陳靜

無人機(jī)在快速發(fā)展的過程中，對法規(guī)制定能力、空管保障能力等方面提出了一系列挑戰(zhàn)。歐美的無人機(jī)監(jiān)管是對其運(yùn)行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，而我國的情況又有所不同。近年來，我國無人機(jī)的監(jiān)管政策正在不斷完善，管理也在不斷規(guī)范和加強(qiáng)，推進(jìn)著我國無人機(jī)行業(yè)健康、有序的發(fā)展。

7月5日，《人民日報(bào)》刊發(fā)《無人機(jī)要按“規(guī)矩”飛》一文。該文從民生的角度探討了無人機(jī)法規(guī)問題。這再一次說明了，隨著民用無人機(jī)的發(fā)展，居民對無人機(jī)的需求更加旺盛，也打破了“無人機(jī)市場瓶頸”一說。同時(shí)，越來越普及的民用無人機(jī)也在呼喚著清晰、科學(xué)的政策跟上。而從管理政策監(jiān)管的角度來看，對微型、輕型無人機(jī)開放50米、120米適飛空域已是大勢所趨。

“不按‘規(guī)矩飛行”影響生活

盡管國家在監(jiān)管方面不斷出臺(tái)新的政策，“不按‘規(guī)矩飛行者”仍然比比皆是。6月29日，江蘇省揚(yáng)州市寶應(yīng)縣就出現(xiàn)了植保7月5日，《人民日報(bào)》刊發(fā)《無人機(jī)要按“規(guī)矩”飛》一文。該文從民生的角度探討了無人機(jī)法規(guī)問題。這再一次說明了，隨著民用無人機(jī)的發(fā)展，居民對無人機(jī)的需求更加旺盛，也打破了“無人機(jī)市場瓶頸”一說。同時(shí)，越來越普及的民用無人機(jī)也在呼喚著清晰、科學(xué)的政策跟上。而從管理政策監(jiān)管的角度來看，對微型、輕型無人機(jī)開放50米、120米適飛空域已是大勢所趨。

“不按‘規(guī)矩飛行”影響生活

盡管國家在監(jiān)管方面不斷出臺(tái)新的政策，“不按‘規(guī)矩飛行者”仍然比比皆是。6月29日，江蘇省揚(yáng)州市寶應(yīng)縣就出現(xiàn)了植保無人機(jī)傷人事件。在這起事件中，無人機(jī)駕駛者李某在田間進(jìn)行無人機(jī)噴灑農(nóng)藥作業(yè)時(shí)，因此前未按照規(guī)定取得植保無人機(jī)駕駛證，便借用朋友的操作證違規(guī)操作無人機(jī)，致使無人機(jī)撞上了一位老奶奶，老人顱骨粉碎性骨折、顱內(nèi)出血，傷勢嚴(yán)重。

事件發(fā)生后，該品牌植保無人機(jī)生產(chǎn)廠家表示，為杜絕此類事件再次發(fā)生，后續(xù)將不斷完善無人機(jī)監(jiān)管體系和培訓(xùn)體系，并對購買無人機(jī)但仍未進(jìn)行實(shí)名登記的用戶進(jìn)行全面的統(tǒng)計(jì)和督促。

除了行業(yè)端無人機(jī)的“無證駕駛”，在消費(fèi)級無人機(jī)領(lǐng)域中的“黑飛”也屢禁不止。7月3日，一男子在江蘇南京南站廣場玩起了無人機(jī)，被巡邏民警逮個(gè)正著。

按照相關(guān)規(guī)定，無人機(jī)只能在低空且專門分配給無人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)行的隔離空域飛行，不能在有人駕駛航空器運(yùn)行的融合空域飛行。而且飛行還要向空管部門申請飛行空域和計(jì)劃，得到批準(zhǔn)后才能行動(dòng)。鐵路線附近是明文規(guī)定的禁飛區(qū)，在此區(qū)域內(nèi)絕對禁止飛行無人機(jī)，因?yàn)殍F路線的安全直接關(guān)系著出行旅客的安全。然而有人卻不顧高鐵線路安全，在高鐵站廣場進(jìn)行無人機(jī)航拍。

事實(shí)上，無人機(jī)“黑飛”“無證駕駛”已經(jīng)嚴(yán)重影響了民眾生活。在以往發(fā)生的“黑飛”事件中，有一部分人存在明知故犯的僥幸心理，但不可否認(rèn)的是，也有一部分人根本不知道如何界定“黑飛”，更不知道該怎樣飛、在哪里飛，認(rèn)為消費(fèi)級無人機(jī)的控制距離不過幾百米，沒必要專門登記。

在一些人手中，無人機(jī)可以用來進(jìn)行植保、測繪、滅火、巡邏、巡檢等;而在另一些人手中，無人機(jī)卻被用來偷拍、擾航、運(yùn)輸非法物品。這進(jìn)一步說明了無人機(jī)監(jiān)管的重要性。

國內(nèi)無人機(jī)相關(guān)法規(guī)

無人機(jī)監(jiān)管一直以來都與整個(gè)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展緊密相連。民用無人機(jī)作為相對新興且用途廣泛的民用航空器，能夠影響到國家空域安全，其管理問題是我國民航部門工作的重點(diǎn)。

近年來，在無人機(jī)產(chǎn)業(yè)迅速崛起、無人機(jī)用戶群體不斷壯大、旺盛的市場需求催生大批運(yùn)營企業(yè)的大背景下，我國對無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管不斷取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，無人機(jī)管理的探索之路日漸明晰。

獨(dú)占鰲頭的深圳

3月1日起施行的《深圳市民用微輕型無人機(jī)管理暫行辦法》中，對違規(guī)操作無人機(jī)的行為做出了明確規(guī)定。

在全球民用無人機(jī)市場份額中占據(jù)70%的深圳，在無人機(jī)監(jiān)管方面也走在前面?！稌盒修k法》結(jié)合國家低空空域改革和深圳地區(qū)無人機(jī)試點(diǎn)管理的要求，確立針對民用微輕型無人機(jī)飛行和管理的規(guī)則，對于維護(hù)公共安全和飛行安全具有重要意義。

《暫行辦法》明確了民用微輕型無人機(jī)的生產(chǎn)、銷售、飛行以及安全管理和法律責(zé)任，對不同機(jī)型給出了明確的使用區(qū)限，對生產(chǎn)者、銷售商和使用者的責(zé)任義務(wù)進(jìn)行了合理界定，構(gòu)建起了完整的“人-機(jī)-飛行”監(jiān)管體系。

例如，在“生產(chǎn)企業(yè)須知”方面，應(yīng)當(dāng)確保輕型無人機(jī)飛行時(shí)能有效接入無人機(jī)飛行綜合監(jiān)管平臺(tái)，禁飛數(shù)據(jù)設(shè)置實(shí)時(shí)、有效;違反規(guī)定且造成損害的，處10000元罰款并依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在“玩家須知”方面，無人機(jī)操控者有明確年齡限定;輕型無人機(jī)首次飛行前，應(yīng)當(dāng)在民用航空管理部門無人機(jī)實(shí)名登記系統(tǒng)上完成信息登記，違反規(guī)定處1000元罰款。在“飛行管理”方面，明確了微輕型無人機(jī)各自的禁飛區(qū)域，在非禁止飛行區(qū)域飛行無人機(jī)，應(yīng)當(dāng)通過無人機(jī)飛行綜合監(jiān)管平臺(tái)報(bào)備飛行計(jì)劃和動(dòng)態(tài)信息?！稌盒修k法》對無人機(jī)操控的具體行為都做出了精細(xì)化的規(guī)定。根據(jù)此《暫行辦法》，民用微輕型無人機(jī)能夠找到屬于自己的正確“航線”。

《暫行辦法》的開始施行標(biāo)志著全國首個(gè)無人機(jī)綜合監(jiān)管平臺(tái)正式上線，為規(guī)范無人機(jī)飛行活動(dòng)、引導(dǎo)合法飛行、維護(hù)飛行秩序，提供了有力的制度和技術(shù)保障。

無人機(jī)適航

多年前的文件規(guī)定，民用航空器所有人或者占有人需具有民航局頒發(fā)的適航證或特許飛行證。但目前無人機(jī)領(lǐng)域缺少專門適航文件，民航局適航司司長徐超群在2018民用無人駕駛航空器發(fā)展國際論壇上表示，民航局計(jì)劃制定基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的適航標(biāo)準(zhǔn)和適航管理體系，這項(xiàng)工作目前剛剛開始，處于調(diào)研階段。

徐超群在講話中提到，目前中國無人機(jī)適航管理面臨三大挑戰(zhàn)：一是管理規(guī)章欠缺，適航標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)空白;二是機(jī)型多、技術(shù)更新快、運(yùn)行環(huán)境復(fù)雜;三是局方人力資源不足，業(yè)界人才儲(chǔ)備不夠、缺乏經(jīng)驗(yàn)。為應(yīng)對上述挑戰(zhàn)，民航局計(jì)劃基于最大起飛重量、視距范圍、運(yùn)行環(huán)境、無人機(jī)型號和技術(shù)、運(yùn)行區(qū)域等進(jìn)行綜合的風(fēng)險(xiǎn)評估，制定基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的適航標(biāo)準(zhǔn)和適航管理體系。

無人機(jī)經(jīng)營

使用無人駕駛航空器開展經(jīng)營性飛行活動(dòng)應(yīng)當(dāng)取得經(jīng)營許可證（載客類和載貨類經(jīng)營性飛行活動(dòng)除外）。

民航局于2018年4月9日發(fā)布的《民用無人駕駛航空器經(jīng)營性飛行活動(dòng)管理辦法（暫行）》自2018年6月1日起正式實(shí)施。自此，無人駕駛航空器經(jīng)營性飛行活動(dòng)將有章可依、有據(jù)可查。

根據(jù)該《管理辦法》，取得無人駕駛航空器經(jīng)營許可證，應(yīng)當(dāng)具備四項(xiàng)基本條件：

（1）從事經(jīng)營活動(dòng)的主體應(yīng)當(dāng)為企業(yè)法人，法定代表人為中國籍公民;

（2）企業(yè)應(yīng)至少擁有一架無人駕駛航空器，且以該企業(yè)名稱在中國民用航空局“民用無人駕駛航空器實(shí)名登記信息系統(tǒng)”中完成實(shí)名登記;

（3）具有行業(yè)主管部門或經(jīng)其授權(quán)機(jī)構(gòu)認(rèn)可的培訓(xùn)能力（此款僅適用從事培訓(xùn)類經(jīng)營活動(dòng)）;

（4）投保無人駕駛航空器地面第三人責(zé)任險(xiǎn)。

在線申請的民用無人駕駛航空器經(jīng)營許可證管理系統(tǒng)也于2018年6月1日正式上線。

登錄該系統(tǒng)后，申請人在線填報(bào)企業(yè)法人基本信息、無人駕駛航空器實(shí)名登記號、無人機(jī)駕駛員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)認(rèn)證編號等信息，即可實(shí)現(xiàn)經(jīng)營許可證的在線申請、在線受理、在線審核和在線頒證。許可部門必須在20天內(nèi)完成審查后，做出許可決定。準(zhǔn)予許可的，申請人可在線下載并打印“電子經(jīng)營許可證”;不予許可的，申請人可在線查詢原因。申請人和管理部門全程背靠背、無紙化。

無人機(jī)注冊

最大起飛重量250g以上的無人機(jī)實(shí)施實(shí)名登記。

民航局航空器適航審定司于2017年5月16日發(fā)布的《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》要求自2017年6月1日起，最大起飛重量250g以上（含250g）的無人機(jī)實(shí)施實(shí)名登記。民用無人機(jī)制造商和民用無人機(jī)擁有者在“無人機(jī)實(shí)名登記系統(tǒng)（https：//uas.caac.gov.cn）”上申請賬戶，并填寫相應(yīng)信息，包括制造商或擁有者信息、產(chǎn)品信息等。

民用無人機(jī)擁有者在“無人機(jī)實(shí)名登記系統(tǒng)”中完成信息填報(bào)后，系統(tǒng)自動(dòng)給出包含登記號和二維碼的登記標(biāo)志圖片。擁有者在收到系統(tǒng)給出的包含登記號和二維碼的登記標(biāo)志圖片后，將其打印為至少2cm×2cm的不干膠粘貼牌。擁有者必須確保無人機(jī)每次運(yùn)行期間均保持登記標(biāo)志附著其上。而未能按照規(guī)定實(shí)名登記和粘貼標(biāo)志的，其行為將被視為違反法規(guī)的非法行為，其無人機(jī)的使用將受影響，監(jiān)管主管部門將按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。

空域管理

無人機(jī)的空域管理尚處于摸索階段，無人機(jī)低空空域合法身份待明確。

民航局空管行業(yè)管理辦公室于2016年9月發(fā)布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》規(guī)定，民用無人駕駛航空器僅允許在隔離空域飛行;民用無人駕駛航空器飛行應(yīng)當(dāng)為其單獨(dú)劃設(shè)隔離空域，明確水平范圍、垂直范圍和使用時(shí)段?？稍诿窈绞褂每沼騼?nèi)臨時(shí)為民用無人駕駛航空器劃設(shè)隔離空域;飛行密集區(qū)、人口稠密區(qū)、重點(diǎn)地區(qū)、繁忙機(jī)場周邊空域，原則上不劃設(shè)民用無人駕駛航空器飛行空域;隔離空域由空管單位會(huì)同運(yùn)營人劃設(shè)。

劃設(shè)隔離空域應(yīng)綜合考慮民用無人駕駛航空器通信導(dǎo)航監(jiān)視能力、航空器 性能、應(yīng)急程序等因素，并符合下列要求：

（1）隔離空域邊界原則上距其他航空器使用空域邊界的水平距離不小于10公里;

（2）隔離空域上下限距其他航空器使用空域垂直距離8400 米（含）以下不得小于600米，8400米以上不得小于1200米。

實(shí)際上，現(xiàn)有法律法規(guī)并未明確無人機(jī)的空域使用范圍、界限，未確定無人機(jī)在低空空域的合法身份。

飛手證照管理

2018年8月14日，民航局網(wǎng)站發(fā)布《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》征求意見。

自2018年9月1日起，民航局授權(quán)行業(yè)協(xié)會(huì)頒的現(xiàn)行有效的無人機(jī)駕駛員合格證自動(dòng)轉(zhuǎn)換為民航局頒發(fā)的無人機(jī)駕駛員電子執(zhí)照，原合格證所載明的權(quán)利一并轉(zhuǎn)移至該電子執(zhí)照。

在三種情況下，無人機(jī)系統(tǒng)駕駛員自行負(fù)責(zé)，無須證照管理：一是在室內(nèi)運(yùn)行的無人機(jī);二是Ⅰ、Ⅱ類無人機(jī)（如運(yùn)行需要，駕駛員可在無人機(jī)云系統(tǒng)進(jìn)行備案。備案內(nèi)容應(yīng)包括駕駛員真實(shí)身份信息、所使用的無人機(jī)型號，并通過在線法規(guī)測試）;三是在人煙稀少、空曠的非人口稠密區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)的無人機(jī)。在其他情況下，無人機(jī)駕駛員均由民航局實(shí)施管理。

此次修訂明確了民航局的監(jiān)管地位，同時(shí)也肯定了中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)（AOPA）在接受民航局授權(quán)，開展無人機(jī)駕駛員證照管理，以及協(xié)助民航局深入創(chuàng)新監(jiān)管模式探索中取得的經(jīng)驗(yàn)與成績。

運(yùn)行管理

部分無人機(jī)應(yīng)接入無人機(jī)云、使用電子圍欄。目前，相關(guān)技術(shù)正在發(fā)展中。

2015年12月末，民航局發(fā)布的《輕小無人機(jī)運(yùn)行規(guī)定（試行）》以1.5公斤為分水嶺，要求除視距內(nèi)運(yùn)行的1.5公斤以下無人機(jī)之外，其他輕小型無人機(jī)按照分類的不同，在部分或者全部情況下，接入無人機(jī)云、使用電子圍欄。具體為：Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ類無人機(jī)以及在重點(diǎn)地區(qū)和機(jī)場凈空區(qū)以下運(yùn)行的Ⅱ類和Ⅴ類無人機(jī)應(yīng)安裝并使用電子圍欄、接入無人機(jī)云。

在接入無人機(jī)云的情況中，Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ類的民用無人機(jī)在人口稠密區(qū)和非人口稠密區(qū)報(bào)告頻率分別為最少每秒一次、最少每30秒一次;對于重點(diǎn)地區(qū)和機(jī)場凈空區(qū)以下使用的Ⅱ類和Ⅴ類的民用無人機(jī)，報(bào)告頻率為最少每分鐘一次。未接入無人機(jī)云的民用無人機(jī)在運(yùn)行前需要提前向管制部門提出申請，并提供有效監(jiān)視手段。

經(jīng)過民航局對無人機(jī)監(jiān)管持續(xù)的探索，無人機(jī)產(chǎn)業(yè)逐漸從無序轉(zhuǎn)向有序。雖然適航和空域等問題尚未徹底解決，但是無人機(jī)監(jiān)管之路日漸明晰。從使用到經(jīng)營，無人機(jī)產(chǎn)業(yè)正在迎來更加健全、完善的監(jiān)管環(huán)境。

無人機(jī)制造企業(yè)

2018年11月23日，為進(jìn)一步加強(qiáng)無人機(jī)行業(yè)管理，規(guī)范行業(yè)市場秩序，加快培育優(yōu)勢企業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，工信部組織編制了《無人機(jī)制造企業(yè)規(guī)范條件（征求意見稿）》，予以公示以征集意見。

美國聯(lián)邦航空局于2019年2月23日生效最新規(guī)定，所有小型無人機(jī)的機(jī)身外部都要貼上醒目的注冊標(biāo)記。美國聯(lián)邦航空局表示，此舉是為了應(yīng)對人們對恐怖主義的恐懼，特別是“隱藏的爆炸裝置給應(yīng)急人員帶來的風(fēng)險(xiǎn)，他們必須拆開無人機(jī)才能找到其注冊號?！蹦壳?，美國法律還要求民眾向美國聯(lián)邦航空局注冊某些特定類別的無人機(jī)，并用他們的身份證號碼標(biāo)記。

澳大利亞：為無人機(jī)設(shè)立“飛行執(zhí)照”和強(qiáng)制登記制度

澳大利亞民航安全局于2019年7月開始為無人機(jī)設(shè)立飛行執(zhí)照并進(jìn)行強(qiáng)制登記，以便有關(guān)部門了解無人機(jī)相關(guān)使用數(shù)據(jù)。

根據(jù)澳民航安全局?jǐn)M定的政策文件，飛行重量超過250克的無人機(jī)需要進(jìn)行在線教育課程學(xué)習(xí)并注冊其無人機(jī)。飛行數(shù)據(jù)將會(huì)保存在數(shù)據(jù)庫中，以便有關(guān)部門了解無人機(jī)數(shù)量、使用者和飛行地點(diǎn)等信息。此外，世界第一家無人機(jī)食品配送公司也將在堪培拉開業(yè)。

澳民航安全局表示，無論用于娛樂或是盈利，不同類型無人機(jī)的注冊成本會(huì)有所不同。據(jù)估計(jì)，用于娛樂的無人機(jī)和一些模型飛機(jī)的運(yùn)營商需要花費(fèi)每人每年20澳元;每臺(tái)商用無人機(jī)的年費(fèi)預(yù)計(jì)在100澳元到160澳元之間。

有“規(guī)矩”的行業(yè)才能健康發(fā)展

方圓之理，規(guī)矩之道。筆者認(rèn)為，有效的監(jiān)管才能為民用無人機(jī)正確地“導(dǎo)航”。圍繞無人機(jī)發(fā)展過程中的一些問題，世界各國都在加強(qiáng)管理。

歐美是基于運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，也就是說，無人機(jī)只是一個(gè)產(chǎn)品，需要管理的是飛行行為，所以需要對其運(yùn)行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。

目前，國內(nèi)無人機(jī)的監(jiān)管政策正在不斷完善，管理也在不斷地規(guī)范和加強(qiáng)。特別是最近兩年，相繼出臺(tái)了很多政策，包括工信部、民航局的規(guī)章制度、一些適航規(guī)定、經(jīng)營管理辦法、管理暫行條例等。這些政策的出臺(tái)在推進(jìn)著無人機(jī)行業(yè)健康、有序的發(fā)展。

航拍專家、中國頂級數(shù)碼影像專家劉寬新認(rèn)為，深圳市發(fā)布的《深圳市民用微輕型無人機(jī)管理暫行辦法》是在用實(shí)際行動(dòng)告訴人們，無人機(jī)的發(fā)展可以更科學(xué)合理。他說：“這是非常利好的消息，放開對微型、輕型無人機(jī)的禁飛限制，既維護(hù)了消費(fèi)者的合法權(quán)益，又實(shí)際解決了‘黑飛的難題?！眲捫鲁Ｄ暝趪鴥?nèi)外各大城市進(jìn)行航拍攝影，對國內(nèi)很多地方“一刀切”式的管理辦法很是無奈，“國內(nèi)不少城市在無人機(jī)管理問題上采取‘懶政管理模式，簡單地規(guī)定一律不允許飛，并沒有為合法飛行提供真正的合理解決方案。而這樣的‘懶政管理反而會(huì)助長‘黑飛，同時(shí)也損害了無人機(jī)購買者的合法權(quán)益，對個(gè)人和行業(yè)的發(fā)展都是不利的?！?/p>

無人機(jī)飛行管理在深圳進(jìn)行試點(diǎn)，這是國內(nèi)無人機(jī)管理里程碑式的進(jìn)步，意味著無人機(jī)管理從權(quán)責(zé)不清的灰色地帶正式走向合法化。民航局相關(guān)負(fù)責(zé)人也在媒體采訪時(shí)表示，試點(diǎn)結(jié)束后，將根據(jù)試點(diǎn)情況綜合考慮是否在全國進(jìn)行推廣。

隨著無人機(jī)安全監(jiān)管的落地、無人機(jī)管理形成有序的同時(shí)，也在向大眾進(jìn)行無人機(jī)科普。中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)執(zhí)行秘書長柯玉寶在談到無人機(jī)監(jiān)管時(shí)表示：“禁不是辦法，管也不是目的。管是為了有序，有序才能更好、更快地發(fā)展。要管與放相結(jié)合，把握好一個(gè)平衡點(diǎn)?！?/p>

2019年4月1日，人力資源和社會(huì)保障部、國家市場監(jiān)管總局、國家統(tǒng)計(jì)局正式發(fā)布了13個(gè)新職業(yè)信息，無人機(jī)駕駛員赫然在列。未來，無人機(jī)作為一種新的業(yè)態(tài)，在快速發(fā)展的同時(shí)也對法規(guī)制定能力、空管保障能力，特別是安全管控能力，提出了一系列的挑戰(zhàn)。只有對無人機(jī)運(yùn)行實(shí)施全面的管理，通過加強(qiáng)地方政府、軍隊(duì)與行業(yè)管理部門之間的協(xié)調(diào)配合，才會(huì)形成促進(jìn)無人機(jī)持續(xù)健康發(fā)展的合力。