(jiān)督。其次，進行整合、壓縮。在自下而上整合的同時，進行自上而下的整合，雙管齊下?？梢詺w并的項目及時歸并，到期項目或一次性項目及時予以終止，根據(jù)宏觀調(diào)控要求不需要設(shè)立的項目及時予以取消或壓縮。

（三）強化零基預(yù)算的理念，從技術(shù)上奠定打破支出結(jié)構(gòu)固化格局的基礎(chǔ)

所謂零基預(yù)算，是指全部預(yù)算支出在編制預(yù)算時歸零開始，從實際情況出發(fā)，注重現(xiàn)在和新的發(fā)展方向，剔除以前不必要的財政支出，重新安排預(yù)算收支，使財政支出的使用符合現(xiàn)實需要，切實提高財政資金的使用績效。預(yù)算編制采用零基預(yù)算的方法，目的在于徹底改變過去增量預(yù)算的方法，注重預(yù)算編制對預(yù)算平衡、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算績效的影響，實現(xiàn)財政支出的動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化，從根本上打破支出結(jié)構(gòu)的固化局面。

零基預(yù)算的突出特點是：第一，預(yù)算編制要以實際支出需要為基準(zhǔn)，能花多少錢就花多少錢；第二，預(yù)算編制要打破一切約定俗成的規(guī)定約束，對預(yù)算期間的新舊業(yè)務(wù)進行全新的估計、評價、決策和追蹤反饋；第三，零基預(yù)算要根據(jù)實際需要，按照業(yè)務(wù)發(fā)展的輕重緩急順序科學(xué)編制和執(zhí)行預(yù)算，規(guī)范財政資金到點、到面、到邊。

實行零基預(yù)算，要突出抓好以下四個方面工作：

1.零基預(yù)算需要得到有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的重視與支持

即使在零基預(yù)算起源的美國，其發(fā)展也離不開當(dāng)時卡特總統(tǒng)在內(nèi)的上層支持與關(guān)心。北宋政治家蘇轍說：“財者，為國之命而萬世之本。國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之”。各級政府和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的重視程度深淺、決策時間長短、科學(xué)執(zhí)行力度大小，事關(guān)零基預(yù)算的推進與發(fā)展，這就需要各級領(lǐng)導(dǎo)的工作智慧，更需要行動上的高度重視與支持。

2.加快完善與零基預(yù)算相關(guān)的法律法規(guī)體系

首先，要加快清理現(xiàn)行與零基預(yù)算相關(guān)的法律法規(guī)，實現(xiàn)與《審計法》《會計法》《統(tǒng)計法》《行政處罰法》《稅法》等相銜接。要嚴(yán)格用好法律“武器”，學(xué)法、懂法、用法。其次，全面摸清財政資金“家底”，為采用零基預(yù)算方法編制預(yù)算奠定基礎(chǔ)。再次，要根據(jù)預(yù)算法對零基預(yù)算的結(jié)果進行考核和獎懲，嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，確保零基預(yù)算良性運行和發(fā)展。

3.零基預(yù)算需嘗試使用新的預(yù)算信息處理系統(tǒng)

零基預(yù)算必將打破常規(guī)，需要采用新的技術(shù)手段處理相關(guān)資料，如果沒有先進的信息處理系統(tǒng)，實行零基預(yù)算難度較大。只有充分利用系統(tǒng)軟件，通過信息共享、精確的數(shù)據(jù)、規(guī)范的資料整理，才能取得預(yù)期效果。根據(jù)零基預(yù)算的工作需要，可考慮設(shè)立零基預(yù)算辦公室，安排專門人員負責(zé)整理有關(guān)資料和決策包，具體內(nèi)容包括與預(yù)算編制相關(guān)的各部門、各單位的制度和政策等，做好人員信息、業(yè)務(wù)需要支出數(shù)據(jù)和預(yù)算表基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的提煉工作，并實現(xiàn)及時動態(tài)更新。預(yù)算編制人員要熟悉使用預(yù)算編制處理信息系統(tǒng)，從而保證差錯率下降，實現(xiàn)安全與高效管理。

4.零基預(yù)算要與相關(guān)財稅改革協(xié)調(diào)聯(lián)動

零基預(yù)算是推進部門預(yù)算改革的派生物，編制部門預(yù)算本來就需要采用零基預(yù)算的方法，依據(jù)部門和單位的定員定額標(biāo)準(zhǔn)、本年度預(yù)算收支變化和“兩上兩下”的程序進行編制，二者相輔相成，都是新一輪財稅改革的重要內(nèi)容。此外，零基預(yù)算改革也要與預(yù)算執(zhí)行領(lǐng)域的國庫集中收付制度和政府采購制度改革相呼應(yīng)，要從現(xiàn)代財政制度建設(shè)的宏觀視角來推進零基預(yù)算改革。

（四）強化預(yù)算績效評價，完善機制促進財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

政府辦事與花錢是一個問題的兩個方面，花錢是服務(wù)于辦事的，辦事必須有資金支撐。因此，財政支出項目一般對政策措施、扶持對象、完成目標(biāo)、實施效果和政策支撐等內(nèi)容都有明確規(guī)定。為了確保財政支出項目預(yù)期效果，尤其是政策性效果的全面實現(xiàn)，需要通過科學(xué)的預(yù)算決策保障支出預(yù)算的嚴(yán)謹(jǐn)性和周密性，并引入全過程預(yù)算績效管理理念，對項目支出進行規(guī)范化、系統(tǒng)化的預(yù)算績效評價工作，并通過績效評價獎優(yōu)罰劣，改善財政支出結(jié)構(gòu)的固化格局，提高財政支出使用效益。

1.事前評估：建立健全預(yù)算前評價機制

財政支出預(yù)算的源頭是預(yù)算編制工作，在以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評估體系中，預(yù)算編制過程建立健全預(yù)算前評價機制是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預(yù)算前評價不是簡單的績效前評價，其主要以與政策目標(biāo)的關(guān)聯(lián)度為評價標(biāo)準(zhǔn)，對支出項目進行優(yōu)先排序，并將不合規(guī)或不合要求的項目及時予以淘汰。預(yù)算前評價主要包括財政部門他評和部門自評兩個方面，適宜在“一上”階段完成。其中，部門自評由各部門負責(zé)，主要任務(wù)是根據(jù)項目的定位、預(yù)算、意義和結(jié)果等內(nèi)容，特別是項目與政府重大戰(zhàn)略和政策目標(biāo)的關(guān)聯(lián)程度，對各個預(yù)算單位報送的支出項目予以排序和篩選，決定是否納入預(yù)算，并報財政部門審核。財政部門負責(zé)他評，主要任務(wù)是抽查部門自評結(jié)果、對部門超過一定規(guī)模的項目進行全面評價，他評結(jié)果達不到要求的項目不能納入當(dāng)年預(yù)算。

2.事中評估：明確以跟蹤評價模式開展績效評價工作

財政支出項目往往建設(shè)周期長、投資金額大、專業(yè)化程度高，非常有必要進行跟蹤評價，其有利于從項目決策、規(guī)范管理、結(jié)果應(yīng)用等多個環(huán)節(jié)保障財政支出績效的實現(xiàn)。財政支出項目的績效跟蹤評價工作涉及參與主體較多，預(yù)算主管部門、財政部門、項目運營主體、項目建設(shè)主體、第三方評價機構(gòu)等都要參與其中，因此要明確界定各個參與主體在跟蹤評價工作中的責(zé)任，以確保跟蹤評價工作和全過程質(zhì)量控制順利推進和實施，為部門（或機構(gòu)）評選支出項目、調(diào)整支出方向、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)提供依據(jù)。

3.事后綜合評估：把好決算評估關(guān)

預(yù)算從編制到執(zhí)行結(jié)束，決算是最后一個環(huán)節(jié)，是對預(yù)算整體運行狀況進行分析和評價的階段，是預(yù)算績效評價的最終關(guān)鍵環(huán)節(jié)。決算評估的核心是借助一套多角度的、完整的評估指標(biāo)體系，對支出預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行測評、剖析和報告，主要目的是判斷支出預(yù)算執(zhí)行結(jié)果是否達到政策目標(biāo)，是否滿足該財政年度的預(yù)算承諾，并找出影響財政支出績效的原因，評估結(jié)果將作為下一年度預(yù)算計劃的根據(jù)。為了做好事后預(yù)算績效評價工作，前期要科學(xué)確定好評價目標(biāo)和指標(biāo)體系，評估時將相關(guān)數(shù)據(jù)導(dǎo)入到評估模型中進行評估，然后將結(jié)果公布上報。

4.一種具體評價方法的探索：平衡計分卡在預(yù)算績效評價中的應(yīng)用和方法設(shè)計

首先，可結(jié)合平衡計分卡評價方法，設(shè)立以下符合財政資金特點的四個績效評價維度：一是服務(wù)對象類指標(biāo)，即財政資金服務(wù)對象滿意程度方面的相關(guān)指標(biāo)；二是分配機制體系類指標(biāo)，即財政資金管理的內(nèi)部流程方面的相關(guān)指標(biāo)；三是投入成效類指標(biāo)，即財政資金配置與投入方面的相關(guān)指標(biāo)；四是戰(zhàn)略規(guī)劃類指標(biāo)，即學(xué)習(xí)與發(fā)展方面的相關(guān)指標(biāo)。

其次，結(jié)合編制部門年度績效計劃，確定平衡計分卡四個維度的績效目標(biāo)、績效指標(biāo)、目標(biāo)值和行動計劃方案。部門可以結(jié)合年度績效計劃的制定，明確以下內(nèi)容：一是闡明預(yù)算績效目標(biāo)。部門通過戰(zhàn)略目標(biāo)的分解確定績效目標(biāo)，將各部門職能與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行始終緊密結(jié)合在一起，使預(yù)算的整個過程緊緊圍繞部門的戰(zhàn)略發(fā)展。二是設(shè)計績效指標(biāo)?？冃е笜?biāo)是用更為準(zhǔn)確的術(shù)語描述如何確定部門在實現(xiàn)績效目標(biāo)方面所取得的成功。它能夠降低語言陳述固有的模糊性，清楚無誤傳遞組織在關(guān)于戰(zhàn)略目標(biāo)、使命和愿景的語言陳述中要表達的意思。所選擇的績效指標(biāo)也向員工提供了明確的標(biāo)尺，即如何評價他們的改進努力。三是確定目標(biāo)值。將績效目標(biāo)轉(zhuǎn)化成指標(biāo)后，管理者就要為每個目標(biāo)選擇目標(biāo)值。目標(biāo)值確立了一個指標(biāo)所衡量和應(yīng)該達到的業(yè)績水平或者改進程度。四是確定實現(xiàn)其目標(biāo)值的行動方案。對于每個績效指標(biāo)，部門必須確定實現(xiàn)其目標(biāo)值的行動方案，使戰(zhàn)略通過執(zhí)行行動方案得以管理。行動方案的關(guān)鍵在于將績效目標(biāo)轉(zhuǎn)化為切實可行的措施，并落實到每個責(zé)任人。

第三，平衡計分卡在預(yù)算績效評價中的計分方法。在公共預(yù)算績效評價的過程中，為了便于量化評分，將數(shù)值指標(biāo)與定性指標(biāo)結(jié)合進行研究，以每個指標(biāo)的得分以及權(quán)重計算出各項指標(biāo)的綜合得分結(jié)果，最后形成績效評價結(jié)果。該計分方法在劃分得分檔次時更加注重不同得分檔次的標(biāo)準(zhǔn)須表述明確，用明確的標(biāo)志將定性的評價計分有依據(jù)地歸入不同檔次，在檔次內(nèi)進行相對準(zhǔn)確的計分。

第四，實施部門預(yù)算績效評價和管理。在實施過程中，平衡計分卡體系強調(diào)有序、靈活和及時的反饋與調(diào)整。在部門預(yù)算行動方案執(zhí)行過程中可以定期或不定期地進行評價，以跟蹤和分析預(yù)算執(zhí)行過程中的績效，及時反饋績效目標(biāo)的執(zhí)行結(jié)果和趨勢。部門可以根據(jù)對其預(yù)算執(zhí)行和績效評價信息的層層反饋，使高層管理者快速而全面地考察部門支出績效管理的整體狀況，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行各步驟可能存在的問題，根據(jù)問題選擇所需修正的步驟，并采取必要的措施進行修正和改進。

第五，評價結(jié)果的反饋與運用。平衡計分卡體系下的績效評價結(jié)果不僅可以為下一年度預(yù)算編制提供依據(jù)，還有助于發(fā)現(xiàn)管理上的薄弱環(huán)節(jié)，并及時予以改進，以完善部門的內(nèi)部管理。