羅來軍

2018年4月26日，習近平總書記在武漢召開的深入推動長江經濟帶發(fā)展座談會上指出，目前，長江經濟帶發(fā)展無序低效競爭、產業(yè)同構等問題仍然非常突出。

如果破解無序低效競爭、產業(yè)同構等問題，根本的建設思路是科學界定和編制各個地方的主體功能，各個地方按照各自的比較優(yōu)勢、發(fā)展基礎、戰(zhàn)略突破條件確定最優(yōu)的發(fā)展模式。由于各個地方的比較優(yōu)勢、發(fā)展基礎、戰(zhàn)略突破條件不同，各自最優(yōu)模式也不會相同，這樣就能夠規(guī)避地方間最嚴重的問題——無序競爭、產業(yè)同構、重復建設、分散投資。

長江經濟帶現有功能區(qū)劃存在

不足

有關長江經濟帶功能區(qū)劃和發(fā)展定位的規(guī)劃與研究并不少，比如國家出臺的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《全國生態(tài)功能區(qū)劃》《長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》等規(guī)劃。這些規(guī)劃對促進長江經濟帶發(fā)展起到了重大作用，但同時，在精準發(fā)展地位、實際發(fā)展操作等方面尚缺乏針對性更強的指導和幫助。

一方面，既有規(guī)劃對保護與開發(fā)的關系沒有給出明確的界定。

2011年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》發(fā)布，根據不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類。這四類開發(fā)也覆蓋長江經濟帶，然而，長江經濟帶各個地方套用四類開發(fā)，保護與開放的界限仍不明確。比如限制開發(fā)區(qū)應該開發(fā)什么，開發(fā)到什么程度，均不清楚。

環(huán)境保護部和中國科學院2008年發(fā)布《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，而后以2014年完成的全國生態(tài)環(huán)境十年變化（2000-2010年）調查與評估為基礎，對《全國生態(tài)功能區(qū)劃》進行修編，在生態(tài)保護工作中發(fā)揮了重要作用。新修編的《全國生態(tài)功能區(qū)劃》包括3大類、9個類型：生態(tài)調節(jié)功能包括水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護、土壤保持、防風固沙、洪水調蓄5個類型;產品提供功能包括農產品和林產品提供2個類型;人居保障功能包括人口和經濟密集的大都市群和重點城鎮(zhèn)群2個類型。長江經濟帶也包括在全國生態(tài)功能區(qū)劃之中，但基于生態(tài)如何推進發(fā)展，生態(tài)與開發(fā)的關系沒有梳理清楚。

另一方面，現有研究對科學發(fā)展的內在邏輯缺乏精準而清晰的認識。

除了國家公布的重大規(guī)劃之外，也有不少專家學者對長江經濟帶主體功能區(qū)進行研究，比如，比較典型的研究成果是把長江流域劃分為提升發(fā)展區(qū)、轉型發(fā)展區(qū)、優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點培育區(qū)、一般發(fā)展區(qū)、農業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)保護區(qū)和嚴格保護區(qū)8種主體功能區(qū)類型。這種分類被認為，比“優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)” 國家規(guī)劃發(fā)布的四類更細致，四類劃分之間缺乏必要的中間過渡類型，而且四類劃分對農業(yè)發(fā)展重視不夠，缺乏農業(yè)發(fā)展主體功能區(qū)域類型。然而，功能區(qū)的劃分目的主要是為不同的區(qū)域找到科學的發(fā)展定位，進而實現科學發(fā)展?，F有的研究對科學發(fā)展的內在邏輯挖掘不夠，而且沒有抓住生態(tài)與發(fā)展的彼此關系，因而難以對功能區(qū)的科學定位和發(fā)展形成堅實的理論支撐和政策支撐。

科學編制并實施長江經濟帶主體功能區(qū)劃

其一，按照發(fā)展規(guī)律科學編制長江經濟帶主體功能區(qū)劃。

長江經濟帶發(fā)展要走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)。那么，對于長江經濟帶而言，編制主體功能區(qū)劃就需要圍繞生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的建設邏輯去開展。在突出生態(tài)與發(fā)展關系的基礎上，把長江經濟帶區(qū)域劃分為四大類：生態(tài)建設區(qū)、生態(tài)與開發(fā)協調發(fā)展區(qū)、一般開發(fā)區(qū)、高度開發(fā)區(qū)。

生態(tài)建設區(qū)：只進行生態(tài)建設，不搞任何經濟開發(fā)。該區(qū)域具有典型的重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，比如自然保護區(qū)、森林公園、地質公園等。

生態(tài)與開發(fā)協調發(fā)展區(qū)：生態(tài)建設很重要，首先，進行生態(tài)建設;而后，基于生態(tài)資源發(fā)展相關產業(yè)，甚至一些產業(yè)反過來會促進生態(tài)建設;再者，也可以因地制宜發(fā)展一些環(huán)保型產業(yè)，但這些產業(yè)不能破壞或者干擾生態(tài)環(huán)境。一般情況下，生態(tài)與開發(fā)協調發(fā)展區(qū)適宜發(fā)展現代林業(yè)、畜牧業(yè)、生物醫(yī)藥、食品、旅游休閑、高科技含量的加工制造業(yè)等綠色型產業(yè)。

一般開發(fā)區(qū)：只是根據自身的比較優(yōu)勢，發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)，不追求大規(guī)模的經濟開發(fā)。一般開發(fā)區(qū)的生態(tài)資源沒有很高的重要性，但并不是不重視生態(tài)保護，可以按照新修編的《全國生態(tài)功能區(qū)劃》落實生態(tài)保護的要求即可。這類區(qū)域也不是盲目地追求開發(fā)，只是在比較優(yōu)勢的方面做文章，以此規(guī)避盲目投資、重復投資、分散投資等問題。

高度開發(fā)區(qū)：推進高層次的、大規(guī)模的經濟開發(fā)，努力實現高度的產業(yè)集聚和經濟集聚，打造全產業(yè)鏈條、系統(tǒng)性經濟體系。一般情況下，具備良好發(fā)展條件的城市或者城市群適合劃入高度開發(fā)區(qū)。非常重要的戰(zhàn)略性產業(yè)、尋求戰(zhàn)略突破的新興產業(yè)、配套復雜的關聯性產業(yè)等適宜在高度開發(fā)區(qū)進行發(fā)展。

生態(tài)建設區(qū)、生態(tài)與開發(fā)協調發(fā)展區(qū)、一般開發(fā)區(qū)、高度開發(fā)區(qū)的劃分方式具有突出的優(yōu)點：1.能夠對重要的生態(tài)區(qū)域進行明確的保護和建設;2.能夠有效規(guī)避產業(yè)同構、重復建設、分散投資等問題，生態(tài)與開發(fā)協調發(fā)展區(qū)、一般開發(fā)區(qū)都有針對性的開發(fā)限制，而且大規(guī)模的集中開發(fā)又限制在高度開發(fā)區(qū)，這樣既有助于規(guī)避現有問題，又能提高經濟集中度;3.能夠讓各個地方政府明確自身的發(fā)展思路，不再胡子眉毛一把抓。

其二，按照主體功能確定針對性的差異化考核標準。

科學編制的長江經濟帶主體功能區(qū)，能否得以執(zhí)行，關鍵在于考核。很顯然，怎樣考核，各級政府就怎樣干;考核什么，各級政府就干什么?，F行的考核方式存在著明顯的不足，突出地表現為：對各個地方政府缺乏針對性的考核標準，GDP增長所占比重往往過高。這會導致各個地方政府都追求經濟增長，都追求投資規(guī)模，甚至不惜犧牲環(huán)境。生態(tài)建設區(qū)、生態(tài)與開發(fā)協調發(fā)展區(qū)、一般開發(fā)區(qū)、高度開發(fā)區(qū)的劃分使得長江經濟帶不同區(qū)域的發(fā)展模式不同，而在實際建設過程中，尚需要對各個功能區(qū)設置針對性的考核標準，以牽引地方政府按照主體功能區(qū)的發(fā)展要求去建設。

生態(tài)建設區(qū)：要制訂明確的生態(tài)建設考核指標。如果生態(tài)建設沒有搞好，即使取得了很大的經濟增長，也要進行處罰。

生態(tài)與開發(fā)協調發(fā)展區(qū)：要制訂明確的推進和實現生態(tài)與開發(fā)協調發(fā)展的考核指標。如果開發(fā)與生態(tài)不協調，甚至破壞了生態(tài)，即使取得了很大的經濟增長，也要進行處罰。

一般開發(fā)區(qū)：要制訂明確的發(fā)展當地優(yōu)勢產業(yè)的考核指標。如果是盲目地開發(fā)，即使取得了很大的經濟增長，也要進行處罰。

高度開發(fā)區(qū)：要制訂明確的完善產業(yè)體系、推進經濟高度集聚的考核指標。如果缺乏打造深度產業(yè)鏈條、系統(tǒng)性經濟體系的思路和成效，即使取得了很大的經濟增長，也要進行處罰。

其三，把主體功能區(qū)劃落實到具體執(zhí)行主體。

要把主體功能區(qū)的要求明確到具體的行政區(qū)劃，具體到什么程度？每個地方、每個村莊都清楚自身的主體功能區(qū)發(fā)展要求和考核要求。這樣才能使每個地方，即使是很小的地方，也都清楚自身發(fā)展的要求，而不是大家都去找投資促增長。而且，對每個執(zhí)行主體要進行針對性考核，并實施正負向激勵機制。

其四，實施科學的跨區(qū)域補償。

長江經濟帶劃分為四大類型，有的功能區(qū)沒有經濟收入，有的則經濟收入很微薄。這就需要進行跨區(qū)域補償，確定補償標準、補償程序等方案，以確保經濟收入欠缺功能區(qū)的生態(tài)建設、社會發(fā)展、民生福利等資金需求。如果沒有科學的跨區(qū)域補償，經濟收入少的主體功能區(qū)建設是不可能落實的，而且，各個功能區(qū)的不同程度的生態(tài)建設也是不可能持續(xù)的。

長江經濟帶要實現高質量發(fā)展，規(guī)避無序低效競爭、產業(yè)同構、重復建設、分散投資等問題，就必須按照發(fā)展規(guī)律科學編制長江經濟帶主體功能區(qū)劃，并配套任務執(zhí)行、差異化考核、跨區(qū)域補償等措施，確保主體功能區(qū)劃在實際建設中得以落地。這也是促成長江經濟帶的各個地區(qū)、每個城市實現錯位發(fā)展、協調發(fā)展、有機融合的科學思路。