文/賀雪峰

近年來(lái)，國(guó)家提出建設(shè)服務(wù)型基層組織，變管理為服務(wù)，在基層實(shí)踐，特別是村級(jí)治理中卻出現(xiàn)了服務(wù)主體性、積極性喪失的問(wèn)題，亟待重視和解決。武漢大學(xué)賀雪峰教授對(duì)此進(jìn)行了研究。

村級(jí)變得越來(lái)越行政化

20 18年，筆者到湖北省T縣和X縣調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前中部農(nóng)業(yè)型地區(qū)村級(jí)治理的規(guī)范化要求也已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)格。讓人意外的是，這也造成了一些基層的困擾。

T縣A村只有500多人，常年在村200多人。按上級(jí)要求，村干部周一到周六必須全天上班，周日村支書(shū)值班。除到鎮(zhèn)上開(kāi)會(huì)外，村干部必須在村部辦公室坐班，縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門(mén)（組織部、紀(jì)委、扶貧辦等）每隔一段時(shí)間進(jìn)行不定期督查。此外，按照T縣要求，全縣所有行政村都要建面積不低于500平米的村辦公大樓，建樓進(jìn)度由鄉(xiāng)鎮(zhèn)每日公開(kāi)、每日督辦，不能按時(shí)完成的扣發(fā)村干部績(jī)效工資。

但在一般時(shí)期，每周也就兩三個(gè)村民來(lái)找村干部辦事或解決問(wèn)題。村干部上班主要有三項(xiàng)：一是幾乎每天都有村干部要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)會(huì)；二是完成上級(jí)交辦的各項(xiàng)事務(wù)，主要是完成上級(jí)要求填報(bào)的各種報(bào)表；三是完成常規(guī)工作并“辦事留痕”。

對(duì)村干部工作的規(guī)范化要求，同時(shí)也是行政化的要求。本來(lái)村干部不脫產(chǎn)，上級(jí)要求村干部脫產(chǎn)坐班，湖北部分地方因此將村干部誤工補(bǔ)貼的報(bào)酬改為工資，規(guī)定村支書(shū)可以享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職干部待遇。具體各縣情況不同——T縣村支書(shū)一年的工資為3.9萬(wàn)元，其中大約一半為年終績(jī)效考核工資。某村各項(xiàng)工作完成較好，村支書(shū)一般可以拿到3.5萬(wàn)元，副書(shū)記和婦女主任等工資為書(shū)記工資的80%，即2.7萬(wàn)元/年。正是村干部“誤工補(bǔ)貼”變“工資”加劇了村干部的職業(yè)化、脫產(chǎn)化。

X縣某村村支書(shū)稱(chēng)：“現(xiàn)在農(nóng)村工作千頭萬(wàn)緒，所有工作都要?dú)w到村里來(lái)管，并且所有工作都要辦事留痕，要做詳細(xì)記錄，這樣防止出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)倒查追責(zé)。沒(méi)有留痕的工作要么是白做了，要么出事了就會(huì)追究責(zé)任。”有時(shí)做事情很簡(jiǎn)單，比如調(diào)解糾紛可以很簡(jiǎn)單解決了，“留痕”卻很花功夫，因此，全村4個(gè)干部中有兩個(gè)干部專(zhuān)門(mén)做材料。某村村支書(shū)指出：“現(xiàn)在農(nóng)村工作既要搞工作又要有自我保護(hù)意識(shí)。不然就不知道犯了哪一條法規(guī)，被處分了還不知道為什么?！?/p>

與對(duì)工作規(guī)范化要求相一致，近年來(lái)湖北部分地方要求村一級(jí)設(shè)建黨群服務(wù)中心，設(shè)立辦事大廳，村干部坐班值班，要求村村都有陣地，就要建高標(biāo)準(zhǔn)的村部辦公樓。T縣要求每個(gè)村按最低500平米新建或改建村辦公樓，我們調(diào)研的X縣某村因?yàn)猷徑h城，2016年所建村辦公樓面積達(dá)2500平米，與村老年日間照料中心合并建成，花費(fèi)250萬(wàn)元，建村部用掉村里征地款200萬(wàn)元后還剩50萬(wàn)元債務(wù)至今未付。

農(nóng)村稅費(fèi)改革前后，上級(jí)要求村一級(jí)化解村級(jí)債務(wù)，要求村一級(jí)將所有能拍賣(mài)的集體資產(chǎn)都賣(mài)掉還債，有村集體甚至將村部也賣(mài)掉了。這兩年一些地方又以建設(shè)陣地的名義，一律要求新建村部面積不得低于500平米。但T縣A村總共才500多人，村干部才3人，500平米的村部，村干部人均辦公面積可能大大超標(biāo)，建好的村部將來(lái)可能無(wú)人使用。最近20年我們一直在全國(guó)農(nóng)村調(diào)研，遇到了許多不切實(shí)際的折騰，比如，十多年前全國(guó)推行農(nóng)村黨員電化教育，每個(gè)村陣地都建好了，卻很少能完全發(fā)揮作用。

發(fā)掘村級(jí)治理的內(nèi)生資源

總體來(lái)講，當(dāng)前中國(guó)村一級(jí)仍然是熟人社會(huì)。除了外出打工者外，留村農(nóng)民仍處于鄰里親朋熟人社會(huì)關(guān)系中。因此，當(dāng)前村莊，不僅農(nóng)民多有土地和住房，還有歷史形成的各種熟人社會(huì)資源、鄉(xiāng)村社會(huì)資本。在這樣一個(gè)熟人社會(huì)中進(jìn)行治理，除了一定要按規(guī)則辦事，也要真正找到村莊節(jié)點(diǎn)性力量來(lái)滿足村社農(nóng)民基本生產(chǎn)生活需要。

村莊最為重要的節(jié)點(diǎn)性力量有兩個(gè)：一是“負(fù)擔(dān)不重的低齡老年人”，一是未離開(kāi)農(nóng)村，又可以在農(nóng)村獲得不低于外出務(wù)工收入的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力，后者又被稱(chēng)為“中堅(jiān)農(nóng)民”，是當(dāng)前中西部農(nóng)村最佳村組干部人選，他們了解農(nóng)村情況，懂得農(nóng)村實(shí)際，有能力解決基層治理各種問(wèn)題。

熟人社會(huì)的事都是具體的，一事一議，一人一策，加之農(nóng)業(yè)社會(huì)本身的季節(jié)性、農(nóng)村事務(wù)的低利益密度和重復(fù)性較低的特點(diǎn)，就使得鄉(xiāng)村治理必須要有很強(qiáng)的策略性，村干部必須要有較強(qiáng)的主體性和主動(dòng)性。只有如此，村干部才會(huì)用最低成本和最小代價(jià)來(lái)維系農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，為村民生產(chǎn)生活提供高效服務(wù)。

要讓行政村具有活力，讓村干部有主體性和主動(dòng)性，尤其是在當(dāng)前全國(guó)中西部農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱的情況下，國(guó)家必須要為村一級(jí)提供具有一定自主使用權(quán)力的“活錢(qián)”，比如成都市每年為每個(gè)行政村提供的村莊具有一定自主使用權(quán)的公共服務(wù)資金，就是好的嘗試。

因此，必須尋求國(guó)家輸入農(nóng)村資源的安全、打擊農(nóng)村腐敗與發(fā)揮村級(jí)自治、村干部積極性之間的平衡，給村級(jí)治理一定自由空間，將行政村建設(shè)成為國(guó)家自上而下要求與農(nóng)民自下而上訴求相對(duì)接的平臺(tái)。中央將2019年作為“基層減負(fù)年”，整治文山會(huì)海、改變督查檢查考核過(guò)多過(guò)頻過(guò)度留痕現(xiàn)象、完善問(wèn)責(zé)制度和激勵(lì)關(guān)懷機(jī)制，各級(jí)正積極跟進(jìn)，正是體現(xiàn)了對(duì)于這一問(wèn)題的重視。